董文斌，李清瑩，張 偉

（1.湖北省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督總站，湖北 武漢 430064；2.華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

0 引 言

工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)儆诘湫偷墓卜?wù)領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生產(chǎn)生活提供必需的住房、公路、橋梁、水利、文化、教育等各種類(lèi)型的設(shè)施。工程建設(shè)的質(zhì)量水平關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的水平，關(guān)系到社會(huì)公共利益，因而屬于政府必須監(jiān)管的范疇。自 20世紀(jì) 80年代中期開(kāi)始實(shí)行工程質(zhì)量政府第三方監(jiān)管以來(lái)，我國(guó)的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作在深化改革中日益完善，逐步走上了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展軌道［1］。但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，隨著行業(yè)發(fā)展和形勢(shì)變化，政府對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管仍存在相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行力度不夠、監(jiān)管責(zé)任界定不清、監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)不突出、監(jiān)管體制機(jī)制滯后等問(wèn)題，仍需進(jìn)一步完善［2］。2017年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重申提升建設(shè)工程質(zhì)量水平，要健全工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化工程建設(shè)全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)管［3］。2018年9月，住建部印發(fā)了《工程質(zhì)量安全手冊(cè)（試行）》，其作為工程質(zhì)量監(jiān)管的指南性文件，細(xì)化了監(jiān)管內(nèi)容［4］。這一系列的政策文件為強(qiáng)化政府對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為政府對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管的體制機(jī)制研究指明了方向。

1 工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理體系

1.1 工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系的發(fā)展歷程

我國(guó)工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理體系建立的法律依據(jù)最早可以追溯至 1983年當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局共同發(fā)布的《建筑工程質(zhì)量監(jiān)督條例》和 1984年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，其首次提出在政府領(lǐng)導(dǎo)下建立有權(quán)威的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查［5］。30 多年來(lái)，圍繞工程質(zhì)量監(jiān)督管理問(wèn)題，我國(guó)相繼制定并頒布了一系列法律、法規(guī)及規(guī)章。其中，2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的頒布明確了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的基本原則，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督的環(huán)節(jié)也予以規(guī)定，如制定項(xiàng)目監(jiān)督方案，對(duì)地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和其他涉及結(jié)構(gòu)安全的分部工程的質(zhì)量驗(yàn)收以及竣工驗(yàn)收要到位監(jiān)督，從而形成節(jié)點(diǎn)到位監(jiān)督模式。2003年《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》的頒布從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要工作內(nèi)容、責(zé)任主體和有關(guān)機(jī)構(gòu)質(zhì)量行為的監(jiān)督、工程實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督、工程竣工驗(yàn)收監(jiān)督等幾方面對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作做出了具體規(guī)定。2010年住建部頒布《房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，重新明確工程質(zhì)量監(jiān)督管理的工作內(nèi)容和程序，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督抽查為主要方式、行政執(zhí)法為基本特征”的監(jiān)督管理模式，規(guī)定了只要竣工驗(yàn)收實(shí)施到位監(jiān)督，其他階段均以抽巡查代替以往的節(jié)點(diǎn)到位監(jiān)督，在整個(gè)監(jiān)督思維上向前跨出了一大步，體現(xiàn)了從具體技術(shù)性監(jiān)督到行政執(zhí)法查處的轉(zhuǎn)型，將參建各方責(zé)任主體推向工程建設(shè)的前臺(tái)。以上一系列文件的頒布對(duì)規(guī)范市場(chǎng)行為，減少質(zhì)量事故發(fā)生，提高工程質(zhì)量水平起了重要作用，更為現(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理體系的建立提供了依據(jù)。

1.2 工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系的現(xiàn)狀與不足

政府監(jiān)管體系，是指政府作為核心，通過(guò)政府的指導(dǎo)鼓勵(lì)、支持與非政府組織（建設(shè)工程五方責(zé)任主體、質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)等）的合作，構(gòu)成一套以政府為核心，同時(shí)與其他相關(guān)非政府組織共同監(jiān)督和管理的系統(tǒng)。同時(shí)，政府對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管的體系是監(jiān)管要素的集合體，其功能是由體系內(nèi)部各要素間的有機(jī)聯(lián)系和結(jié)構(gòu)層次所決定的。因此，可將其具體劃分為監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式和監(jiān)管效果四部分。這四部分之間相互連接、相互約束，共同保障著建設(shè)工程高質(zhì)量的形成，如圖1所示。

