季 飛 李 韋

政府推進(jìn)信息化建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的目標(biāo)是提升政府效能，打造廉潔、高效、透明的政府?？梢哉f，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”已經(jīng)成為中國(guó)政府推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變的新動(dòng)力，建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑和“放管服”改革的基本依托。在已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)政府實(shí)施信息化建設(shè)及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的125個(gè)政策文本進(jìn)行量化分析，總結(jié)政策特征和政策工具使用的變遷規(guī)律，進(jìn)而探討技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，有助于政府提升服務(wù)效能，打造廉潔政府、透明政府。

一、問題的提出

政府信息化建設(shè)是提升政府服務(wù)效能的一種手段，通過信息化技術(shù)可以促進(jìn)政府信息的收集速度和廣度，增加政府決策的科學(xué)性，同時(shí)數(shù)據(jù)和信息的共享共用還可以減少成本，提高政府的回應(yīng)速度和能力。2002年的《政府工作報(bào)告》提出要加快政府管理信息化建設(shè)并推廣電子政務(wù)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳也出臺(tái)了關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見，將電子政務(wù)建設(shè)作為我國(guó)信息化建設(shè)工作的重點(diǎn)。2016年的《政府工作報(bào)告》中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的概念，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是目前政府信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，是電子政務(wù)、網(wǎng)上政府建設(shè)的延續(xù)。《“十三五”規(guī)劃綱要》提出，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)和國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，全面推進(jìn)政務(wù)公開。《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》指出:“加快‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’的建設(shè)，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)效率和透明度，便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)具有重要意義?！保?］黨的十九大明確作出指示和要求：各級(jí)政府要提升運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化的能力，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。簡(jiǎn)言之，政府推進(jìn)信息化建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的目標(biāo)是提升政府效能，打造廉潔高效、透明的政府?？梢哉f，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”已經(jīng)成為中國(guó)政府推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變的新動(dòng)力，建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑和“放管服”改革的基本依托。

政府信息化建設(shè)和“互聯(lián)網(wǎng)+”政策的推出正逐年遞進(jìn)、層層深入，力圖使政府的政務(wù)服務(wù)和提供公共產(chǎn)品的能力在以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息技術(shù)支撐下進(jìn)一步得到改善。系列政策的目標(biāo)旨在通過信息化手段，解決網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)水平不高、線上線下服務(wù)脫節(jié)、服務(wù)平臺(tái)之間打不通、部門信息數(shù)據(jù)不能有效共享，以及由此派生出的民眾和企業(yè)辦事不便等問題。政府想通過系列政策的出臺(tái)和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)化、協(xié)同化、標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化和便捷化。理論上，系列政策的制定及出臺(tái)，實(shí)際上是遵從某種邏輯規(guī)律發(fā)展演變的，那么這個(gè)邏輯是什么，邏輯中有哪些因素影響政策的產(chǎn)生，這個(gè)邏輯基于什么理論或者知識(shí)系統(tǒng)？現(xiàn)實(shí)中，盡管政府信息化建設(shè)得到了大量的政策支持，也取得了一定的進(jìn)展，但實(shí)際操作中依舊存在網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容不完善、辦事效率低、操作不方便、信息數(shù)據(jù)公開共享程度不夠高等問題。政策工具是解決政策問題的手段，政策工具使用得當(dāng)能夠很好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。使用什么政策工具是政府作為行為主體的行為表現(xiàn)方式，也反映了技術(shù)支撐下的政府行為變化情況。中國(guó)政府在推進(jìn)政府信息化及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的過程中，其政策工具的使用肯定還存在諸多有待改進(jìn)的地方，梳理現(xiàn)存的政策文本，建立分析框架，探尋政策工具的演變規(guī)律并發(fā)現(xiàn)問題，不但可以幫助我們理清思路，同時(shí)還能幫助我們更好地認(rèn)識(shí)問題和制定解決問題的辦法。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）政策工具研究

關(guān)于政策工具的內(nèi)涵，學(xué)者們給出了不同的定義，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為政策工具是“能影響政策過程以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的所有事物”。有的學(xué)者將政策工具定義為“能夠被行動(dòng)者使用或潛在地利用，以達(dá)成一個(gè)或多個(gè)政策目標(biāo)的所有事物”。本文借用嚴(yán)強(qiáng)的觀點(diǎn)將其定義為：“政策工具即執(zhí)政黨和政府部門為解決社會(huì)公共問題，選擇并確定的，運(yùn)用來實(shí)施政策方案，以達(dá)到政策預(yù)期目的和目標(biāo)的途徑和方案?！保?］

