郭陽(yáng)

隨著軍民融合的政策環(huán)境不斷改善，一系列政策措施陸續(xù)出臺(tái)，民企參軍的步伐更加蹄疾而步穩(wěn)。從參軍民企數(shù)量來(lái)看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證的單位中，軍工單位、民口企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)各占1/3。從民企參與范圍來(lái)看，據(jù)全軍武器裝備采購(gòu)信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月，參軍民企基本涉及需求發(fā)布的所有行業(yè)，其中，參與計(jì)算機(jī)、通信、設(shè)備制造、信息服務(wù)等行業(yè)的民企超過(guò)半數(shù)。從民企參與層次來(lái)看，與國(guó)有大型軍工集團(tuán)深度涉入軍工產(chǎn)品不同，民企主要涉及軍工裝備部分元件或外圍設(shè)備的制造，集中于前端材料或后續(xù)維修業(yè)務(wù)，對(duì)于完整的軍事裝備技術(shù)仍然難以獲取。但是也不乏一些擁有自主創(chuàng)新成果的高新技術(shù)企業(yè)，開(kāi)始承擔(dān)基礎(chǔ)和關(guān)鍵技術(shù)攻堅(jiān)和材料基礎(chǔ)件的配套任務(wù)，甚至部分已經(jīng)承擔(dān)總裝系統(tǒng)級(jí)任務(wù)。在科技部火炬中心、中關(guān)村管委會(huì)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布《2017中國(guó)獨(dú)角獸企業(yè)發(fā)展報(bào)告》中的164家獨(dú)角獸企業(yè)中，已經(jīng)誕生“民參軍”型獨(dú)角獸，例如江蘇恒神、深圳光啟、豐巢科技、高德紅外等細(xì)分領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)。

整體上看，民企參軍正在逐漸向上向好發(fā)展。但是仍然存在一些企業(yè)生產(chǎn)的軍品長(zhǎng)期出口國(guó)外，聲譽(yù)良好，但在參與國(guó)內(nèi)軍品市場(chǎng)配套時(shí)限制頗多、進(jìn)展不順的案例。如上海斯瑞科技公司的防護(hù)系列產(chǎn)品長(zhǎng)期出口國(guó)外，被原總參謀部領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)外會(huì)展上看到后才轉(zhuǎn)銷國(guó)內(nèi)。浙江的日月重工股份有限公司，產(chǎn)品配套日本、法國(guó)軍方多年。這種“墻內(nèi)開(kāi)花墻外香”的案例值得我們深思與警醒。文章系統(tǒng)分析當(dāng)前我國(guó)民企參軍存在的體制機(jī)制缺陷與問(wèn)題，為下一步深入研究解決民企參軍提供實(shí)踐依據(jù)。

當(dāng)前困擾民企參軍的問(wèn)題主要有五個(gè)方面：傳統(tǒng)裝備采購(gòu)形成的路徑依賴，政府部門(mén)管理民企參軍力度不夠，民參軍政策不“解渴”，民參軍風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與日俱增，缺乏專門(mén)推進(jìn)民企參軍的機(jī)構(gòu)。

一、裝備采購(gòu)路徑依賴

路徑依賴是制度變遷過(guò)程中的一種重要現(xiàn)象，它是描述過(guò)去對(duì)現(xiàn)在和將來(lái)產(chǎn)生強(qiáng)大影響的專業(yè)術(shù)語(yǔ)。諾思指出：“更全面的理解路徑依賴含義的一個(gè)步驟是認(rèn)識(shí)到積累而成的制度產(chǎn)生了一些組織，它們能否持續(xù)下去依賴于那些制度的持久力，因此這些組織會(huì)動(dòng)用資源來(lái)組織那些威脅它們生存的變革?！?當(dāng)前，民企參軍出現(xiàn)“兩頭熱，中間冷”的局面，與傳統(tǒng)裝備采購(gòu)體制形成的路徑依賴有很大關(guān)系。

在傳統(tǒng)裝備采購(gòu)體制中，軍工集團(tuán)對(duì)武器裝備建設(shè)大包大攬，在取得重大成績(jī)的同時(shí)，也在無(wú)形之中形成了軍與民之間難以逾越的鴻溝。裝備市場(chǎng)長(zhǎng)期為傳統(tǒng)軍工企業(yè)壟斷，裝備科研生產(chǎn)任務(wù)一直被軍工企業(yè)劃為自己的“地盤(pán)”，各個(gè)軍工集團(tuán)都有固定的協(xié)作配套單位，長(zhǎng)期形成的既得利益集團(tuán)一時(shí)難以打破。許多民企反映，軍方和軍工系統(tǒng)開(kāi)放意識(shí)不強(qiáng)，國(guó)防工業(yè)自成體系的傳統(tǒng)思維尚未打破。許多國(guó)有軍工企業(yè)傾向于將配套任務(wù)優(yōu)先交給體系內(nèi)的合作伙伴，即使民營(yíng)企業(yè)的指標(biāo)更優(yōu)、成本更低也不愿意將任務(wù)交給民企，民企一般只能承擔(dān)體系內(nèi)不愿做、做不出、不劃算的配套任務(wù)。機(jī)會(huì)不公平、地位不平等、待遇不合理，極大地打擊了民企參軍的積極性，嚴(yán)重阻滯了軍民融合深度發(fā)展的進(jìn)程，放慢了我軍武器裝備現(xiàn)代化的速度。