圖1 政府工程質(zhì)量監(jiān)管體系內(nèi)涵

1）監(jiān)管主體。在工程建設(shè)領(lǐng)域，依據(jù)政府的組織結(jié)構(gòu)、職能分工等，主要由建設(shè)行業(yè)主管部門(mén)實(shí)施對(duì)質(zhì)量、安全、市場(chǎng)秩序等方面的監(jiān)管。但工程質(zhì)量是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅包括工程實(shí)施過(guò)程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、材料采購(gòu)等方面質(zhì)量，還與市場(chǎng)秩序、誠(chéng)信體系、人員素質(zhì)等方面密切相關(guān)，因而僅靠建設(shè)主管部門(mén)的監(jiān)管是不夠的，還需要工商行政、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、城管等相關(guān)部門(mén)的協(xié)助和配合。此外，工程質(zhì)量監(jiān)管的任務(wù)繁重，涉及行業(yè)、企業(yè)、工程項(xiàng)目等不同層面的監(jiān)管，建設(shè)主管部門(mén)主要側(cè)重于宏觀的行業(yè)層面的監(jiān)管，而工程實(shí)施過(guò)程中具體的質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)則委托給質(zhì)量監(jiān)督站、安全監(jiān)督站、審圖辦、市場(chǎng)站等專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行。因此現(xiàn)階段建設(shè)工程（指房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程）質(zhì)量的政府監(jiān)管主體主要包括建設(shè)主管部門(mén)、招投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、公安消防部門(mén)、房管部門(mén)及專(zhuān)業(yè)化質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。

2）監(jiān)管內(nèi)容。根據(jù)建設(shè)行政主管部門(mén)及其委托的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能規(guī)定，當(dāng)前政府對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面。一是對(duì)工程建設(shè)市場(chǎng)主體（建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、檢測(cè)單位、材料設(shè)備構(gòu)配件供應(yīng)商）質(zhì)量行為的監(jiān)管，二是對(duì)工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的勘察、設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備等實(shí)體質(zhì)量的監(jiān)管。

3）監(jiān)管方式。住建部第5 號(hào)令確立了“監(jiān)督檢查為主要手段，行政執(zhí)法為基本特征”的工程質(zhì)量監(jiān)督模式。政府開(kāi)展工程質(zhì)量監(jiān)管工作的主要手段是監(jiān)督檢查，包括日常巡查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、綜合檢查、監(jiān)督抽查等。從總體上看，雖然有部分地區(qū)開(kāi)始運(yùn)用隨機(jī)檢查、飛行檢查等新的檢查方式，采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管機(jī)制，推廣信息化的檢查形式，但大部分地區(qū)的監(jiān)管方式依然較為傳統(tǒng)，監(jiān)督巡查和差別化監(jiān)管、市場(chǎng)與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管方式尚未實(shí)際普及［6］。

4）監(jiān)管效果。從當(dāng)前的監(jiān)管效果來(lái)看，在建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管過(guò)程中，相關(guān)的信息不能在多個(gè)責(zé)任主體和工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)彼此間的協(xié)同工作，不能及時(shí)為各建設(shè)工程責(zé)任主體和建設(shè)行政主管部門(mén)協(xié)同決策提供支持。此外，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)未對(duì)工程質(zhì)量形成全過(guò)程的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，對(duì)質(zhì)量鏈上關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控力度不夠，更多強(qiáng)調(diào)的是一種事后的質(zhì)量控制，部分屬于“亡羊補(bǔ)牢”式。從過(guò)程監(jiān)管思想來(lái)看，結(jié)合建設(shè)工程形成過(guò)程的不可逆性和復(fù)雜性，質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)將事前審批、事中控制、事后檢查整改并重，不能偏廢，同時(shí)將發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量信息在各監(jiān)管主體中充分共享。

