任佑路

關(guān)鍵詞：保障制度;問題;措施

一、基本概念

1.1農(nóng)村最低生活保障制度概念

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人群，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的的物質(zhì)幫助。其保障對象是家庭年人均收入低于當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成的常年生活困難的農(nóng)村居民。

1.2農(nóng)村合作醫(yī)療制度概念

現(xiàn)階段我國農(nóng)村實行的是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，簡稱“新農(nóng)合”，是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。它采取的籌集資金方式是個人繳費、集體扶持和政府資助。農(nóng)村合作醫(yī)療保險是由我國農(nóng)民自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，在保障農(nóng)民獲得基本衛(wèi)生服務(wù)、緩解農(nóng)民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。它為世界各國，特別是發(fā)展中國家所普遍存在的問題提供了一個范本，不僅在國內(nèi)受到農(nóng)民群眾的歡迎，而且在國際上得到好評。

二、黔江區(qū)農(nóng)村老人的生活困境及養(yǎng)老保障現(xiàn)實問題分析

2.1黔江區(qū)農(nóng)村老人的生活困境

隨著黔江區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人民生產(chǎn)生活水平不斷提高。但部分農(nóng)村地區(qū)依然存在各種問題，尤為突出的是農(nóng)村老人生活困境問題，特別是農(nóng)村“空心化”加劇，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”養(yǎng)老模式受阻，社會化養(yǎng)老暫時無法在農(nóng)村落地，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)斷層。由此引發(fā)的民間糾紛呈明顯上升趨勢，成為當前影響家庭和睦和社會穩(wěn)定的主要問題之一。筆者，從兩個方面，對我區(qū)農(nóng)村老人的生活困境進行了思考。

2.1.1物質(zhì)條件不理想造成的困境

經(jīng)調(diào)查走訪，黔江區(qū)大部分農(nóng)村老人的生活面臨經(jīng)濟壓力，生活質(zhì)量遠不及城市老人。隨著年齡增長和身體機能下降，大多數(shù)老人不能再依靠自身能力獲得經(jīng)濟收入，加之經(jīng)濟底子薄弱，無多余積蓄，年老后無法完全依靠自身維持基本物質(zhì)生活。

2.1.2精神生活不理想造成的困境

一是農(nóng)村老人備感精神空虛。農(nóng)村青壯年常年外出務(wù)工導致出現(xiàn)“空巢老人”。這部分老人等待和期盼子女回家，擔憂出門在外子女的生活狀況，由此造成一定精神壓力。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村子女在家且和老人一起居住的僅占25%左右，大多數(shù)老人獨居或者和孫輩居住，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的作用弱化。二是農(nóng)村老人易受精神折磨。調(diào)查顯示，家庭矛盾使老人在與子女共同生活的過程中備受精神折磨，有60%的老人與子女因思想不同、觀念不同易產(chǎn)生矛盾。加之農(nóng)村家庭關(guān)系復雜，家庭矛盾很容易發(fā)酵加劇。部分老人因家庭矛盾向法庭起訴，加劇了親情破裂、親子反目。三是農(nóng)村老人生活方式單一。

2.2現(xiàn)行黔江區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)實問題

改革開放以來，我國逐步在城市建立起了比較完善的社會保障體系，而在廣大的農(nóng)村，社會保障制度的建設(shè)卻遠遠滯后。近幾年，農(nóng)村地區(qū)開始實行養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療和最低生活保障的改革試點，真正意義上的社會保障才剛剛起步，但是統(tǒng)籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續(xù)性較弱的現(xiàn)象仍然十分突出。隨著社會保障制度建設(shè)的深入發(fā)展，各種不好的方面逐漸的凸顯。

2.2.1農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟水平發(fā)展滯后的問題（以馬喇鎮(zhèn)為例）

