張建瓊 陳付芳

摘 要：我國的民族區(qū)域自治制度，是我們保護(hù)少數(shù)民族權(quán)力的重要政治制度，承載了民族自治和地方自治雙重特點。我國民族區(qū)域自治立法權(quán)是屬于特殊性地方立法，比一般地方立法享有更大的自主權(quán)。民族區(qū)域自治地方立法權(quán)是具有雙重性質(zhì)的立法權(quán)，首先它是民族區(qū)域自治權(quán)延伸的自治立法權(quán)，其次是民族區(qū)域自治地方享有的地方立法權(quán)。但是甘孜藏族自治州地方立法確存在很多問題，筆者甘孜藏族自治州的實際，對甘孜藏族自治州地方立法進(jìn)行了淺薄的分析。

關(guān)鍵詞：地方立法;存在問題;提升建議

一、甘孜藏族自治州地方立法概述

甘孜州作為民族區(qū)域自治州，在遵從國家“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定，迄今為止甘孜州先后制定33部條例，其中自治條例1部，即：《甘孜藏族自治州自治條例》;單行條例22部，包括：《甘孜藏族自治州施行《中華人民共和國婚姻法》的補(bǔ)充規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏族語言文字使用條例》、《甘孜藏族自治州草原管理條例》、《甘孜藏族自治州實施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》、《甘孜藏族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》等等。同時還廢止了《甘孜藏族自治州施行〈四川省義務(wù)教育實施條例〉的變通規(guī)定》和《甘孜藏族自治州實施〈四川省《中華人民共和國草原法》實施細(xì)則〉的補(bǔ)充規(guī)定》，是甘孜州堅持“立、改、廢”相結(jié)合的典范。從上述制定的22部條例和廢止2部條例來看，甘孜州的立法工作，立足于甘孜州具體的實際為其本州社會經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展提供了保障。

二、甘孜藏族自治州地方立法問題探析

（一）立法專業(yè)人才欠缺，法規(guī)制定數(shù)量少質(zhì)量低

民族立法工作是專業(yè)性較強(qiáng)的工作，這對于從事這項工作的人要求很高，不僅要熟悉法律法規(guī)，掌握方針政策，明了立法程序，還要了解當(dāng)?shù)厍闆r，善于學(xué)習(xí)，敢于變通。但是《民族區(qū)域自治法》實施30多年以來，甘孜州在立法質(zhì)量和數(shù)量上呈現(xiàn)的現(xiàn)狀是制定的數(shù)量很少。從甘孜藏族自治州的情況來看，立法機(jī)制還不夠健全，沒有專業(yè)的立法人才，熟悉法律工作的人員更少。因此，法規(guī)體例不規(guī)范，法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理，法規(guī)用語不專業(yè)等等情況還不同程度存在。此外，在制定自治條例和單行條例時，大都是以政府及其有關(guān)部門為主，幾方抽調(diào)人員組成起草小組，負(fù)責(zé)對法規(guī)的調(diào)查研究、起草、征求意見等工作。人大主導(dǎo)立法還不夠，部門傾向還比較重，這種狀況不適應(yīng)新時期民族立法工作的需要。

（二）“變通權(quán)”的讓利放權(quán)未實現(xiàn)，致使民族地方權(quán)力被忽視

民族自治地方自治意識也不夠強(qiáng)，在立法制定的方面受到“不抵觸”原則的規(guī)制，自治地方的一些部門站在部門行業(yè)角度思考問題，“讓利放權(quán)”未實現(xiàn)規(guī)制，怕與上級國家機(jī)關(guān)爭權(quán)讓利后，上級國家機(jī)關(guān)在今后工作中給予不關(guān)心、不支持，對民族立法工作的重要性認(rèn)識不足，使民族自治機(jī)關(guān)變成了一般地方國家機(jī)關(guān)。比如，在制定《甘孜藏族自治州實施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》時，涉及到旅游門票的定價問題，我們按照有關(guān)規(guī)定將旅游門票規(guī)定為由自治州人民政府物價部門統(tǒng)一定價，也遭到上級有關(guān)國家機(jī)關(guān)的不理解甚至反對。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，導(dǎo)致立法受影響

甘孜州甘孜州地處青藏高原和四川盆地的過渡地帶，其特殊的地理位置致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，財力拮據(jù)，導(dǎo)致一些好的設(shè)想不能寫入自治條例或單行條例中。比如，針對我州超載過牧，草地干旱荒漠化、板結(jié)退化和鼠蟲害化嚴(yán)重以及全州貧困人口多，貧困程度深，因病返貧普遍的情況，我們曾在修改自治條例中，制定了對“三化”嚴(yán)重的草場實行禁牧、封育、治理，對牧民給予政策性補(bǔ)貼，最終由于我州財力拮據(jù)，這些規(guī)定難以兌現(xiàn)，最后不得不刪去。