政策目標(biāo)設(shè)計(jì)好之后如何選擇政策工具以及使用什么類型的工具才能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這些都是政策制定者和政府需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。在對(duì)政策工具的劃分中，以不同的政策工具主體作為分類標(biāo)準(zhǔn)來劃分政策工具較為常見［3］，也有根據(jù)政府行政干涉強(qiáng)度［4］和政府引導(dǎo)方式［5］標(biāo)準(zhǔn)來劃分政策工具,還有從強(qiáng)制性程度上來對(duì)政策工具進(jìn)行光譜式劃分［6］。按層次劃分，政策工具被分為戰(zhàn)略層、綜合層、基本層；按政府所運(yùn)用的資源分類，政策工具被分為信息型工具、權(quán)威型工具、財(cái)政型工具和組織型工具；按政府干預(yù)程度分類，政策工具分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型工具三種類型。［7］此后，羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德從影響層面不同的角度，將政策工具分成供給、需求和環(huán)境型［8］，認(rèn)為只有當(dāng)三種類型的工具形成了合力，政策效果才會(huì)最優(yōu)。政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和措施，按照理性的“工具-目標(biāo)”研究視角，工具的選擇直接影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；反之，某種政策工具出現(xiàn)的頻率高則說明某個(gè)問題重要或是解決問題的政策工具效用較好，政府偏好使用這種政策工具。

（二）電子政務(wù)及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策研究

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策研究較少，該領(lǐng)域仍主要是對(duì)電子政務(wù)政策進(jìn)行研究，其中主要以電子政務(wù)建設(shè)、法律法規(guī)以及國(guó)外電子政務(wù)發(fā)展對(duì)中國(guó)啟示的研究為主。比如，陶勇、朱銳勛兩位學(xué)者從政策層次、政策歷程等對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行了梳理，并采用內(nèi)容條款的映射分析方法，分析了政策文件所體現(xiàn)的價(jià)值分離思維、歷史新階段思維、投資抓手思維、量化管理思維等基本觀點(diǎn)。［9］毛萬磊和朱春奎認(rèn)為，電子治理作為電子政務(wù)發(fā)展的新階段，在變革政府管理模式的同時(shí)，也為改善公眾對(duì)政府的信任提供了新的技術(shù)途徑。［10］在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基本內(nèi)涵的研究方面，后向東認(rèn)為：“‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’ 是指我國(guó)政府主動(dòng)發(fā)生深刻變化去面對(duì)‘互聯(lián)網(wǎng)+’時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)所呈現(xiàn)的基本狀況和特征，在政府管理職能、服務(wù)職能和基本秩序管控等方面主動(dòng)采取措施以形成一整套制度機(jī)制和組織體系。”［11］周義程認(rèn)為：“‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’指的是按照互聯(lián)網(wǎng)的主要特質(zhì)去思考，關(guān)注用戶主體需求、打造規(guī)范的行業(yè)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)主體的無紙化辦公等?！保?2］

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)研究方面，周民借鑒了歐美國(guó)家數(shù)字化管理的經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)城市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的成功實(shí)踐，指出：“解決‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’發(fā)展的第一個(gè)重要課題是如何使政府公共服務(wù)體系與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展融合，試點(diǎn)發(fā)展不同區(qū)域、不同層級(jí)、不同部門的‘一號(hào)申請(qǐng)、一窗受理、一網(wǎng)通辦’,實(shí)現(xiàn)政府之間數(shù)據(jù)的共享?！保?3］翟云剖析了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在我國(guó)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)以及應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)需要的思維改變，并提出了“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’思維重構(gòu)電子政務(wù)平臺(tái)，跨區(qū)域限制實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換；通過與計(jì)算實(shí)現(xiàn)服務(wù)和管理集約，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)，使移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)便捷服務(wù)；完善社會(huì)信用體系，實(shí)施績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化法律保障與權(quán)力監(jiān)督”等路徑。［14］

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”現(xiàn)狀研究方面，王益民認(rèn)為：“目前行業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境日益改善，相關(guān)技術(shù)條件也日趨完備，在國(guó)家全面深化政府職能和管理體系改革的背景下，‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’是各級(jí)政府順應(yīng)‘互聯(lián)網(wǎng)+’時(shí)代發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的必然選擇，但在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的覆蓋度和精細(xì)度、數(shù)據(jù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同、‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’相關(guān)制度完善性等方面都有待完善和加強(qiáng)?！保?5］楊慧等認(rèn)為：“目前我國(guó)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’還處于初級(jí)階段，存在許多尚未解決的理論和實(shí)踐問題?！保?6］Howlett等學(xué)者通過將需要解決的問題進(jìn)行細(xì)化，并針對(duì)細(xì)化的問題使用不同的政策工具，以此來解決最初的問題。［17］

