李良艷 杜展全

（中共廣東省委黨校 經濟學教研部，廣東 廣州 510053）

黨的十九大報告中，習近平總書記提出農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，同時，提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略，它宏觀上關系到我國全局性、長遠性以及前瞻性的國家總布局，微觀層面直接關系到黨中央能否從根本上解決長期以來的二元經濟導致的城鄉(xiāng)差別，農村發(fā)展不平衡不充分的問題，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌發(fā)展，增進和改善農民福利水平，實現(xiàn)農村的可持續(xù)性發(fā)展。

一、問題的提出

隨著社會發(fā)展和城市化進程的加快，我國農村人口的比重逐年減低，由2001年的不到7.9億降到2017年的5.7億，總人口占比也從62.3%降至41.48%，無論是從農村人口的絕對數(shù)量還是相對數(shù)量來看，經濟發(fā)展的福利惠及了廣大農村，農民的生活條件和生活質量得到了極大改善。然而，同世界上的發(fā)達國家相比，我國農村人口比重依然較高，截止到2017年，農村貧困人口數(shù)量仍然高達3046萬。同時，由于貧困發(fā)生的形式出現(xiàn)新的變化，新時代條件下，中國面臨的深層次貧困問題的艱巨性和復雜性依然不可小覷。

對于廣大貧困地區(qū)的農民來講，要想真正扶貧、減少返貧發(fā)生率、保持扶貧攻堅長期效果就需要增加支農政策、財政資金和金融資源的多重供給，而金融有著資金池和杠桿的天然優(yōu)勢，是我國扶貧攻堅工作的重要支撐和推動力。因此，農村金融在我國扶貧攻堅、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮著非常重要的作用。

二十世紀八十年代以來，我國政府十分重視農村金融在扶貧工作中的作用，經過將近四十年的發(fā)展，農村金融扶貧方式和扶貧手段都發(fā)生了重大變化，逐漸從輸血功能向造血功能轉化，重點也從對扶貧對象直接資金供給向增強自身扶貧能力轉換，把扶貧同扶志、扶智相結合，更強調貧困人口扶貧的長期性。同時，對扶貧成效的衡量也從簡單收入的絕對數(shù)量向貧困人口的扶貧質量轉化，更加重視人的全面發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點也放在扶貧工作的可持續(xù)性和有效性。

新時代下的這一系列變化對農村金融提出了新的挑戰(zhàn)，在擴大金融資源受助主體范圍的同時，也要積極探索金融資源在廣大農村地區(qū)的縱向發(fā)展和進一步深化，從而使金融扶貧兼具商業(yè)性、政策性、開發(fā)性和合作性。在吸取傳統(tǒng)金融扶貧模式經驗教訓的基礎上，如何挖掘出一條適合農村發(fā)展的特色金融之路，使農村金融真正的服務于農業(yè)、農村和農民，讓貧困群眾早日擺扶貧困，不僅關系到貧困農民的切身利益，還直接關系到鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

二、農村金融扶貧工作取得的成效

（一）多層次、寬領域的農村金融扶貧供給體系建立，基本實現(xiàn)對農村的全覆蓋

自1986年國家實施大規(guī)模扶貧計劃以來，由政府、農村金融機構和被幫扶戶三大主體組成的農村金融扶貧體系基本建立。農村金融服務供給體系包括商業(yè)銀行、政策性銀行、合作性金融機構、新型農村金融機構、保險公司、擔保公司以及其他非正規(guī)金融機構。商業(yè)銀行主要是指中國農業(yè)銀行、股改后的郵政儲蓄銀行以及其他商業(yè)銀行；政策性銀行包括農業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行；農村合作金融機構包含農村信用社、農村商業(yè)銀行和農村合作銀行。經過三十多年的不斷努力和艱難探索，廣大農村地區(qū)最終形成了以農村信用社為扶貧中堅力量的多層次銀行體系。