二、民參軍管理力度不足

2015年習(xí)主席將軍民融合戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，并指出“要強(qiáng)化大局意識(shí)，軍地雙方要樹(shù)立一盤(pán)棋思想，站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的高度思考問(wèn)題、推動(dòng)工作”。軍民融合發(fā)展觸及政府、軍方用戶、軍工集團(tuán)、民口企業(yè)等多方權(quán)力與利益格局的調(diào)整，必須由中央政府及地方各級(jí)政府站在國(guó)家整體利益的角度大力推動(dòng)。但是，當(dāng)前在推動(dòng)民企參軍進(jìn)程中，政府部門(mén)表現(xiàn)出統(tǒng)籌統(tǒng)管不力、戰(zhàn)略意識(shí)不足，在一定程度上遲滯了民企參軍進(jìn)程。

不少民企反映目前我國(guó)軍民融合管理體制落后，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)界面不清晰，軍方、政府各自為政、管理分散、職能交叉等多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。目前在中央的統(tǒng)一部署下，已有30多個(gè)省份（含自治區(qū)）設(shè)立軍民融合工作統(tǒng)籌抓總的職能部門(mén)。例如陜西省將涉及軍民融合的工作統(tǒng)一交給省委軍民融合辦公室承辦，但其業(yè)務(wù)權(quán)限與中央和省委省政府賦予的使命任務(wù)之間不匹配，統(tǒng)籌力度弱、統(tǒng)管缺抓手，規(guī)劃布局、管理職能、統(tǒng)籌銜接等機(jī)制亟待理順。陜西省發(fā)改委反映跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)的軍民融合重大事項(xiàng)缺乏統(tǒng)籌管理。西安天和防務(wù)技術(shù)股份有限公司反映，省軍民融合辦成立以來(lái)，雖多次到企業(yè)調(diào)查，但是在具體推動(dòng)項(xiàng)目時(shí)，仍然要協(xié)調(diào)省政府有關(guān)部門(mén)、軍事代表局、國(guó)有軍工企業(yè)等單位，其職能有限、難以推進(jìn)具體工作。

殊不知，地方政府是黨和國(guó)家推動(dòng)軍民融合工作的重要臂膀，是軍民融合戰(zhàn)略落地生根的重要抓手，理應(yīng)成為民企參軍工作的引導(dǎo)者、支持者、推進(jìn)者。但是調(diào)研中不少民企反映某些地方政府在推進(jìn)民企參軍中的表現(xiàn)并不盡如人意。一些地方政府官員嚴(yán)重缺乏大局意識(shí)，并未站在國(guó)家整體利益的高度考慮問(wèn)題，優(yōu)先考慮發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，制定政策時(shí)根據(jù)“所有制”區(qū)分對(duì)待民口與國(guó)有企業(yè)，甚至不少官員還存在“唯GDP論”的錯(cuò)誤觀念，推進(jìn)軍民融合發(fā)展只是片面追求本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與技術(shù)創(chuàng)新，忽視區(qū)域軍民融合發(fā)展在國(guó)家軍民融合發(fā)展布局中的重要作用，對(duì)于軍民融合戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠深入，推進(jìn)具體民參軍工作時(shí)“恍恍惚惚”。

三、民參軍政策“不解渴”

當(dāng)前民企普遍反映缺乏權(quán)威的軍民融合相關(guān)法律法規(guī)保障民企的權(quán)利。目前我國(guó)軍民融合領(lǐng)域尚未出臺(tái)一部國(guó)家層面的權(quán)威立法。不少軍民融合政策由職能部門(mén)自行制定，缺乏權(quán)威性和系統(tǒng)性。制度變遷過(guò)程中出現(xiàn)的制度真空導(dǎo)致民企在參軍過(guò)程中缺乏有力保障，增加了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。部分民企反映當(dāng)前已有的政策不夠“解渴”，無(wú)法切實(shí)解決民企參軍的痛難點(diǎn)問(wèn)題。在已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)政策措施和法律法規(guī)中，靈活性、籠統(tǒng)性、原則性條文多，可操作、適用性強(qiáng)的具體規(guī)定少;許多軍民融合政策保密級(jí)別高，公開(kāi)范圍有限，許多民企了解政策渠道少、時(shí)滯長(zhǎng)，政策在具體執(zhí)行過(guò)程中缺乏監(jiān)督與反饋，使得政策出臺(tái)的效果大打折扣;政策之間缺乏銜接配套，例如出臺(tái)軍品科研生產(chǎn)增值稅相關(guān)政策旨在減免民企軍品稅收，新版《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》減少了軍品審批范圍，兩項(xiàng)措施出發(fā)點(diǎn)都是為了促進(jìn)民企參軍，但由于并未做好政策銜接，使得過(guò)去在舊版目錄中能享受到稅收優(yōu)惠政策的民企，在新版目錄推出后又失去該項(xiàng)優(yōu)惠，最終卻損害了部分參軍民企的利益。許多企業(yè)因?yàn)椤俺闪⑷暌陨喜趴梢陨暾?qǐng)保密資質(zhì)”的不合理規(guī)定而被拒在裝備市場(chǎng)門(mén)外。新興領(lǐng)域軍民融合是民企進(jìn)入阻力較小的領(lǐng)域，但是新生的科技型企業(yè)大多由于“參軍門(mén)檻”高、制度性交易成本過(guò)高而放棄。