2 政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究的必要性

基于系統(tǒng)思維、項(xiàng)目全生命周期管理、PDCA 循環(huán)及全面質(zhì)量管理（TQM）思想，結(jié)合工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系的現(xiàn)狀分析，可將加強(qiáng)政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究的必要性歸納為兩點(diǎn)。

一是政府管理方式改革的驅(qū)動(dòng)。2016年5月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話(huà)會(huì)議，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)必須在更大范圍、更深層次推進(jìn)“放管服”改革，降低制度性交易成本。2017年6月，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革電視電話(huà)會(huì)議上進(jìn)一步指出，“放管服”改革從根本上是要轉(zhuǎn)變政府職能，是一場(chǎng)從觀念到體制機(jī)制的深刻革命。2017年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管，要深化“放管服”改革，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格按照法律法規(guī)從各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量的全方位監(jiān)管。上述政府管理方式的改革導(dǎo)向表明：系統(tǒng)全面地研究建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管體制機(jī)制，已成為促進(jìn)工程質(zhì)量管理水平提高和發(fā)展的主觀要求。

二是工程質(zhì)量監(jiān)管工作的客觀需要。工程項(xiàng)目從決策立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收移交投入使用，時(shí)間跨度大，建設(shè)周期長(zhǎng)，且在不同的階段涉及到不同的工程質(zhì)量監(jiān)管主體，如工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)和勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及不同的質(zhì)量責(zé)任主體，如建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。在當(dāng)前工程項(xiàng)目結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、數(shù)量日益增多的形勢(shì)之下，政府在實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管中往往出現(xiàn)責(zé)任不清，橫向溝通協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題，不能達(dá)到對(duì)工程項(xiàng)目各方主體質(zhì)量行為進(jìn)行有效監(jiān)管的目的，造成監(jiān)管環(huán)節(jié)脫節(jié)、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管效果不盡人意［7］。從目前來(lái)看，政府往往注重施工階段的質(zhì)量監(jiān)督管理，而忽視了施工前及施工后的質(zhì)量監(jiān)督管理。因此，探討如何建立基于全過(guò)程的政府工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制機(jī)制，保證政府對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)管鏈條不間斷，已成為當(dāng)前工程質(zhì)量事故多發(fā)期的重中之重，對(duì)提高我國(guó)建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量水平有重要的現(xiàn)實(shí)意義［8］。

3 政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究框架

基于上述分析不難得出，我國(guó)工程質(zhì)量監(jiān)管體系應(yīng)從淺層次的政策調(diào)整向深層次的制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，通過(guò)加強(qiáng)政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究，形成與新形勢(shì)新常態(tài)相適應(yīng)的工程質(zhì)量監(jiān)管體系［9］。但現(xiàn)有的工程質(zhì)量政府監(jiān)管體制、機(jī)制的內(nèi)容過(guò)于分散，需先從系統(tǒng)分解的角度制定體制機(jī)制研究框架，才能有效開(kāi)展具體內(nèi)容的研究。

3.1 內(nèi) 涵

前文已初步分析了政府及工程質(zhì)量監(jiān)管的涵義，但是對(duì)體制和機(jī)制兩個(gè)核心概念尚未明確定義。根據(jù)《辭海》表述，體制是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)制設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱(chēng)，是較為宏觀、總體層面的制度具體表現(xiàn)和實(shí)施形式，也是管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)生活各個(gè)方面事務(wù)的規(guī)范體系。而機(jī)制是較為微觀、局部層面的制度實(shí)現(xiàn)方式途徑，通過(guò)制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。此外，體制與機(jī)制還具有相互作用的關(guān)系：一方面，體制決定著機(jī)制，是機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件；另一方面，一定的體制只有依賴(lài)與之相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。

綜合上述概念，對(duì)本文研究的“政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管的體制機(jī)制”給予如下定義：政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管的體制機(jī)制，是指在房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)領(lǐng)域，由建設(shè)主管部門(mén)、所委托的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及相關(guān)主管部門(mén)，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行工程建設(shè)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對(duì)工程項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備、竣工驗(yàn)收等階段質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管的制度、模式、方法和手段等的總稱(chēng)。