2003年，國務院頒布《深化農村信用社改革試點方案》，開始啟動農村信用社產權制、股份制和管理體制改革，自農村信用社改革試點以來，逐漸擺脫長期以來的歷史包袱，建立產權相對明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，支農的力度和能力得到大幅度提升，基本形成對農村地區(qū)的全覆蓋格局，農村信用社已經逐步成為支農的主力軍。農業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一一家農業(yè)政策性銀行，2005年以來，農發(fā)行拓寬支農領域，從以前單一的糧棉油購銷儲業(yè)務轉向綜合性、寬方位的支農格局，逐漸拓展業(yè)務種類，更加積極支持和服務于我國扶貧攻堅的偉大工程。先后新增農村基礎設施建設貸款、農業(yè)綜合開發(fā)貸款、農業(yè)生產資料貸款、農業(yè)產業(yè)化企業(yè)貸款、縣城存款、縣城城鎮(zhèn)建設貸款、咨詢顧問、新農村建設貸款、財政支付撥付等業(yè)務。2008年，中國農業(yè)銀行開始實施三農金融事業(yè)部改革試點，2010年深化試點、2012年擴大試點、2013年進一步擴大試點。為認真貫徹黨中央精準扶貧、精準扶貧方略，2015年在全國全面推開“三農”金融事業(yè)部改革試點，基本實現(xiàn)農業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點“三農”金融事業(yè)部的全面覆蓋，夯實支農助農的金融基礎，有利于農行金融資源回流到農村，更好服務于“三農”。除此之外，農村新型金融組織已經開始起步并逐步發(fā)展壯大，2006年底，中國銀監(jiān)會發(fā)布《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好地支持社會主義新農村建設的意見》，該政策的實施放寬了農村金融組織市場準入門檻，允許在農村市場開設村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社三類新型農村金融機構。

銀監(jiān)會最新年報顯示，截止2016年底，共有農村信用社1125家、農村商業(yè)銀行1114家、農村合作銀行40家、村鎮(zhèn)銀行1443家、貸款公司13家、農村資金互助社48家。

表1 新型農村金融機構數(shù)量

從表1來看，新型農村金融機構發(fā)展速度很快，尤其村鎮(zhèn)銀行發(fā)展異常迅猛，從成立之初的19家增加到2016年的1443家。貸款公司和農村資金互助社的數(shù)量也保持增長趨勢，2012年以后，數(shù)量基本保持穩(wěn)定，貸款公司維持在14家左右，農村資金互助社則穩(wěn)定在48-49家。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，2017年底，銀行金融機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率為95.99%，行政村基礎金融服務覆蓋率為96.44%。截止2018年7月，農村金融機構總資產338125億元，比上年同期增長5.7%，占銀行業(yè)金融機構比例為13.3%。

（二）涉農貸款傾斜力度加大，扶貧瞄準成效顯著

涉農貸款按照受貸主體分為農戶貸款、農村企業(yè)和各類組織涉農貸款、城市企業(yè)和城市各類組織涉農貸款。圖1數(shù)據(jù)顯示，2007年開始統(tǒng)計涉農貸款余額6.1萬億，2014年23.6萬億，2016年28.2萬億。截至2017年底，全國涉農貸款余額30.95萬億元，比年初增長3.08萬億元，同比增長9.64%，占各項貸款的24.84%，實現(xiàn)持續(xù)增長。其中，農戶貸款余額8.11萬億元，比年初增長1.04萬億元，同比增長達到14.41%；農村企業(yè)及各類組織貸款余額17.03萬億元，比年初增長1.51萬億元，同比增長6.97%；城市涉農貸款余額5.81萬億元，比年初增長0.54萬億元，同比增長11.30%。

圖1 涉農貸款余額及占比 （單位：萬億%）

為促進金融精準扶貧真正落地到戶，金融機構對建檔立卡戶進行重點支持。2017年底，支持建檔立卡戶607.44萬戶，同比增長51.08%，發(fā)放扶貧小額信貸余額2496.96億元，同比增長50.57%。農村各金融機構將建立扶貧金融專項評估機制，健全貧困戶基礎信息和扶貧開發(fā)項目庫信息共享機制，以瞄準精度為靶向，提高精準扶貧效率。

（三）農村金融產品和服務創(chuàng)新能力提升，農村金融生態(tài)環(huán)境明顯改善

金融機構在推動農村金融產品和服務創(chuàng)新的過程中，結合各地不同的實際情況量體裁衣，在抵押擔保、保險、信貸、期貨方面的協(xié)同創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術在農村地區(qū)的快速發(fā)展，農村金融機構積極提升自身的服務能力，實現(xiàn)數(shù)字化和電子化辦公。為更好滿足農民對金融資源的需求，彌補金融機構設置不足的劣勢，創(chuàng)新適合農民需要的結算工具，通過互聯(lián)網(wǎng)技術和電子化手段在農村大力普及手機銀行、互聯(lián)網(wǎng)銀行、網(wǎng)絡營銷金融產品、移動支付等在線服務，不僅節(jié)約了金融機構的經營和交易成本，而且方便廣大農民，尤其有利于覆蓋并且輻射到偏遠地區(qū)，有效改善了農村地區(qū)金融服務水平，培育了良好的金融新業(yè)態(tài)。