國(guó)外在電子政務(wù)相關(guān)技術(shù)應(yīng)用的研究方面，主要集中在整合信息資源和信息資源交互相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用和實(shí)現(xiàn)上。在各種政府元數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容整合的基礎(chǔ)上，Paul等人基于本體設(shè)計(jì)了一整套元數(shù)據(jù)的集合，從而提升各個(gè)接口之間的信息交換速度。［18］Charalabidis等人比較了電子政務(wù)的相關(guān)技術(shù)，發(fā)現(xiàn)了解決電子政務(wù)運(yùn)行過程中的系統(tǒng)互操作、數(shù)據(jù)整合以及描述動(dòng)態(tài)需求等方面問題較為理想的工具是SOA架構(gòu)，并在此研究基礎(chǔ)上使用WSDL和OWL-S等工具設(shè)計(jì)了問題解決方案。［19］

盡管上述研究多數(shù)是電子政務(wù)技術(shù)和電子政務(wù)相關(guān)政策方面的研究，但已有研究成果也給本研究提供了政策分析的思路與角度。整體而言，已有研究還缺乏對(duì)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)的定量定性分析，缺乏從技術(shù)變化維度探討以工具為代表的政府行為變化的規(guī)律。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)政府實(shí)施信息化建設(shè)及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策文本進(jìn)行量化分析，總結(jié)政策特征和政策工具使用的變遷規(guī)律，進(jìn)而探討技術(shù)驅(qū)動(dòng)下政府提升服務(wù)效能，打造廉潔政府、透明政府的行為變化邏輯。

三、分析框架及方法

（一）政策文本統(tǒng)計(jì)方法

政策文本的統(tǒng)計(jì)方法主要有兩種：一是文本挖掘方法。如今世界的各個(gè)角落都在無時(shí)無刻地產(chǎn)生著大量的數(shù)據(jù)，而且其規(guī)模也在逐年增長(zhǎng)，這些數(shù)據(jù)為人們提供了豐富的資源。文本挖掘方法能夠從大量文本數(shù)據(jù)中提取關(guān)鍵數(shù)據(jù)，以判斷給定的文本是否與指定的主題相關(guān)聯(lián)，從而揭示其內(nèi)容的細(xì)節(jié)。二是數(shù)量統(tǒng)計(jì)法。數(shù)量統(tǒng)計(jì)法是將政策文本內(nèi)容劃分成若干標(biāo)準(zhǔn)，明確各標(biāo)準(zhǔn)的定義，然后依據(jù)各標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策中的各種特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。［20］由于文本挖掘法處理的文本數(shù)據(jù)本來就相對(duì)模糊而且具有非結(jié)構(gòu)化，而數(shù)量統(tǒng)計(jì)法可以比較清楚地了解各個(gè)政策維度內(nèi)的政策內(nèi)容，所以本文選擇數(shù)量統(tǒng)計(jì)法進(jìn)行研究，并基于數(shù)量統(tǒng)計(jì)，對(duì)方法進(jìn)行調(diào)整，從政策工具的角度來分析政策的演變和工具的選用。

（二）框架與思路

1.框架和思路。本研究基于組織行為學(xué)的組織變革力場(chǎng)均衡原理，構(gòu)建一個(gè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)引發(fā)組織反應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致組織行為變化，最后實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的分析框架。（見圖1）

圖1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作用機(jī)理

圖1中的環(huán)境壓力，指的是社會(huì)及百姓對(duì)公共服務(wù)供給的需求；技術(shù)驅(qū)動(dòng)，指的是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)運(yùn)用產(chǎn)生的動(dòng)力；組織反應(yīng)指的是在技術(shù)運(yùn)用的動(dòng)力作用下，組織會(huì)產(chǎn)生一個(gè)反作用力或阻力。在技術(shù)運(yùn)用動(dòng)力的作用下，不管技術(shù)和組織之間的互動(dòng)如何，組織都會(huì)基于變革和維持的兩個(gè)方向做出行為輸出，行為輸出的結(jié)果，我們把它理解為政策的輸出和政策工具的選用。組織行為的輸出結(jié)果，在理論上是接近組織目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。圖1中的變革阻力主要是人力資源、資源限制、投入不足及組織間協(xié)議。

