□ 文/本刊記者 田野

這是一張“變薄”的外資準入負面清單，其意蘊耐人尋味。

隨著《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》同頻發(fā)布，由國資密集把守的油氣上游領域大門洞開—與2018年版本相比，新版外資準入負面清單將“石油、天然氣（含煤層氣，油頁巖、油砂、頁巖氣等除外）的勘探、開發(fā)限于合資、合作”條目刪除。這也就意味著，從7月30日新版負面清單實施開起，外資將在準入“降門檻”+權利保護“升門檻”環(huán)境中進入我國油氣勘探開發(fā)核心領域，“各地區(qū)、各部門不得在負面清單之外的領域，單獨對外資設置準入限制”。

新版外資準入負面清單進一步縮減了長度，清單條目由48條減至40條，壓減比例16.7%；自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單條目由45條減至37條，壓減比例17.8%。

外資準入負面清單“變薄”，兌現(xiàn)了我國“對外商投資準入負面清單只做減法”的承諾，也是近年來我國不斷擴大對外開放的一個縮影。2018年版外資準入負面清單從區(qū)域試點擴展到全國統(tǒng)一，是市場準入制度和投資管理體制的重大突破，這不僅是清單長度的縮短，更重要的是推動了重點領域開放，“變薄”的背后，彰顯了我國對外開放的決心。

作為新版外資準入負面清單的一大亮點，油氣產(chǎn)業(yè)上游領域開放引發(fā)各方關注。

新版外資準入負面清單進一步縮減了長度，清單條目由48 條減至40 條，壓減比例16.7%；自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單條目由45 條減至37條，壓減比例17.8%。

油氣上游投資主體多元化時代到來

負面清單制度發(fā)端于國際投資領域，是指政府列出禁止和限制進入的行業(yè)、領域、業(yè)務等清單，清單之外領域都可以自由進入，即“法無禁止即可為”。目前負面清單制度已被70多個國家采用，逐漸成為國際上通用的投資準入制度。在我國，負面清單制度首先應用實踐于上海自貿(mào)區(qū)，取得了比較明顯的效果。黨的十八大要求“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。可見在不久的將來，我國將全面實行市場準入負面清單制度。

石油行業(yè)尤其是石油上游勘探領域是我國集中度較高的行業(yè)之一，政府一貫強調(diào)涉及國家安全、國民經(jīng)濟命脈的關鍵領域，必須有國資控股。國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟師、能源價格委員會專家劉滿平博士認為：由于油氣不同環(huán)節(jié)業(yè)務特性不同，我國油氣改革呈現(xiàn)“循序漸進”的特點，總體上以下游煉油、成品油批發(fā)、倉儲和零售及天然氣銷售改革開放為主。其中，煉油產(chǎn)業(yè)及天然氣銷售尤其是地方燃氣開放最早，目前已形成由大型國企、地方企業(yè)、民營企業(yè)、外企構成的多元化市場競爭格局。成品油批發(fā)、倉儲改革在2013年后加速推進，目前已有40家地方煉廠獲得原油進口“雙權”。2018年我國煉化行業(yè)和成品油終端市場、加油站全面向外資放開，一些跨國大石油石化公司已著手在華獨資建設大型煉化裝置。相比下游，中游和上游的改革開放相對較慢。其中，上游因涉及國家油氣資源和礦業(yè)權，與能源安全密切相關，此前我國一直持謹慎態(tài)度，這次開放再加上中游管網(wǎng)改革，標志著我國整個油氣產(chǎn)業(yè)鏈“開閘放水”。

這是我國首次對外資全面開放油氣上游領域，其意義不言而喻。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學一帶一路能源貿(mào)易與發(fā)展研究中心主任董秀成坦言，我國油氣勘探開發(fā)松綁，符合國家油氣體制改革的總體方向和基本原則，是油氣領域市場化改革的必然趨勢。此輪油氣體制改革始于2017年。當年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，從放開上游勘查開采、完善原油進出口政策、向第三方放開管網(wǎng)等8個方面對改革做出綱領性規(guī)定，允許符合準入條件并獲得資質的市場主體參與常規(guī)油氣勘探開采。