按照中央農村工作會議部署，慎重穩(wěn)妥地推進“五權”抵押貸款試點和平臺建設工作，同時，開發(fā)了多種新型聯(lián)保方式。這些金融創(chuàng)新的推出，拓寬新時代下新型農業(yè)經營主體抵押擔保物范圍，為貧困主體扶貧資金的輸送提供了保證。此外，貧困地區(qū)結合地方實際情況推出多種形式的抵押貸款，包括針對農業(yè)適度規(guī)模經營、水利、新型城鎮(zhèn)化等重點領域所需大型農業(yè)機械設備和運輸工具抵押貸款、具有經濟價值的林權抵押貸款以及可得性預期收益權抵押貸款。麗水市在全國率先開展深化集體林權制度改革、創(chuàng)新林權抵押貸款新模式。成都市創(chuàng)新經濟林木權、農業(yè)生產設施、農房抵押貸、養(yǎng)殖水面經營權、財政惠農補貼擔保、花木貸等抵押貸款新模式，而農業(yè)大省吉林省根據(jù)當?shù)貙嶋H，則推出涉農直補資金擔保貸款。

著力防控農村金融風險，改善農業(yè)保險在農村發(fā)展中存在的明顯滯后現(xiàn)象，完善農業(yè)災害風險轉移分攤機制。近年來，黨中央積極推動農業(yè)保險在農村的跨越式發(fā)展，凸顯了其穩(wěn)定器的作用。農業(yè)保險覆蓋面由最初的5個試點擴至全國，承保農作物品種達到211個，基本覆蓋農、林、牧、漁各個領域。從圖2來看，農業(yè)保險原保險保費收入逐年大幅度增加，2013年是農業(yè)保險的重要轉折點，同比增長高達27.43%，直至2017年，平均每年增長15.05%。2018年1-7月，農業(yè)保險原保險保費收入為418.67億元，同比增長18.16%。農業(yè)保險在穩(wěn)定農業(yè)生產、促進農業(yè)增收以及改善農村金融環(huán)境方面發(fā)揮了積極明顯的作用。

圖2 農業(yè)保險原保險保費收入及同比增長 （單位：億%）

三、農村金融扶貧工作的困境及成因分析

（一）受限于農村金融經營環(huán)境，金融機構在扶貧中的金融職能未得到充分發(fā)揮

商業(yè)銀行的重心不斷向大城市、大項目上移，撤并縣及縣以下的營業(yè)網(wǎng)點，農村金融網(wǎng)點大幅減少，金融機構撤離農村造成農村供給主體缺位。同時，采用“授權授信”措施，限制了縣級支行的信貸權限，此舉抑制了商業(yè)銀行對“三農”資金的支持力度，農村地區(qū)的商業(yè)銀行演化為吸存的機器，農村本并不充足的資金源源不斷地流向大中城市，農村資金更加匱乏，商業(yè)銀行扶貧職能進一步削弱。貴州、黑龍江、內蒙古大量撤并商業(yè)銀行在農村的網(wǎng)點，使當?shù)刎毨У貐^(qū)的金融經營環(huán)境進一步惡化。應該理性看到，商業(yè)銀行此舉是市場化改革趨利避害的自然選擇，銀行本質上追求利潤的最大化，注重效益驅動，而在有些貧困地區(qū)的營業(yè)網(wǎng)點難以覆蓋營運成本，并且在扶貧過程中，商業(yè)銀行還要承擔一些政策性目標和責任，這與金融機構本身目標相沖突。

農業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一一家針對農村地區(qū)的政策性銀行，為響應國務院扶貧精神號召，2005年以來大力拓展了支農領域，為扶貧攻堅提供了重要的支撐，然而，隨著金融機構改革的推進，在實際經營中，農發(fā)行開始堅持政策性業(yè)務與商業(yè)化業(yè)務并舉，政策性追求社會效益最大化，而商業(yè)性則追求經濟效益最大化，在監(jiān)管機構缺位的情況下極易發(fā)生道德風險。農發(fā)行是承擔貧困地區(qū)扶貧任務最主要的政策性銀行，為了解當?shù)貙嶋H貧困狀況，本應該在最需要政策性金融的農村貧困地區(qū)設立網(wǎng)點和機構，然而，在實際運作過程中卻發(fā)生了背離，政策性資金流向非貧困縣遠遠高于貧困縣，極大限制了政策性金融功能的發(fā)揮。