（四）法規(guī)效力不明確、執(zhí)行存在困難，效益未能完全體現(xiàn)

憲法和民族區(qū)域自治法對自治法規(guī)的效力等級沒有作出明確規(guī)定，立法法雖規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定?！钡谡麄€法律體系中，自治條例和單行條例的效力等級如何，它對上級國家機(jī)關(guān)及其部門有無約束力，立法法并未對此作出規(guī)定。很多情況下選擇適用的是普通法律規(guī)范，造成在實際執(zhí)行中變通權(quán)的行使難，影響了民族自治地方立法進(jìn)程和立法積極性。比如，在水資源費的收取問題上，我們在制定《甘孜藏族自治州實施<四川?。ㄖ腥A人民共和國水法）實施辦法>的變通規(guī)定》時，按照省上的規(guī)定將水資源的收取規(guī)定按省上規(guī)定的上線收取，這一規(guī)定在征求省級相關(guān)部門意見時，也沒有提出異議，得到了認(rèn)可。但在執(zhí)行過程中，省上又下發(fā)文件將水資源按中線收取，導(dǎo)致出現(xiàn)了執(zhí)行難的問題。因此，立法的實際效益也未能得到充分的體現(xiàn)。

（五）立法宣傳力度薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)閉門立法

甘孜州的法治現(xiàn)狀就是法治的環(huán)境差，群眾和部分領(lǐng)導(dǎo)、干部的法律意識淡薄，不具備法治理念，致使我們的立法宣傳力度薄弱出現(xiàn)閉門立法的現(xiàn)象。究其原因主要是我們立法征求意見的途徑比較單一宣傳的力度薄弱，征求意見的平臺主要是甘孜報、政府網(wǎng)站、省級相關(guān)部門、縣級相關(guān)部門等這些平臺有一定的局限性，并沒有太多的聽取群眾百姓的意見，民意征詢作為立法參考的輔助環(huán)節(jié)被忽略，導(dǎo)致出現(xiàn)閉門立法，使得所立之法缺少應(yīng)有的效益和目的，違背了立法的初衷。

三、甘孜州自治地方立法水平提升的建議

民族自治地方立法工作是民族政策的重要組成部分，是民族自治地方充分行使立法自治權(quán)的體現(xiàn)。這都要求民族自治地方不斷完善立法工作，為民族自治地方的社會經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展、民族自治地方人民群眾的合法權(quán)益提供法律保障。所以筆者針對甘孜州制約立法自治實踐的相關(guān)因素分析，提出以下幾點建議：

（一）提高認(rèn)識，進(jìn)一步豐富完善立法變通權(quán)

立法變通權(quán)是自治權(quán)，不是一般地方的行政管理權(quán)，按照《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，上級國家機(jī)關(guān)具有幫助民族自治地方發(fā)展的職責(zé)。因此，建議進(jìn)一步豐富完善《民族區(qū)域自治法》和制定配套的實施細(xì)則，將民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定得更加具體可行，使相應(yīng)法律原則轉(zhuǎn)換為具體的、更具操作性的規(guī)定，以便民族自治地方在作出變通規(guī)定時有更加明確的立法依據(jù)。這既需要國務(wù)院及其有關(guān)部門制定配套的行政法規(guī)和規(guī)章;又需要轄有民族自治地方的省級人大制定實施的具體辦法;還需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化上級國家機(jī)關(guān)對民族自治地方立法變通進(jìn)行支持和幫助的具體規(guī)定，明確上級國家機(jī)關(guān)的專業(yè)審查性質(zhì)和功能，避免從部門利益考慮而對民族自治地方立法變通的干涉，減少部門與民族自治地方利益沖突，減少過多的“中間環(huán)節(jié)”，增強(qiáng)立法變通批準(zhǔn)的效率。

（二）進(jìn)一步規(guī)范民族自治地方立法主體

由于法律授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定的主體不一致，而由自治機(jī)關(guān)制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的提法不科學(xué)，自治機(jī)關(guān)既包括民族自治地方的人民代表大會，也包括民族自治地方的人民政府，而自治地方人民政府制定變通和補(bǔ)充法律的規(guī)定，于法無據(jù)。因此，建議進(jìn)一步規(guī)范民族自治地方立法主體，改變民族自治地方的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定機(jī)關(guān)各授權(quán)法規(guī)定不一致的狀況。