從2017年馬喇鎮(zhèn)政府工作報告來看，2017年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均可支配收入達到9850元，比上年增長14.6%，而2017年黔江全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達27164元。由此可見，農(nóng)村經(jīng)濟整體水平與城鎮(zhèn)相比仍有較大差距，這是造成農(nóng)村老人生活水平較低的主要原因。2.2.2農(nóng)村社會保障覆蓋面嚴重不足的問題

2.2.3社會養(yǎng)老機制不夠健全的問題（以馬喇鎮(zhèn)為例）

目前，社會養(yǎng)老在實施過程中面臨各種問題，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，這也是導致農(nóng)村老人贍養(yǎng)問題無法有效解決的重要原因?！靶罗r(nóng)保”以保障農(nóng)村老人基本生活為目的，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準過低，不能從根本上解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。

2.2.4自愿參保原則與強制參保的矛盾問題

通常我們認為社會保險與商業(yè)保險的最主要的差別就是社會保險是一種強制保險，而商業(yè)保險是自愿保險。而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度在實施的過程中，主要的矛盾：

2.2.5農(nóng)村社會保障管理運作缺乏法制保證的問題

當前的農(nóng)村社會保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負擔等等。

三、黔江區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的發(fā)展建議

3.1完善社會保障體系，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

一是完善社保體系。加強養(yǎng)老保險等相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，提倡農(nóng)村青年為自己和老人參加養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老人減輕對子女的物質(zhì)依賴程度。二是建立商業(yè)保險作為農(nóng)村老人養(yǎng)老保險的補充模式。現(xiàn)階段我國商業(yè)人壽保險中終身保險、兩全保險、定期保險、年金保障都能為農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。三是依法用好地票復墾資金。

3.2大力發(fā)展社會服務(wù)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式

從農(nóng)村老人眾多、經(jīng)濟不夠發(fā)達的基本情況出發(fā)，實行個人、家庭、社會、國家“四位一體”共同贍養(yǎng)。一是完善農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)機制。對農(nóng)村五保對象和農(nóng)村生活困難老人實行政府供養(yǎng)，保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求;對低收入、失能、失獨、高齡和特殊困難老人給予相應(yīng)的福利保障，探索建立長期醫(yī)療護理保險制度，減輕自付壓力。二是完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。合理制定社會資本運營公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施管理辦法，出臺民營資本投入養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)扶持政策，明確供地方式、基本建設(shè)補貼、運營補貼、稅費優(yōu)惠和養(yǎng)老機構(gòu)用水、用電、用氣等優(yōu)惠政策，合理配套土地、資金、人力保障等各類資源，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。三是大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)。鼓勵農(nóng)民在本村本土大力發(fā)展家庭農(nóng)場，興辦鄉(xiāng)村企業(yè)，通過就地創(chuàng)業(yè)、就地就業(yè)促使大量農(nóng)村老人的子女“留守”在家，既解決農(nóng)民收入問題，又解決農(nóng)村老人贍養(yǎng)問題。通過以家庭贍養(yǎng)為主的辦法，使老年人繼續(xù)生活在自己熟悉的住所和環(huán)境里，保持自己的生活方式和人際關(guān)系，對農(nóng)村老人做到經(jīng)濟上贍養(yǎng)，生活上照料，精神上安慰。

3.3加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善

3.3.1加大宣傳力度，提高覆蓋范圍

加強宣傳工作是搞好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的重要環(huán)節(jié)，在新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度剛實施時，由于工作剛開展，目前傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的根深蒂固，農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險缺乏了解的現(xiàn)狀，農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識還不夠強，基層干部和群眾需要時間來提高認識。

3.3.2加強管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理和運營水平對社會養(yǎng)老保險事業(yè)有著重要影響。當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金流失嚴重，管理成本高，應(yīng)從以下三個方面著手規(guī)范基金管理，提高基金收益率：首先，建立分級運營機制。