2005年以來，致力于培育和完善農村金融組織體系，國家相繼出臺了一系列政策支持新型金融機構發(fā)展，雖然2016年底新型農村金融機構達到1504家，但由于設置的門檻過高，這和農村所需數(shù)量相比并不匹配，新型金融機構供給存在很大不足，并且這些有限新型金融機構還主要集中在經濟發(fā)達的縣區(qū)，對貧困地區(qū)的覆蓋極其有限。

（二）金融機構在實際運營中存在多種制約因素

由于貧困地區(qū)薄弱的金融業(yè)態(tài)，農村金融機構在資金注入過程中面臨著回報率低而風險大的尷尬境地，抑制了金融機構在農村地區(qū)投資的積極性。為改善這種金融抑制、推動農村金融機構扶貧的積極性，黨中央實施了專門針對貧困地區(qū)的扶貧貼息貸款政策，但由于貼息貸款和貼息資金管理權限在縣級單位，很多貧困縣財政資金不足，沒有多余的轉移支付去貼息，農村金融機構所面臨的風險并沒有得到緩釋。另外，同貧困群體資金需求相比，貼息資金補給并不匹配，廣西和黑龍江均存在貼息資金的巨大缺口。對于金融機構而言，即使貼息資金能夠到位，也并不足以覆蓋其營運成本，影響農村金融機構積極主動地去擴張對農村地區(qū)的貼息貸款。與此同時，貼息貸款發(fā)放對象往往達不到金融機構的放貸標準，貸款風險大而管理成本高，嚴重制約了貼息貸款發(fā)放的覆蓋面。

農村金融貸款屬于低息貸款，容易誘發(fā)尋租行為和道德風險。現(xiàn)階段，我國金融體系和金融監(jiān)督職能并不完善，再加上金融機構掌握的農戶信息較少，有些農戶弄虛作假，很難判斷出真正的資金需求者。因此，信息不對稱使農村金融機構在資金發(fā)放過程中存在“目標轉換”的問題，造成扶貧對象錯位，扶貧的社會效益低下，農村金融機構的社會公信力降低，扶貧的難度越來越大。

貸款和還款存在金額和期限時間上的錯配，扶貧貸款資金不足，不能滿足扶貧需求，一般扶貧貸款的最高限額在1-5萬元之間，這與貧困農民所需的項目扶貧資金相比并不充足。其次，還款期限短，還款的最高期限在一年左右，但實際上，貧困農戶從購置到產生經濟效益的時間至少要在兩年以上，這和金融機構所要求的還款期限并不匹配，增加了借貸對象的還款難度。

金融機構在扶貧攻堅過程中，易受地方政府干預影響，導致信貸資金財政化，兩者追求目標并不相同，且雙方缺少協(xié)調溝通機制，導致金融資源項目效益低下，扶貧效果并不明顯。

（三）農村金融風險分擔保障機制發(fā)展明顯滯后

風險對沖錯配現(xiàn)象明顯，金融機構的貸款對象基本上是資金比較匱乏的農民，經濟實力和盈利能力較弱，缺少按期還款的保障。近些年來，我國積極推進土地承包經營權、林權、水域灘涂養(yǎng)殖權、集體建設用地使用權、房屋所有權五權抵押貸款工作，這些金融創(chuàng)新工作的推廣有利于農民放大資產效應、進一步提升盤活資金的水平，減少了金融機構在貸款過程中存在的不確定性，在一定程度上起到了對風險的對沖，緩解了農民貸款難的問題，促進了農村金融發(fā)展。然而，五權抵押還處于初步發(fā)展和摸索階段，缺少信用擔保、物權交易等相關配套設施的建設，五權抵押法律依據(jù)不足，抵押變現(xiàn)困難，抵押評估標準不一，分散信貸風險壓力的保險體系并不健全，抵押貸款手續(xù)復雜繁瑣導致農戶申請抵押貸款意愿不高，農戶、擔保機構和金融機構三者之間規(guī)范的融資關系并沒有建立，還有待進一步完善。

我國建立農業(yè)保險制度，探索新形勢下農業(yè)保險的發(fā)展道路，先后涌現(xiàn)出安華、中原這樣一批針對農村保險市場的農業(yè)保險公司。現(xiàn)階段，農業(yè)保險公司推出農業(yè)方面的險種比較單一，投保費率較高，雖然國家財政可以分擔大部分，但對于貧困群眾來講，保費也成為不小的經濟負擔，因此，參與投保的人數(shù)非常低。同養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、林業(yè)等農業(yè)保險相比，貧困農民投保還是集中于人身險、意外傷害險和家庭財產險。另外，農業(yè)保險公司設置的分支機構在數(shù)量上有限，缺少向廣大貧困群眾宣傳的廣度，“保險+扶貧”的模式并沒有完全展開。