“經(jīng)過拆分合并為主要內(nèi)容的油企體制改革和產(chǎn)業(yè)重組，我國油氣產(chǎn)業(yè)選擇了上下游一體化的國家石油公司經(jīng)營模式，這對迅速擴大油氣企業(yè)規(guī)模、提高油氣產(chǎn)量發(fā)揮了積極作用。但上下游一體化經(jīng)營也扭曲了市場價格和供求關系。”國務院研究室綜合研究司副司長范必認為，油氣是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代管制最嚴格的領域之一，即使中國石油、中國石化、中國海油已在美、港等地上市，成為國際石油公司，但迄今仍沒有完成向市場經(jīng)濟體制的轉型。油氣體制既有計劃經(jīng)濟特征，也有“局部市場化”經(jīng)濟特征，是典型的雙重體制。油氣產(chǎn)業(yè)鏈是多重體制亞型復合體構成的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。

近兩年國際油價再平衡為我國油氣產(chǎn)業(yè)市場化改革提供了契機，此次開放上游領域將以較小成本撼動上游單一的投資結構，為今后以法律形式確認夯實了基礎。國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員張亮認為，在我國油氣上游領域石油立法所調(diào)整的關系包括：資源所有者與從業(yè)公司在礦權授予與獲得上的關系，政府與從業(yè)公司之間管理與被管理的關系，國家與從業(yè)公司在石油收益上的分配關系，石油作業(yè)與土地使用的關系，從業(yè)公司之間的競爭關系等。在下游領域石油立法調(diào)整的關系包括：從業(yè)公司之間的競爭關系、從業(yè)公司與消費者的關系等。通過法律對這一系列關系的約束，將會規(guī)范行業(yè)各領域經(jīng)營秩序，從而保證行業(yè)高效運行。

此次國家取消油氣勘探開發(fā)領域外資準入限制，旨在引入更多市場主體包括外資參與，增強市場供給力量、增加資金投入，提升國內(nèi)油氣自給能力。我國原油加工量和石油表觀消費量雙破6億噸，石油對外依存度逼近70%；天然氣消費繼續(xù)保持強勁增長，對外依存度升至45.3%，加大國內(nèi)油氣勘探力度刻不容緩。“我國深層—超深層資源和非常規(guī)資源潛力大，具備發(fā)現(xiàn)大型-特大型油氣田的潛力。近?？傮w處于勘探高峰前期階段，是增儲上產(chǎn)現(xiàn)實領域。”自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心主任謝承祥認為，相比易開采油氣資源空間逐年縮小現(xiàn)狀，深層、深水、非常規(guī)將為我國油氣上產(chǎn)提供新空間。而外資在這些領域都具有比較優(yōu)勢，可以提升國內(nèi)勘探開發(fā)效率與技術水平。

當然，在油氣行業(yè)實行市場準入負面清單制度是一個新生事物，不可能一下子解決業(yè)已存在的所有問題，還可能遇到未曾預料到的問題和風險。例如，管理者責任風險日益增大、事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大、經(jīng)濟安全風險加大等。對此，要保持一定的清醒和認識，采取相應的措施。“實行放開新政后，由于外資在上游特別是海上油氣勘探領域具有相對競爭優(yōu)勢，理論上講，外資石油企業(yè)有望獨立在我國開展油氣田勘探開發(fā)。但現(xiàn)實中，還需要一些配套措施，如油氣探礦權和采礦權出讓與流轉的操作細則、管網(wǎng)真正獨立和第三方公平開放、礦產(chǎn)勘探資料信息共享、價格機制改革等，上游市場才能真正實現(xiàn)市場化。”劉滿平表示。

油氣礦業(yè)權改革已經(jīng)上路

我國憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但如何體現(xiàn)國家所有權，在改革開放前，完全是另一種表達方式。從上世紀50年代到70年代中葉，礦業(yè)是我國實行計劃經(jīng)濟非常徹底的領域：地勘成果由中央財政出資并無償向國有企業(yè)提供；企業(yè)消耗的地質勘查成果不計入礦產(chǎn)品成本，其貨幣價值沉淀在利潤中上繳國家。礦產(chǎn)資源的有償使用制度改革，在此后我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展中經(jīng)受住了考驗，在全球礦業(yè)市場從繁榮到衰落到恢復的起伏周期中，礦業(yè)權市場不斷發(fā)育。截至2017年底，我國共有石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣探礦權941個，采礦權762個；非油氣礦產(chǎn)探礦權2.12萬個，采礦權5.66萬個。