享受政策難，執(zhí)行政策不力，也使得民企哀嘆連連。民企享受稅收優(yōu)惠難，申請(qǐng)研制資金難，手續(xù)繁瑣、流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，加重企業(yè)資金困難。江蘇稅務(wù)局反映，民企享受軍品免稅，必須向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)免稅合同清單，清單需要層層下達(dá)，然后逐級(jí)上報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，有的要拖1-2年，導(dǎo)致免稅政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往形成了先征后退。缺乏正規(guī)法律政策的規(guī)范和合理的落實(shí)推進(jìn)機(jī)制，民企享受稅收優(yōu)惠政策需要耗費(fèi)巨大的制度性交易成本，造成了極大的效率浪費(fèi)和資金占用，難免會(huì)降低中小民企參軍的積極性。有些政策雖已出臺(tái)，但是由于裝備采購(gòu)體制的路徑依賴，在實(shí)際運(yùn)行中軍地各部門(mén)仍然“我行我素”，政策落實(shí)不力。

四、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與日俱增

民企參軍不是輕輕松松就能參得了軍的，武器裝備科研生產(chǎn)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期使參軍民企面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。武器裝備科研生產(chǎn)是資金密集型、技術(shù)密集型、人才密集型產(chǎn)業(yè)。作為軍工產(chǎn)業(yè)鏈上重要的分支，優(yōu)勢(shì)民口企業(yè)參軍的主要方面是軍工產(chǎn)品分包協(xié)作配套。但是由于軍品技術(shù)性強(qiáng)、科技含量高，民企在科研生產(chǎn)上仍然遇到不少阻力與風(fēng)險(xiǎn)。軍品研發(fā)資金多、回報(bào)期長(zhǎng)，研發(fā)生產(chǎn)長(zhǎng)期占據(jù)企業(yè)有限資金鏈中的大頭，使得企業(yè)資金周轉(zhuǎn)慢、壓力大;民企向銀行貸款時(shí)，由于軍品研發(fā)生產(chǎn)的保密性要求，無(wú)法出示合同訂單進(jìn)行貸款;由于2018年軍隊(duì)施行“停止有償服務(wù)”政策，導(dǎo)致民企無(wú)法使用軍隊(duì)已有的大型試驗(yàn)設(shè)施、試驗(yàn)場(chǎng)地，對(duì)民企科研造成一定困難。民企在參軍過(guò)程中難以享受調(diào)保經(jīng)費(fèi)、稅收優(yōu)惠政策、難以申請(qǐng)專項(xiàng)資金，也嚴(yán)重打擊了民企參軍的積極性。

最后，很多民企關(guān)注最多的仍然是人才的問(wèn)題。人才是一切事業(yè)的核心，當(dāng)前最令民企頭疼的是缺乏既懂軍品研發(fā)管理又懂相關(guān)技術(shù)的復(fù)合型專業(yè)人才。部分民企積極招聘軍轉(zhuǎn)干部進(jìn)入企業(yè)工作，試圖盡量減小與軍方用戶交流溝通的摩擦，增強(qiáng)軍方與民企之間的連接互動(dòng)。但是每年的軍轉(zhuǎn)干部人數(shù)是有限的，并且并不是所有的軍轉(zhuǎn)干部都有軍品科研管理的經(jīng)驗(yàn)，因此，這并不是民企招聘人才的長(zhǎng)久之計(jì)。

五、缺乏專門(mén)推進(jìn)民參軍機(jī)構(gòu)

上海復(fù)旦微電子專門(mén)成立科技委員會(huì)，跟蹤了解國(guó)防科技工業(yè)對(duì)于核心電子元器件的需求，把控軍品研發(fā)的管理環(huán)節(jié)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。臥龍公司成立軍工核電部、電器研究院、軍品制造車間等專門(mén)軍工組織機(jī)構(gòu)，為軍民融合產(chǎn)品的快速發(fā)展提供組織依托和資源保障。這樣的例子不勝枚舉，對(duì)于一個(gè)公司組織而言，成立專門(mén)推進(jìn)軍品科研生產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)或者設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)制，有利于民口企業(yè)統(tǒng)籌管理和有序推進(jìn)民品進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)鏈。那么，對(duì)于國(guó)家數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的中小民口企業(yè)，如果缺乏了一個(gè)統(tǒng)籌管理、科學(xué)引導(dǎo)、有力調(diào)控民企參軍的專門(mén)辦事機(jī)構(gòu)，民企能否參軍、能否有序參軍值得我們思考。

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