（三）加大扶持，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會加快發(fā)展

民族地方最大的問題是相對貧困，經(jīng)濟(jì)落后，加快少數(shù)民族地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是解決民族問題的根本途徑。民族區(qū)域自治的優(yōu)勢，必須體現(xiàn)到、落實到加快民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上。加快民族地區(qū)的發(fā)展，既要投入更多的資金，又要給予更優(yōu)惠的政策;既要把經(jīng)濟(jì)搞上去，又要發(fā)展各項社會事業(yè)，既要繼續(xù)發(fā)揮上級機(jī)關(guān)的作用，又要堅持抓好各地區(qū)的對口支援工作。加快民族自治地方的發(fā)展，必須保障自治機(jī)關(guān)切實履行自治權(quán)，把民族自治地方的積極性、少數(shù)民族群眾的積極性和上級國家機(jī)關(guān)的幫助、發(fā)達(dá)地區(qū)的支援有機(jī)結(jié)合起來，在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。針對民族地方資源豐富的特點，建議國家在制定法律法規(guī)上，特別是關(guān)于財稅管理、資源開發(fā)等方面的法律法規(guī)時應(yīng)更多考慮對民族地方的照顧，切實保障民族地方對本地資源的開發(fā)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在法律法規(guī)的內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)該對民族地方作出具有可操作性的專門規(guī)定，或者明確規(guī)定民族自治地方對哪些內(nèi)容可以進(jìn)行變通，建議上級國家機(jī)關(guān)認(rèn)真按照自治法第56條“國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”的規(guī)定，根據(jù)自治地方的實際情況，給予免除配套資金的照顧。通過以上方式，將部分過去由上級國家機(jī)關(guān)行使的職權(quán)下放給民族地區(qū)。既有利于國家法制的統(tǒng)一，又有利于民族地方的發(fā)展。

（四）突出重點，充分行使法律法規(guī)的變通補(bǔ)充權(quán)

用足用活用好立法變通權(quán)，就是完全利用已有的權(quán)力，發(fā)揮主動性、積極性、創(chuàng)造性進(jìn)行立法，兼顧中央和地方對立法權(quán)限的規(guī)制和使用，既不越權(quán)，也不壓權(quán)，從而協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。從甘孜州對法律的變通或補(bǔ)充執(zhí)行實踐來看，顯然沒有充分運(yùn)用法律賦予的變通或補(bǔ)充法律自治權(quán)。目前針對民族自治地方自治條例和單行條例在各個領(lǐng)域分布不均衡這一現(xiàn)狀，在不與憲法法律相抵觸的前提下，突出地方特色和條例的針對性，充分利用憲法和法律賦予的變通或補(bǔ)充法律的自治權(quán)，積極主動地對法律法規(guī)進(jìn)行變通或補(bǔ)充執(zhí)行，重點側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、特別在財政、金融、教育、衛(wèi)生、文化和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面采取必要的特殊措施，使變通后的自治條例和單行條例更具有鮮明的民族自治地方特色，使其為甘孜藏區(qū)和少數(shù)民族的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會服務(wù)。

（五）加大立法的宣傳力度，規(guī)避“閉門立法”

“法令之功，必效于民”。首先，立法的真正價值在于是否體現(xiàn)了群眾的意愿，是否維護(hù)了群眾的利益。因此反映人民意愿，維護(hù)人民利益，是立法工作的出發(fā)點和落腳點，立法牽涉到公共利益的重大政策出臺、重大工程項目上馬，事先了解民意、尊重民意是必須的，所以甘孜州應(yīng)該把民意征詢，民意滿意度作為立法的依據(jù)，實行陽光立法，加大立法的宣傳力度采取調(diào)研、座談、論證、公布法規(guī)草案等多種方式廣泛征求意見，努力傾聽來自各個方面的意見和建議。其次，“拓展人民有序參與地方立法的途徑”是黨的十八大對立法工作提出的明確要求，因此甘孜州的立法部門，為了讓人民群眾的意志主張和利益訴求在立法中得到充分體現(xiàn)，必須更新觀念、創(chuàng)新機(jī)制、整合資源，調(diào)動各方面的積極性，大膽探索，勇于實踐，規(guī)避“閉門立法”。

（六）強(qiáng)化培養(yǎng)，加強(qiáng)民族立法隊伍建設(shè)

隨著依法治國的全面推進(jìn)，民族地方立法工作面臨新形勢、新任務(wù)、新要求。要把立法隊伍的建設(shè)作為民族立法工作的重中之重來抓，加大對民族自治地方的立法隊伍培養(yǎng)，提高立法工作人員思想素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和實踐能力。民族地方立法工作者不僅要熟悉憲法、法律，而且要熟悉民族法律;不僅要加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代科技知識的學(xué)習(xí)，而且要深入研究民族地方的實際，找準(zhǔn)地方特點和民族特色;不僅要學(xué)習(xí)弘揚(yáng)本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，而且要學(xué)習(xí)其他民族地方的先進(jìn)經(jīng)驗，還要注重定期培訓(xùn)，全面提高民族立法隊伍的綜合素質(zhì)。同時，上級部門要加大對民族自治地方立法的政策、財政投入和指導(dǎo)力度，幫助和指導(dǎo)民族自治地方更有效地開展立法工作，提高立法實效性。

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（作者單位：中共甘孜州委黨校）