“現(xiàn)在，負面清單現(xiàn)在已明確刪除了限制，但外資企業(yè)拿到油氣區(qū)塊礦權的路徑尚不清晰?！狈侗卣J為，如果后續(xù)不出臺配套文件規(guī)范油氣探礦權和采礦權出讓、流轉的操作細則，負面清單刪除限制的意義就有限了。“未來，外資獲取油氣礦權是向相關部門申請，還是參與公開競爭性招標，如今還在討論之中”。

“油氣礦業(yè)權本身就是油氣資源資產(chǎn)產(chǎn)權的一種。當前油氣礦業(yè)權管理實踐中，制度的不完善甚至嚴重缺陷引發(fā)的影響實際生產(chǎn)、增加管理負擔、相關產(chǎn)權界定爭議、合理不合規(guī)等矛盾日漸突出，加快相關改革進程迫在眉睫?！笨碧介_發(fā)研究院油氣資源規(guī)劃研究所吳培紅表示。

我國油氣探礦權和采礦權，除極少數(shù)歷史遺留外，均歸國有石油公司所有。范必認為，礦權高度集中，導致不少區(qū)塊存在“占而不勘”或者勘探投入不足現(xiàn)象。油氣探礦權采取先登先得模式，即哪家國有石油公司先申請就免費給哪家。這種方式競爭程度很低，企業(yè)保有探礦權的成本也很低。按《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，在前3年中，探礦權使用費為每平方千米100元，3年后每平方千米每年增加100元，但最高不超過500元?？辈槠冢ㄗ铋L7年）若無油氣發(fā)現(xiàn)，企業(yè)可申請礦權延期（每次2年），且無次數(shù)限制。這使企業(yè)理論上可低成本永久占有探礦權。此外，對未達到最低勘查投入的礦權也沒有嚴格按規(guī)定收回，企業(yè)沒有壓力，進一步導致勘查投入不足。企業(yè)獲取和保有采礦權成本更低?？碧饺缬杏蜌獍l(fā)現(xiàn)，企業(yè)可優(yōu)先登記并免費獲得探礦權區(qū)采礦權，在開發(fā)期內(nèi)也僅需支付每平方千米l000元/年的采礦權使用費。礦權管理上存在的問題，未能充分體現(xiàn)國家對資源所有者權益和企業(yè)有償使用礦權原則，導致國內(nèi)油氣勘探開發(fā)競爭不足、投入不足，進口量越來越大。

吳培紅則從油企角度釋義礦權改革難點，“近年隨著國家放寬準入，允許多元主體進入油氣市場，幾大公司除外的其他礦權人由原先不足20家，已增加到50家以上，但也暴露出一些實際問題；強化退出管理以來，油氣礦業(yè)權總面積從高峰期的450萬平方千米以上，下降至目前的325萬平方千米，陸域探礦權退減幅度超過120萬平方千米，幾大公司礦權出多進少，后續(xù)將面臨勘探空間不足問題；競爭性出讓從2011年開始已組織了11次，嘗試了招、拍、掛等多種方式，但總體存在一些問題，不能高效滿足實際需求。上述種種問題，管理細則不完善是重要因素，到了從健全管理規(guī)范角度進行系統(tǒng)解決的時候?！?/p>

事實上，我國礦業(yè)權改革已經(jīng)上路。2015年10月20日，作為國務院部署的試點工作，新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標出讓招標會在北京舉行，吸引包括民營企業(yè)在內(nèi)的13家企業(yè)投標。這是國內(nèi)首次允許民資和社會資本參與油氣上游勘探開發(fā)市場，被業(yè)內(nèi)人士解讀為正式開啟我國油氣勘查開采體制改革“破冰之旅”。