2.頻數(shù)統(tǒng)計(jì)及政策工具劃分。按照政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和意圖的手段和方式的定義，將政策文本中主要手段和措施劃為政策工具，并以此作為工具統(tǒng)計(jì)的口徑。具體研究過程為：采用新聞分析工具軟件對(duì)125份政策文本的核心詞進(jìn)行篩選，之后按照政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文本核心詞進(jìn)行定義和工具劃分，并借助Excel軟件按年份、政策工具進(jìn)行分類記錄。在IBM SPSS Statistics 20軟件中打開準(zhǔn)備好的excel數(shù)據(jù)，從描述分析中選擇頻率統(tǒng)計(jì)，最后生成各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)頻率的結(jié)果。

文本內(nèi)容中的政策工具使用劃分，以2015年7月4日和2016年9月29日國(guó)務(wù)院頒布的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作指導(dǎo)意見為主要參考政策文本，結(jié)合近年來學(xué)者們對(duì)我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的研究分析，將政策內(nèi)容中涉及的主要手段和措施等同于主要政策工具，并將政策工具分成九種類別：技術(shù)支持、資金投入、人才投入、法律法規(guī)制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立、信息公開與數(shù)據(jù)共享、績(jī)效評(píng)價(jià)、網(wǎng)絡(luò)信息安全、監(jiān)督管理機(jī)制。

基于上述的作用原理，本文試圖通過行為輸出的變化，也就是政策輸出及工具選用的變化來探討技術(shù)、組織、行為這三者之間的變化關(guān)系，并從中找出其變化的規(guī)律，進(jìn)而總結(jié)出中國(guó)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策供給邏輯。

四、分析過程

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策來源

本文所選擇的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策依據(jù)以下幾點(diǎn)：從2002年1月1日至2017年12月31日發(fā)布的相關(guān)政策；政策與電子政務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有較大的關(guān)聯(lián)性和代表性；政策文本能夠通過公開的途徑查詢到；政策是全國(guó)性的，不包含地域性的政策文件；第一發(fā)文單位是國(guó)家級(jí)部門。

（二）政策供給特征

1.2015年后政策發(fā)布數(shù)量明顯增加。2002—2017年我國(guó)涉及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策的年度發(fā)布數(shù)量分布分為兩個(gè)階段。在2002—2014年期間，我國(guó)涉及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)內(nèi)容的政策數(shù)量較少，變化幅度不大，較為平穩(wěn)；從2015開始，政策數(shù)量迅速增加，2017年達(dá)到近幾年數(shù)量的最高點(diǎn)。對(duì)于2015年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策迅速增加的現(xiàn)象，本文通過分析后認(rèn)為這和2015年7月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》有很大的關(guān)聯(lián)，該意見是中國(guó)政府首次將“互聯(lián)網(wǎng)+”納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的重大戰(zhàn)略。從技術(shù)驅(qū)動(dòng)的角度看，政府信息化建設(shè)方面出現(xiàn)了新的變化，大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)的興起及這些技術(shù)在商業(yè)領(lǐng)域的推廣運(yùn)用反過來促進(jìn)了政府的技術(shù)運(yùn)用，民眾和企業(yè)對(duì)政府提高服務(wù)效能的需求也促使政府必須調(diào)整策略，為打造效能政府和透明政府做出行為調(diào)整。

2.政策文體以通知、意見為主。通過對(duì)我國(guó)政府發(fā)布的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可知，我國(guó)政府頒布的政策類型可以分為12種。其中，最多的政策類型是通知，有73件，占所有政策文本的58.4%；其次是意見、方案、辦法、計(jì)劃、規(guī)定、指南、綱要、細(xì)則、條例、批復(fù)、要點(diǎn)。該統(tǒng)計(jì)分布體現(xiàn)出我國(guó)在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策方面多規(guī)章、少法規(guī)的特點(diǎn)。

政策以通知和意見為主可以說明兩點(diǎn)：一是中國(guó)各級(jí)政府的信息化水平普遍不高，各地的信息化發(fā)展水平參差不齊。從政策效力上講，意見和通知多數(shù)屬于引導(dǎo)性和建議性的文件，各級(jí)地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況選擇性執(zhí)行。二是信息化的技術(shù)還不夠成熟或政府對(duì)信息化核心技術(shù)尚未掌握。中央政府在推進(jìn)信息化建設(shè)中仍有所保留，當(dāng)組織在面臨技術(shù)變遷時(shí)，其行為方式還不夠強(qiáng)大。