3.2 目標(biāo)模式

結(jié)合現(xiàn)狀與不足，本文將政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究的目標(biāo)制定為：構(gòu)建覆蓋工程質(zhì)量全過(guò)程的法制化、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化（兼顧差別化）、信息化的工程質(zhì)量監(jiān)管體制和機(jī)制。

1）法制化。工程質(zhì)量監(jiān)管屬于政府行業(yè)主管部門(mén)及其下屬管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程建設(shè)行業(yè)質(zhì)量管理的監(jiān)管，也屬于國(guó)家行政管理的一個(gè)方面，需滿(mǎn)足法制化的原則與要求，即通過(guò)法律對(duì)監(jiān)管主體的各項(xiàng)活動(dòng)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范。同時(shí)，監(jiān)管主體應(yīng)全面做好法律法規(guī)制定、法律適用、執(zhí)法等方面工作，從而實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依的工程質(zhì)量監(jiān)管。

2）體系化。工程質(zhì)量管理和監(jiān)管的主體眾多、內(nèi)容龐雜，覆蓋工程項(xiàng)目生命周期的不同階段，故在管理中應(yīng)廣泛運(yùn)用系統(tǒng)思維，將復(fù)雜問(wèn)題具體化、簡(jiǎn)單化，以便逐個(gè)解決并實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。工程質(zhì)量監(jiān)管可以按主體、內(nèi)容、邏輯順序等一種標(biāo)準(zhǔn)或綜合多種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的分解，但其不是簡(jiǎn)單的分解，還需注意不同子系統(tǒng)、不同要素之間的相互關(guān)聯(lián)。此外，體系化梳理也是推行標(biāo)準(zhǔn)化管理、運(yùn)用信息化技術(shù)的前提和基礎(chǔ)。

3）標(biāo)準(zhǔn)化（兼顧差別化）。標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)調(diào)提煉共性，其常規(guī)手段是建章立制和流程化管理，核心價(jià)值是有助于建立一套統(tǒng)一、規(guī)范和重復(fù)運(yùn)作的管理模式，促進(jìn)合作交流和信息共享，從而大幅度提高管理效率。標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)調(diào)共性，但與此同時(shí)，不可忽略了個(gè)性。在工程質(zhì)量監(jiān)管中，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)、工程建設(shè)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同專(zhuān)業(yè)類(lèi)型工程的技術(shù)特點(diǎn)也不同，故在工程質(zhì)量監(jiān)管方面也會(huì)存在差異，不可完全照搬。因基本結(jié)構(gòu)、管理流程等是一致的，所以共性是主要的，但同時(shí)也要留出一些差別化管理的空間。

4）信息化。工程質(zhì)量管理信息化是指應(yīng)用信息技術(shù)充分開(kāi)發(fā)利用工程質(zhì)量管理全過(guò)程的組織、管理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法規(guī)等各類(lèi)信息資源，提高管理主體、建設(shè)行業(yè)的效率和效能，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)深層次變革的活動(dòng)過(guò)程。信息化有助于落實(shí)工程質(zhì)量管理主體的責(zé)任，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，提高工程質(zhì)量監(jiān)管的規(guī)范程度和效率。信息化的主要手段包括項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)（MIS）、信息門(mén)戶(hù)（PIP）、建筑信息模型（BIM）、移動(dòng)通訊、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等，應(yīng)將其具體應(yīng)用于政府對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管的全過(guò)程、全方位［10］。

3.3 “3（體制）+5（機(jī)制）”研究思路

以構(gòu)建法制化、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的工程質(zhì)量監(jiān)管體制機(jī)制為目標(biāo)，明確政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制的框架體系。工程質(zhì)量監(jiān)管體制主要表現(xiàn)為法規(guī)法律體系、責(zé)任體系和組織體系三個(gè)方面；工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制主要表現(xiàn)為質(zhì)量行為監(jiān)管、實(shí)體質(zhì)量控制、執(zhí)法處罰、市場(chǎng)規(guī)制、檢查評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制五個(gè)方面。基于此，將工程質(zhì)量管理體制機(jī)制的研究問(wèn)題歸納為“3+5”框架，如圖2所示。