2017年，我國礦業(yè)權制度市場化改革迎來新紀元，傳出更進一步突破信號。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》，要求礦業(yè)權出讓以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權協(xié)議出讓，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。隨著《礦產(chǎn)資源權益金制度改革方案》等多個方案出臺，“市場配置、有償使用”等改革關鍵詞更加突出，也為未來礦業(yè)權制度改革破題引路。當年年底，中國石油啟動東西部油田礦權內(nèi)部流轉基本完成，中西部鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地共16個探、采礦權區(qū)塊從西南油氣田等3個地區(qū)公司流轉到了大慶等4個地區(qū)公司。如此大范圍的礦權流轉，在中國石油歷史上還是第一次。隨即，中國石化也開啟了礦權流轉之路，宣布華北油氣分公司和河南油田正式簽署旬邑—宜君礦權區(qū)塊移交協(xié)議，該區(qū)塊正式流轉至河南油田，標志著中國石化礦權區(qū)塊內(nèi)部市場化流轉改革、探索難動用儲量效益開發(fā)新模式邁出關鍵步伐。此外，三大國有石油企業(yè)還互簽礦權協(xié)議，合力推動國內(nèi)油氣勘探開發(fā)。按照協(xié)議，三大國有石油企業(yè)將開展系統(tǒng)的聯(lián)合研究、聯(lián)合勘探，通過資料共享、成果共享、技術共享、設施共享，進一步推動高質量勘探與效益開發(fā)，加快油氣增儲上產(chǎn)步伐，推動我國油氣勘探開發(fā)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，全力保障國家能源安全。

盡管配套政策尚未落地，但從油氣礦業(yè)權管理看，外資企業(yè)直接參與油氣礦業(yè)權競爭已成為現(xiàn)實。油氣上游領域改革開放，形成多元主體公平競爭局面，肯定有利于油氣資源的勘探開發(fā)效率。但是兩個潛在危機也客觀存在，需要進一步關注和防范：一是按照油氣體制深化改革若干意見，能源安全保障還是改革的主要基點，由于油氣礦權改革造成國有石油公司區(qū)塊數(shù)量減少，進而影響新增儲量和近期產(chǎn)量的效果需要評估、分析和積極應對；二是參差不齊的多元化投資主體進入上游領域后，不同的利益訴求、技術缺陷和不合理的開發(fā)方式對地下層系造成的紊亂和傷害，需要評估和應對。

外資全產(chǎn)業(yè)鏈介入考驗國有石油企業(yè)

“石油全產(chǎn)業(yè)鏈松動，單一投資主體時代結束，會產(chǎn)生‘鯰魚效應’，推動整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！弊匀毁Y源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心研究員潘繼平認為，取消外資進入油氣勘探開發(fā)行業(yè)的限制，必將促進上游競爭，增加投資，促進油氣勘探開發(fā)。外資（包括一些跨國石油公司等）憑借雄厚的資金、先進的技術和管理模式，將成為我國油氣勘探開發(fā)的一支重要力量，可能為油氣發(fā)現(xiàn)和開發(fā)帶來新機遇，推進油氣勘探開發(fā)增儲上產(chǎn)。

隨著國家油氣管網(wǎng)公司的成立和運營，特別是外商投資準入限制的取消，勢必將倒逼上游改革，加快油氣勘探開發(fā)和礦業(yè)權管理改革進程。

生產(chǎn)要素領域的市場化改革，有利于大幅度減少政府對資源的直接配置，會推動資源配置遵循市場規(guī)律，實現(xiàn)效益和效率的最大化。同時，生產(chǎn)要素領域的充分競爭總體上有利于降低要素成本，提高要素供給能力，進而提高各產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。從實力上看，中國石油企業(yè)已進入全球市值排名“第一方陣”，但相對于一誕生就打上國際化烙印、有著百年歷史積淀的國際大石油公司，脫胎于計劃經(jīng)濟體制的中國石油企業(yè)與國際一流水平仍有距離，在科技創(chuàng)新、國際化經(jīng)營能力和融入國際規(guī)則等方面仍有進一步提升空間。