3.發(fā)文主體由單一走向多元。通過分析我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策發(fā)文主體及對(duì)應(yīng)的政策文本數(shù)量可以看出：2002—2017年間，由單一主體發(fā)布的政策文本有104項(xiàng)，占總數(shù)的83.2%；由2個(gè)以上（含2個(gè)）主體聯(lián)合發(fā)布的政策文本有21項(xiàng)，占總數(shù)的16.8%。

本文對(duì)2002—2017年間有2個(gè)以上（含2個(gè)）政府部門共同制訂的政策文本的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以看出：2002—2015年，政府部門之間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量較少且變化不大；2016—2017年，政府部門間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量迅速增加?？梢钥闯?，我國(guó)政府部門之間近幾年在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策制訂方面有加強(qiáng)合作的趨勢(shì)。面對(duì)技術(shù)的運(yùn)用和沖擊，傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)新技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景，技術(shù)要求組織作出調(diào)整和變革。

4.發(fā)文數(shù)量最多的是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部。本文對(duì)制訂政策文件的政府部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)以第一發(fā)文單位參與政策發(fā)布次數(shù)最多的部門依次是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、中共中央、國(guó)土資源部，以非第一發(fā)文單位參與政策發(fā)布次數(shù)最多的部門依次是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、民政部、工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)，參與政策發(fā)布總次數(shù)最多的部門依次是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、中共中央、財(cái)政部。這也表明我國(guó)政府高度重視推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革工作，在促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、智慧化過程中，更多地采取財(cái)政、技術(shù)等方面的政策和措施來鼓勵(lì)和支持“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)與政府治理的深度融合。

5.政策內(nèi)容涉及最多的是信息資源公開與數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)與人才等方面。本文對(duì)各項(xiàng)政策工具的使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，具體結(jié)果如表1所示。從政策工具使用的次數(shù)來看，使用次數(shù)最多的政策工具分別是信息資源公開與數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)信息安全、技術(shù)支持和人才投入。這說明我國(guó)政府目前在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)工作中，比較重視這幾個(gè)方面。而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立、法律法規(guī)制度建設(shè)、績(jī)效評(píng)價(jià)這3個(gè)方面的政策工具出現(xiàn)頻次較低，這表明目前在這3個(gè)方面的政策制度建設(shè)相對(duì)較少。

表1 我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)政策工具使用頻次

本文將2002—2017年劃分為4個(gè)階段：2002—2005年、2006—2009年、2010—2013年、2014—2017年，并統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)政策工具在相應(yīng)階段的使用情況，具體結(jié)果如表2所示。整體來看，這9個(gè)政策工具均隨著時(shí)間的遷移在數(shù)量上呈現(xiàn)穩(wěn)定增加的趨勢(shì)?？梢钥闯?，信息公開與數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)信息安全工具的增加較快，法律法規(guī)制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立、績(jī)效評(píng)價(jià)工具的增加較為平穩(wěn)一些，這同樣說明政府近年來對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作中的信息公開與數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡(luò)信息安全非常重視，出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定較多，而對(duì)法律法規(guī)制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立、績(jī)效評(píng)價(jià)出臺(tái)的相關(guān)政策等方面并沒有給予足夠的重視。

表2 我國(guó)2002—2017年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策工具變遷統(tǒng)計(jì)

（三）政策供給邏輯分析

通過統(tǒng)計(jì)分析各種政策工具的使用情況及演變規(guī)律，可以更好地了解目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的運(yùn)行情況和規(guī)律。結(jié)合組織變革的動(dòng)力、阻力以及變革的過程，本文從9種工具的使用情況對(duì)政策的供給作出邏輯分析。

