孫靜靜

摘要：城管執(zhí)法體制改革是基于相對集中行政處罰權(quán)而開展的綜合執(zhí)法的試驗，旨在解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題決了部分重點(diǎn)難點(diǎn)問題。城市管理行政執(zhí)法依然存在一些不足厘清城市管理中的央地關(guān)系以及不同層級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建與其職責(zé)匹配的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過統(tǒng)一立法，固化城管體制改革的成果，引導(dǎo)綜合執(zhí)法體制發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 城市管理;體制改革;執(zhí)法

一、研究目的及背景

隨著中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展，城市的功能和結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，出現(xiàn)了一系列的人口爆炸、環(huán)境污染、交通擁堵等現(xiàn)象?，F(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施高度集中，各種利益需求矛盾日益突出，給城市管理帶來諸多問題。各地從城市管理執(zhí)法體制上進(jìn)行研究，分析城市管理行政執(zhí)法過程中遇到的一系列各種矛盾和問題。

城管執(zhí)法在中國通過實踐和超過十年的發(fā)展，城市管理形成了基本的制度框架，也取得了一些創(chuàng)新性成果。然而，我國沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范可以遵循，全國范圍內(nèi)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位不明確，執(zhí)法依據(jù)存在矛盾和沖突，執(zhí)法程序不規(guī)范，在執(zhí)法體制、運(yùn)行機(jī)制、法律制度等方面各地各行其是等。因此，有效改善城市管理行政執(zhí)法就成為當(dāng)前推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。

2012年，黨的十八屆三中全會作出的《全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交義、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制;減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。[1]2014年，黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

二、研究意義

（一）理論價值

第一，通過對城管行政執(zhí)法體制運(yùn)行中的問題研究，可以更好地揭示和挖掘其存在的理論問題和邏輯矛盾，從而找到制約城管行政執(zhí)法體制發(fā)展的瓶頸。第二，通過對城管行政執(zhí)法體制改革與發(fā)展的對策研究，可以為我國城管行政執(zhí)法體制的改革提供一定理論上的幫助。第三，開展城市管理行政執(zhí)法的問題與對策研究，有利于將理論與實踐相結(jié)合，進(jìn)一步豐富城市管理行政執(zhí)法的理論研究。[2]

（二）現(xiàn)實意義

第一，城市管理行政執(zhí)法的體制改革將會對我國城市發(fā)展起到重要的推動作用，通過體制的變革，剔除不合理的法律制度，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問題，切實維護(hù)好公民的合法權(quán)益。第二，通過對城管行政執(zhí)法體制的變革，可以達(dá)到城管行政執(zhí)法部門的精簡、統(tǒng)一、效能的效果，精簡城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合理配置城管行政執(zhí)法權(quán)力，減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。第三，通過對城管行政執(zhí)法體制的改革可以更好地推動我國依法治國的進(jìn)程，城管行政執(zhí)法部門是直接與公民打交道的政府機(jī)關(guān)，與公民聯(lián)系密切。[3]

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理政策的研究

阿姆農(nóng)·弗蘭克爾和丹尼爾E.奧倫斯坦對以色列超過36年的國家增長管理政策進(jìn)行了回顧，依據(jù)長期的土地發(fā)展趨勢來評估政策的有效性。結(jié)果表明，盡管人口和經(jīng)濟(jì)增長，但在20世紀(jì)70年代和80年代，開放的空間被保留下來，其中主要是由于農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。到了90年代，城市成長管理政策的啟動恰逢深刻的增值發(fā)展以及人口向低密度郊區(qū)流動。因此，他們認(rèn)為城市成長管理政策及其影響必須置于所處的歷史背景進(jìn)行考慮。以色列改變土地使用政策反映社會經(jīng)濟(jì)和政治的變化;當(dāng)政策沒有適應(yīng)社會的變化，結(jié)果是不可取的。

2.關(guān)于城市管理主體的研究

城市的主體是公民，城市管理的主體也應(yīng)是公民。但城市管理的主體在不同地區(qū)有不同的表現(xiàn)，而且也并非一塵不變。由于中國和歐洲城市在起源階段的主要功能不同，其主要管理者也不同。有學(xué)者認(rèn)為，中國古代城市主要承擔(dān)政治和軍事功能，因而其管理者主要是政府;而歐洲城市主要興起于商業(yè)活動，主要承擔(dān)承擔(dān)貿(mào)易功能，因而其主要管理者是商人、手工業(yè)者或行會等。

3.關(guān)于行政執(zhí)法的研究

早在1961年就有學(xué)者關(guān)注了每個人在美國反歧視立法中行政執(zhí)法中獲得平等待遇的權(quán)利，包括司法過程和程序、法律和司法命令的執(zhí)行、反歧視委員會的權(quán)力范圍以及該委員會的結(jié)構(gòu)和功能。還有學(xué)者討論了美國如何實現(xiàn)司法與行政執(zhí)法之間的平衡，描述了美國普通法中隱私的侵權(quán)現(xiàn)象。他們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)力應(yīng)當(dāng)分配給美國法院和美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會，以保護(hù)法律所保障的個人隱私。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的問題的研究

近年來國內(nèi)關(guān)于城市管理行政執(zhí)法成為各類社會焦點(diǎn)新聞的核心，國內(nèi)學(xué)者也對其中所暴露的各類問題進(jìn)行了較為廣泛的研究分析。田芳從執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍和執(zhí)法方式三個方面對問題進(jìn)行了分析，并認(rèn)為目前執(zhí)法主體的地位不明確、人員組成混亂，執(zhí)法范圍模糊，執(zhí)法方式有待改進(jìn)。王一品在對城市管理行政執(zhí)法的問題進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，著重關(guān)注的了城管暴力執(zhí)法的問題。

2.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的對策的研究

為推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法工作，解決城管執(zhí)法中存在的突出問題，我國學(xué)者從各個角度提出了對策。王博文建議從轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法理念，強(qiáng)化人本導(dǎo)向，重視規(guī)劃與管理，推進(jìn)城市管理行政執(zhí)法法治化，提高城管執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)以及完善社會保障體系等方面綜合推進(jìn)城管執(zhí)法。其中，完善社會保障體系的相關(guān)論述對于維護(hù)社會穩(wěn)定、降低城管執(zhí)法中的沖突概率具有較為重要的意義。蔡志敏所提出的對策，除了涉及健全法律、加強(qiáng)管理和監(jiān)督外，還重視對城管執(zhí)法環(huán)境的建設(shè)。

3.關(guān)于城市管理行政執(zhí)法的改革的研究

要使城市管理執(zhí)法工作持續(xù)有效的推薦，必須全面深化城市管理行政執(zhí)法改革，提高城市治理能力和治理水平。唐鈞指出了城管執(zhí)法的“三無”缺陷，即無上級主管單位，無法律依據(jù)，無服務(wù)職責(zé)。城管執(zhí)法就很容易成為矛盾的焦點(diǎn)，要變“城市管理行政執(zhí)法”為“城市管理服務(wù)”，彌補(bǔ)城管執(zhí)法的缺陷，從根本上改革城管執(zhí)法體制。

參考文獻(xiàn)

[1] 王敬波.論我國城管執(zhí)法體制改革及其法治保障[J].行政法學(xué)研究，2015（2）：16.

[2] 虞瑞凱.城市管理行政執(zhí)法存在的問題與對策研究[D].湘潭大學(xué)，2014：10.

[3] 劉學(xué)學(xué).城市管理行政執(zhí)法體制改革研究[D].揚(yáng)州大學(xué)，2012：5.