當然，機遇與風險總是相伴而生。外資、民資全產(chǎn)業(yè)鏈介入，通過參與礦權招標獲取礦權成為獨立礦權人，開展油氣勘探開發(fā)，與國內(nèi)企業(yè)同臺競爭，將對現(xiàn)有國有石油企業(yè)形成一定壓力，特別是開發(fā)領域。盡管短期內(nèi)可能無法構成威脅，但從長遠看，主要在油氣開發(fā)方面對國內(nèi)企業(yè)構成競爭。此外，國內(nèi)漸漸成長起來的民資油企，也將對國有油企構成競爭壓力。而剝離管輸業(yè)務后，國有石油企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式將發(fā)生巨變，上中下游一體化優(yōu)勢，以及一體化經(jīng)營綜合成本核算優(yōu)勢被削弱，進而加大了勘探開發(fā)的成本壓力。

最大的難點還在礦業(yè)權方面，“油氣商品市場和要素市場如果沒有一個大的發(fā)展，統(tǒng)一開放、競爭有序、多元發(fā)展的現(xiàn)代油氣市場體系將很難建立起來，實現(xiàn)有效的市場競爭?！狈侗卣J為，礦權改革是整個油氣改革的源頭，這一環(huán)節(jié)成功了，整個鏈條就通暢了。根據(jù)改革要求，國有大型石油公司原來已經(jīng)設立礦權按照協(xié)議出讓方式進行勘查開采的情況將受到嚴格限制，區(qū)塊獲取的難度將進一步加大。

因而在政府層面，要加快出臺油氣勘查開采體制改革方案，著力推進油氣礦業(yè)權制度改革，形成油氣區(qū)塊招投標制度，加大力度有序投放增量區(qū)塊，同時推進存量區(qū)塊流轉，努力打造勘探開發(fā)生產(chǎn)多元化格局。在企業(yè)層面，要從尊重油氣地質規(guī)律、提高油氣安全供應保障能力、保護投資者利益等角度出發(fā)，在礦權招、拍、掛細則、出讓收益標準、對外合作規(guī)定、礦業(yè)權占用費標準、區(qū)塊退減機制、行業(yè)監(jiān)管等諸多方面提出切實可行的建議。同時，根據(jù)油藏類型、開采工藝和成本差別等提出不同的稅收優(yōu)惠政策，建議國家鼓勵難動用難采區(qū)塊勘探開發(fā)，例如提出完善資源稅優(yōu)惠政策的細則、石油特別收益金差別化征收辦法、油氣資源綜合利用先進技術稅費鼓勵政策等。

由于礦權占用成本和退出風險不斷提高，國有石油企業(yè)需要進一步適時推進部分區(qū)塊的對外合作和作價交易，解決礦權保護投入不足問題，確保儲量資產(chǎn)的保值增值，實現(xiàn)公司礦權和儲量資源價值最大化；盡快搭建公司礦權交易或合作平臺，制定儲量資產(chǎn)評估規(guī)范，健全第三方評估機制，遴選可合作或交易區(qū)塊，適時開展儲量交易。對于部分新區(qū)風險勘探、非常規(guī)項目，以及難以滿足最低投入的Ⅲ類、Ⅳ類區(qū)塊，應加快開展對外合作，延長礦權時間，降低風險和投入。對于長期未動用、難動用儲量，積極開展企業(yè)內(nèi)部價值評估和第三方獨立評估，確定儲量價值，適時開展儲量公開交易，減少礦權負擔，挖掘儲量價值。

放寬外資進入油氣勘探開發(fā)的限制，是我國油氣體制改革具有里程碑意義的一件大事，如果加上之前已鋪開的中游、下游領域的改革，標志著我國整個油氣產(chǎn)業(yè)將全面開放。在此背景下，我國石油企業(yè)將面臨更多來自國外石油企業(yè)的挑戰(zhàn)。但今后我國改革開放大門會越開越大，市場化程度會越來越高，這是大趨勢。對我國石油企業(yè)而言，需要重新審視梳理自身業(yè)務，盡快補齊短板，提高油氣供應能力。在新政策引領下，進一步創(chuàng)新合作模式和工作流程，以全新的角色應對市場考驗。