1.技術(shù)驅(qū)動(dòng)力不強(qiáng)，組織變革的資金阻力較大，政策供給以提升組織動(dòng)力為主。從上文的政策工具供給分布頻次分析發(fā)現(xiàn)，技術(shù)支持不斷增加。國(guó)家通過嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，來形成有利于信息技術(shù)創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)制，并通過培育壯大互聯(lián)網(wǎng)骨干企業(yè)，建立以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系來推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)保障，從市場(chǎng)、研發(fā)、市場(chǎng)主體、技術(shù)體系等方面都作出明確規(guī)劃。政策突出強(qiáng)調(diào)核心技術(shù)必須靠自己，核心技術(shù)買不來。戰(zhàn)略上要求構(gòu)建先進(jìn)技術(shù)體系，強(qiáng)調(diào)信息領(lǐng)域核心技術(shù)設(shè)備培育發(fā)展，戰(zhàn)術(shù)上則是通過補(bǔ)短板帶動(dòng)集成電路、基礎(chǔ)軟件、核心元器件等薄弱環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)根本性突破。同時(shí)，還要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)，以加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”關(guān)鍵保障技術(shù)建設(shè)。市場(chǎng)開發(fā)和市場(chǎng)主體培育則要求培育龍頭企業(yè)，通過集成創(chuàng)新、原始創(chuàng)新等方式，不斷拓展市場(chǎng)占有率，通過市場(chǎng)空間反推技術(shù)革新。同時(shí)，還要加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，打破原有的制度藩籬，形成各種有利于技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)制。此外，還要求利用國(guó)家科技計(jì)劃、信息領(lǐng)域重大科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等，強(qiáng)化關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)供給。從技術(shù)保障的政策供給看，其供給邏輯是提升技術(shù)驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力，這個(gè)邏輯我們可以稱之為培養(yǎng)動(dòng)能。

2.人力資源供給不足，組織變革阻力大，政策供給重點(diǎn)是克服阻力。組織中最活躍的因素是人，人力資源的結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)組織變革造成影響。從目前的政策工具分布可知，政府內(nèi)部的變革阻力較大，組織正積極采取各種可行的辦法和措施補(bǔ)充人力，以抵消組織變革的阻力，同時(shí)提升組織變革的動(dòng)力。例如，鼓勵(lì)高校、職業(yè)院校、科研院所與企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)跨界復(fù)合型、應(yīng)用創(chuàng)新型的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)專業(yè)人才，完善技術(shù)、管理和服務(wù)人才培養(yǎng)體系。采用政府購(gòu)買服務(wù)的形式，引進(jìn)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)領(lǐng)域高端人才。例如，建立健全人才激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。組織相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和專家對(duì)政府工作人員的“互聯(lián)網(wǎng)+”基礎(chǔ)知識(shí)和應(yīng)用進(jìn)行培訓(xùn)。在政務(wù)外網(wǎng)建立交流平臺(tái),加強(qiáng)研討和交流,共同提高政務(wù)服務(wù)水平等。從近幾年的政策供給重點(diǎn)來看，政府比以前更加重視復(fù)合型、創(chuàng)新型、技術(shù)型人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，也更加重視經(jīng)驗(yàn)上的交流與互動(dòng)。

3.法律法規(guī)制度建設(shè)及供給力度不大，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建立還有空白點(diǎn)，組織變革鎖定狀態(tài)的政策工具供給較缺乏。組織變革一般規(guī)律是從解凍、行動(dòng)、再冷凍的三個(gè)步驟循環(huán)演變的。技術(shù)作為一種動(dòng)力，促進(jìn)了組織的解凍，這個(gè)步驟一般屬于減少組織變革的阻力；行動(dòng)則是涉及組織價(jià)值觀的改變、態(tài)度的調(diào)整、行為的改變；再冷凍是組織發(fā)生變革后，處于一種新的狀態(tài)，需要借助一些手段和方法及政策將這種狀態(tài)維持下去。這個(gè)環(huán)節(jié)通常使用規(guī)則建立、標(biāo)準(zhǔn)制定等方式實(shí)現(xiàn)。從上文分析可以看出，我國(guó)在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的法律法規(guī)制度建設(shè)上相對(duì)有一些滯后。從2002年至2014年，只有國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組在2006年頒布的《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家電子政務(wù)總體框架〉的通知》中詳細(xì)提出要推動(dòng)政府信息公開、政府信息共享、政府網(wǎng)站管理、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理、電子政務(wù)項(xiàng)目管理等方面的法規(guī)建設(shè)，并開展修訂相關(guān)法律法規(guī)的研究。2015年至2017年，國(guó)家都相繼頒布了政策來推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”法律法規(guī)制度的建設(shè)，并且更加注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的立法，以及對(duì)執(zhí)法體制機(jī)制的完善。