四、提升金融精準扶貧可持續(xù)性對策探析

（一）完善農村金融機構改革，擴大金融服務覆蓋面，提升服務水平

普遍認為，經濟發(fā)展水平是決定一個地區(qū)金融發(fā)展?jié)摿徒鹑谏鷳B(tài)環(huán)境的關鍵因素，同時也是金融機構是否設置最重要的參考變量。在市場經濟條件下，金融資源有著逐利的本性，自動流向城市和報率高的產業(yè)和富裕階層，農村地區(qū)、貧困農民和農業(yè)相關產業(yè)由于低回報率、高風險產生金融抑制，導致金融資源供給不足和需求不足雙重失衡，產生供需錯配。在這樣的現(xiàn)實背景下，政府要擔負起金融守夜人的責任，加大對農村金融機構的激勵引導作用，做到有所為有所不為。金融機構因高風險低收益不愿在農村投資是客觀現(xiàn)實，政府應加大出臺有利于金融機構的貨幣、信貸、監(jiān)管，財稅等利好政策，保障金融扶貧政策供給充分，重點把扶貧小額貸款、扶貧再貸款、扶貧金融債券、政策性貸款、貧困人口異地搬遷政策落到實處，發(fā)揮政治優(yōu)勢，防控農村金融風險。

面對金融扶貧攻堅的嚴峻性，農村金融機構要加強自身管理水平，引進針對農村地區(qū)的專業(yè)人才，創(chuàng)新適合農業(yè)所需的金融產品。提高農村機構覆蓋面積，擴大銀行服務范圍，加強農村金融基礎設施建設，提升銀行服務水平。建立激勵約束相容的內部考核機制，積極鼓勵創(chuàng)值創(chuàng)效。科學處理金融創(chuàng)新和風險控制的關系，加強金融風險管理，防止系統(tǒng)性風險在農村金融機構蔓延，提升金融扶貧的效益。

（二）農村金融機構要在精準扶貧上發(fā)力，構建有效的扶貧信貸機制

金融資源是稀缺資源，要在扶貧攻堅過程中充分利用好這個工具。金融資源在分配中要強調公平，不公平會造成扶貧效果減弱，甚至更大的不公平。同時，由于貧困地區(qū)發(fā)展不平衡，要有所側重，要聚焦和優(yōu)先支持深度貧困地區(qū)，通過差異化、傾斜性的金融政策對資源進行以公平為目標的再分配，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。增加對貧困對象的甄別，貸款對象分為低收入農戶、中間收入農戶和高收入農戶，除此之外，也要對不同的致貧因素進行分析，按照不同的對象和原因分別供給相應的金融資源。

擴大扶貧信貸主體的供給，進一步開放農村金融市場，降低市場準入門檻，完善商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融相結合的農村金融組織體系。積極發(fā)展新型農村服務組織機構，這些新型組織主要包括社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、小額信貸公司和農村資金互助社等中小型金融機構。這些機構具有天然的地緣優(yōu)勢和簡便的審批手續(xù)，能夠增加農村地區(qū)的金融供給，更能滿足農民在扶貧攻堅中差異化、多樣性的金融需求。

（三）拓展農村金融扶貧的內涵，建立有效的扶貧績效考核體系

傳統(tǒng)的金融扶貧扶的是絕對貧困，制定政策也是從“如何提高貧困人口的收入”入手，但是隨著社會經濟發(fā)展，貧困形式發(fā)生了深刻變化，貧困從絕對走向相對、顯性走向隱性，從一維邁向多維，貧困問題由簡單演變到復雜。因此，農村金融機構要依據(jù)情況變化及時做出戰(zhàn)略上的調整安排，抓住貧困的重點，對貧困群眾的幫扶不應僅僅局限在收入的提高上，而是從收入、教育、衛(wèi)生、健康等多角度、全方面的進行立體幫扶，拓展農村扶貧的內涵。

同時，建立有效的扶貧考核體系，對扶貧效果進行反饋，總結過去扶貧的經驗教訓，合力營造良好的金融扶貧環(huán)境，為將來更好的實施農村金融扶貧提供有力支撐。在對扶貧考核體系進行設計時，不是簡單的考察貧困人口收入的絕對數(shù)量，而是要從福利最大化角度來看待扶貧成效，促進農村金融扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展。