3.3.3必須充分發(fā)揮政府的主導作用

要充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的作用的原因主要是：第一，在一個國家的社會保險制度創(chuàng)立初期，如果沒有政府的參與和主導，社會保險也只能是一種民間互助或商業(yè)保險的形式。第二，貧困地區(qū)的經(jīng)濟條件決定了農(nóng)民還沒有社會保險的自我納費能力，通過以前的老方式建立的所謂的“農(nóng)民社會保險制度”只能算是一種“保富不保貧”的保障機制，違背了國民的基本生存保障權(quán)。第三，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的建立需要與政府對農(nóng)村的金融支持、對農(nóng)業(yè)各種建設(shè)的財政投入、農(nóng)村土地制度的改革完善和對農(nóng)村的稅收支持的政策思維相統(tǒng)一，只有從根本上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)能力和收入水平，政府的非納費型養(yǎng)老金支持才可相應(yīng)降低。

3.3.4做好政策銜接工作

我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期維持，決定了在長時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實行適合各自特點的社會養(yǎng)老保險制度，但從長遠來看，最后必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展。隨著城市化進程的加快，農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村人口非農(nóng)化加快，現(xiàn)實情況對這兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接提出了新的要求，新農(nóng)保制度能否理順與其他制度的對接關(guān)系，對失地農(nóng)民、農(nóng)民工、異地參保的農(nóng)民、“老農(nóng)?！钡膮⒈Ｕ叩热后w都至關(guān)重要。

3.4加強農(nóng)村最低生活保障制度的完善

3.4.1構(gòu)建一個綜合性的社會保護體系

農(nóng)村最低生活保障制度是一項權(quán)力基準型的社會保護項目，目標是構(gòu)建一個綜合性的社會保護體系，覆蓋農(nóng)村低收入群體。在農(nóng)村最低生活保障制度的運行中，可以嘗試與特困救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、和教育救助等保護項目銜接起來，以農(nóng)村最低生活保障制度為軸心，整合成一個綜合性的社會保護體系。眾多的社會保護項目都采用同一目標定位機制，不僅有利于較大幅度地降低運行成本，還可以減少基層社區(qū)組織的裁量權(quán)，對目標家庭瞄得更準，取得更好的救助效果。

3.4.2合理界定保障對象

最低生活保障制度是公民生存權(quán)利得到保護的主要體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié)?？梢韵硎茏畹蜕畋Ｕ洗龅模荒転槟切┥钏揭粫r或者永久地低于或等于國家界定的最低生活水平的人群。

3.4.3積極尋求資金籌措的渠道

學習西方國家的普遍做法，即通過征收統(tǒng)一的社會保障稅來建立最低生活保障基金會的辦法，解決最低生活保障資金籌集困難的問題。

3.4.4建立監(jiān)控和評估體系

建立一個相應(yīng)的監(jiān)控和評估體系。這個監(jiān)控和評估體系主要包括兩個方面內(nèi)容：對農(nóng)村最低生活保障制度的實施過程進行監(jiān)控以及對制度的實施效果進行評估。

3.5加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的社會支持力完善

3.5.1弘揚養(yǎng)老文化

“孝”文化是中國幾千年來一直奉行的傳統(tǒng)文化，“百善孝為先”、“養(yǎng)兒防老”等思想已經(jīng)深深烙印在中華文化的血液里，尊老、敬老、養(yǎng)老是每一個中國人義不容辭的責任。

3.5.2養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化

首先，興辦特殊養(yǎng)老機構(gòu)。在政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理下，建立特殊的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。老年人一般都不同程度地患有一些疾病，需要特殊的服務(wù)。其次，政府的大力引導。政府可以通過制定政策來鼓勵、吸引社會資源到養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)中來，動員更多的力量來投資興辦，發(fā)展社會團體及慈善機構(gòu)，給予從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的組織以稅收、電力、土地等方面的優(yōu)惠政策，扶持并鼓勵其發(fā)展。最后，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場。建立公平、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)準入制度，加強管理監(jiān)督，促進養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康有序地發(fā)展。