4.減少組織變革阻力的政策供給不足，績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理機(jī)制等政策不健全。減少組織變革阻力的成功方式有支持與同情、交流、直接投入變革等?？?jī)效評(píng)估和監(jiān)管可以被看作是直接參與和交流的一種方式。組織職員能夠深入組織變革的具體活動(dòng)中，了解組織變革過程，增加組織和自己的利益考量，促進(jìn)組織員工改變觀念，減少組織變革的阻力。2002年至2014年，政府對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”績(jī)效評(píng)價(jià)政策供給比較少，且規(guī)定較為概括，沒有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、中央編辦、財(cái)政部在《關(guān)于開展國(guó)家電子政務(wù)工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的意見》中詳細(xì)規(guī)定了對(duì)電子政務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及指標(biāo)體系。［21］2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》提出要建立健全內(nèi)部考核監(jiān)督和外部評(píng)議監(jiān)督的雙重考核監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮媒體監(jiān)督、專家評(píng)議、第三方評(píng)價(jià)等作用，暢通群眾投訴舉報(bào)渠道，通過模擬辦事、隨機(jī)抽查等方式，深入了解服務(wù)情況，并在政府門戶網(wǎng)站設(shè)立曝光糾錯(cuò)欄目，公開群眾反映的辦事過程中遇到的困難和問題，及時(shí)反饋處理結(jié)果，切實(shí)保障“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的工作質(zhì)量和效率。交流能使人了解組織變革預(yù)期效果和結(jié)果，減少對(duì)未來未知事物的恐懼。為組織員工參與交流提供政策工具，可以幫助組織員工減少恐懼，減少對(duì)組織變革的阻力。

五、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

自“政府上網(wǎng)”工程啟動(dòng)以來，各級(jí)政府積極適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展和傳播方式的變革，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理服務(wù)，提升治理能力，政府網(wǎng)站建設(shè)取得了快速的發(fā)展，有效地推進(jìn)了政府治理能力的提升和管理服務(wù)模式的創(chuàng)新。當(dāng)然，任何事物的發(fā)展都有其內(nèi)在的邏輯或規(guī)律，推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”也必須遵循這項(xiàng)事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律來制定政策和實(shí)施政策供給。

實(shí)際上，從政府的信息化建設(shè)到推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整個(gè)政策演化過程看，其運(yùn)作的邏輯旨在追求兩個(gè)目標(biāo)：一是提高政府效能，提升治理能力，提供更多更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品；二是約束政府權(quán)力，打造廉潔、透明政府。在實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的過程中，政府借助技術(shù)這個(gè)動(dòng)力源，不斷促進(jìn)政府組織變革和促使政府行為方式發(fā)生改變，以滿足公眾和社會(huì)對(duì)良好公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求。從現(xiàn)有的組織變革場(chǎng)域的力量對(duì)比看，變革的動(dòng)力在不斷增加，組織變革的阻力在逐步消減。政策及政策工具的供給主要還是集中在提升變革動(dòng)力，減少變革阻力的維度上。在組織變革的狀態(tài)鎖定方面，政府還需加大狀態(tài)鎖定的政策和工具供給。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)站技術(shù)統(tǒng)一、功能統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，形成資源向上歸集，面向多服務(wù)對(duì)象、多渠道（PC網(wǎng)站、移動(dòng)客戶端、微信、微博、有線電視、觸摸屏等）、多層級(jí)、多部門的政府門戶網(wǎng)站集群平臺(tái)，使政府網(wǎng)站真正成為信息公開、回應(yīng)關(guān)切、提供服務(wù)的重要載體。上述這些要求和變化都牽涉組織變革，其中統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一功能就屬于組織變革的狀態(tài)鎖定環(huán)節(jié)。在組織變革的策略上，還要多關(guān)注交流、支持、參與等技術(shù)手段的運(yùn)用，配置相應(yīng)的政策工具保障組織目標(biāo)的達(dá)成。因此，為了實(shí)現(xiàn)這些主要目標(biāo)，我們的政策供給及政策工具配置也必須按照電子政務(wù)發(fā)展的規(guī)律進(jìn)行設(shè)計(jì)和供給。

（二）啟示

如前所述，某種政策工具使用出現(xiàn)的頻次高，說明某個(gè)問題受重視、問題突出且尚待進(jìn)一步解決。從政策供給的分析結(jié)果看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在權(quán)責(zé)不清、制度缺位、機(jī)制不活、發(fā)展受限、財(cái)力不足、人才缺乏等問題，政策著力點(diǎn)和政策工具還須按照行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，從增強(qiáng)動(dòng)力、減少阻力，講求變革策略方式的維度，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、信息公開、標(biāo)準(zhǔn)制定、人才隊(duì)伍建設(shè)等領(lǐng)域的政策配置力度。

1.加大推進(jìn)政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)開放共享和政府信息公開的政策供給力度。一是充分利用組織工具，為政府部門落實(shí)責(zé)任和義務(wù)做好人員、設(shè)備等資源要素的匹配。二是加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)和管理，內(nèi)部要建設(shè)好政務(wù)外網(wǎng)，對(duì)外要打造好政府門戶網(wǎng)站。各級(jí)政府要重視數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)和數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)，充分發(fā)揮云計(jì)算平臺(tái)數(shù)據(jù)匯聚、融通、應(yīng)用的作用。三是落實(shí)數(shù)據(jù)共享。建設(shè)好維護(hù)好人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息等基礎(chǔ)信息資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。按照無條件、有條件、不共享的分類原則加強(qiáng)數(shù)據(jù)的共享管理，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的面和量，引導(dǎo)全社會(huì)力量活化政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)，開發(fā)出更多“利企便民”的應(yīng)用平臺(tái)和服務(wù)。

2.提供“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方面的技術(shù)支持。要加大研發(fā)投入，并優(yōu)化環(huán)境，吸引高端人才回歸。核心技術(shù)買不來，政務(wù)服務(wù)信息化是將信息技術(shù)、通信技術(shù)運(yùn)用到政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的工作中?，F(xiàn)有的技術(shù)架構(gòu)顯示，從互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)處理管理層、應(yīng)用支撐、應(yīng)用服務(wù)及每個(gè)層面的安全保障都需要先進(jìn)技術(shù)的支撐，特別是核心技術(shù)的支撐和保障。有些數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)不了共享也是出于數(shù)據(jù)安全不可控的技術(shù)考慮。要解決技術(shù)支撐問題，需要同人才的培養(yǎng)和引進(jìn)結(jié)合起來，加大海外團(tuán)隊(duì)人才和高層次人才的引進(jìn)力度。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及配套政策?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅是技術(shù)手段、思維模式，還是新的工作方式。隨著對(duì)信息技術(shù)的深度開發(fā)與應(yīng)用，政府?dāng)?shù)據(jù)和信息資源開放的安全管理愈發(fā)復(fù)雜，需要通過法律的手段規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和公民個(gè)人信息隱私權(quán)。保護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和所有權(quán)的法律法規(guī)還相對(duì)缺失，對(duì)數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)用的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)法規(guī)還有缺陷，包括對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)、限制數(shù)據(jù)跨境流通的規(guī)定，需要政府多個(gè)部門聯(lián)合針對(duì)現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展需要制定相對(duì)完備的法律規(guī)章體系。

4.制定地方政府推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的政策。制定網(wǎng)站集約化發(fā)展有關(guān)頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》和地方實(shí)際制定相關(guān)貫徹落實(shí)的方案或指引，盡快制定出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)集約、應(yīng)用集約、數(shù)據(jù)集約等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，以制度化、標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)政府網(wǎng)站集約化建設(shè)。同時(shí)，對(duì)地方政府開展政府網(wǎng)站集約化建設(shè)提出明確要求，通過考核、通報(bào)、普查等方式督促工作落實(shí)，鼓勵(lì)第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)網(wǎng)站監(jiān)測(cè)，發(fā)布政府網(wǎng)站集約化建設(shè)應(yīng)用大數(shù)據(jù)，為相關(guān)建設(shè)工作提供更加精準(zhǔn)的參考依據(jù)。根據(jù)數(shù)據(jù)“聚通用”標(biāo)準(zhǔn)要求，依托云系統(tǒng)平臺(tái)技術(shù)，完善省級(jí)統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)政務(wù)信息資源整合和共享，構(gòu)建一網(wǎng)通辦、一庫(kù)共享的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。

5.擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)運(yùn)作等政策工具使用范圍和力度。采取內(nèi)部業(yè)務(wù)以自建為主、公眾服務(wù)以外包為主的總體思路，在確保網(wǎng)絡(luò)信息安全的前提下，省級(jí)政府網(wǎng)站集約化建設(shè)采取市場(chǎng)運(yùn)作方式推進(jìn)。地級(jí)市政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）通過購(gòu)買服務(wù)的方式在上級(jí)政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上建立子站、欄目、頻道等，市、縣兩級(jí)政府已建成的網(wǎng)站可遷移到上級(jí)政府網(wǎng)站技術(shù)平臺(tái)，市、縣級(jí)政府各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）主要是進(jìn)行信息內(nèi)容的提供，由上級(jí)政府來承擔(dān)技術(shù)安全、運(yùn)行維護(hù)保障等。