3.3.1 監(jiān)管體制研究思路

1）法律法規(guī)體系。法律法規(guī)體系為體制、機(jī)制之綱，可歸于體制部分。法律法規(guī)體系為國(guó)家治理之綱，黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。工程質(zhì)量監(jiān)管既涉及到市場(chǎng)主體的依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也涉及政府主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)的依法監(jiān)督管理，必須以法律為準(zhǔn)繩，即體制機(jī)制各部分研究?jī)?nèi)容，都要以現(xiàn)有法律法規(guī)體系為依據(jù)開(kāi)展。具體可從法律法規(guī)體系的層次結(jié)構(gòu)完備性和內(nèi)容完備性?xún)煞矫孢M(jìn)行細(xì)致梳理，從而提出具有可操作性和針對(duì)性的建議。

2）工程質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任體系。責(zé)任體系是管理活動(dòng)的基礎(chǔ)。工程質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任體系主要解決劃分監(jiān)管主體、被監(jiān)管主體，以及確定監(jiān)管層級(jí)的問(wèn)題。建立工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任體系，是明確工程質(zhì)量管理和監(jiān)管主體職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源保障、行為規(guī)范、績(jī)效評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制等具體管理內(nèi)容的基礎(chǔ)。在法律法規(guī)中明確相關(guān)單位的工程質(zhì)量責(zé)任體系，再由政府主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)督促參建單位落實(shí)這種責(zé)任體系，也是落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)質(zhì)量認(rèn)證體系建設(shè)，促進(jìn)全面質(zhì)量管理的意見(jiàn)》提出的“市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的工程質(zhì)量監(jiān)管原則的重要思路。

3）工程質(zhì)量監(jiān)管組織體系。工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管組織體系主要解決兩個(gè)維度的問(wèn)題：一是從行業(yè)管理層面，明確建設(shè)主管部門(mén)與相關(guān)主管部門(mén)之間關(guān)于工程質(zhì)量監(jiān)管的履職分工與配合機(jī)制；二是從項(xiàng)目監(jiān)管層面，明確專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)、能力建設(shè)、資源保障等問(wèn)題。此外還需探討在當(dāng)前國(guó)家政策方針（包括政府管理方式改革、放管服、雙隨機(jī)一公開(kāi)）下如何有效開(kāi)展工程質(zhì)量監(jiān)管的問(wèn)題。

圖2 政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制研究框架

3.3.2 監(jiān)管機(jī)制研究思路

1）工程質(zhì)量行為監(jiān)管機(jī)制。市場(chǎng)主體的質(zhì)量行為是工程質(zhì)量監(jiān)管的一項(xiàng)主要內(nèi)容。工程質(zhì)量行為監(jiān)管機(jī)制是指政府行業(yè)主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)等對(duì)工程建設(shè)的各類(lèi)市場(chǎng)主體（建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、檢測(cè)單位、材料設(shè)備構(gòu)配件供應(yīng)商等）的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)管理、項(xiàng)目管理等與工程質(zhì)量相關(guān)的管理行為實(shí)施監(jiān)督管理的機(jī)制。具體可依據(jù)現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，梳理各方單位的工程質(zhì)量要求，分析各方工程質(zhì)量行為現(xiàn)存的主要問(wèn)題，探討建立各方工程質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［11］。

2）工程實(shí)體質(zhì)量過(guò)程監(jiān)管機(jī)制。工程實(shí)施過(guò)程的實(shí)體質(zhì)量是工程質(zhì)量監(jiān)管的另一項(xiàng)主要內(nèi)容。工程實(shí)體質(zhì)量過(guò)程監(jiān)管機(jī)制是指以施工單位、監(jiān)理單位為核心的參建主體，對(duì)施工階段各單位工程、分部分項(xiàng)工程的質(zhì)量狀況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、評(píng)價(jià)、驗(yàn)收、督促整改等過(guò)程監(jiān)管的機(jī)制。聚焦于工程實(shí)體質(zhì)量中的“實(shí)體”一詞，應(yīng)理解為主要針對(duì)能觀察、能檢測(cè)、能鑒定的材料、構(gòu)配件和工程設(shè)施本身，因而主要針對(duì)在建階段或建成以后，以工程設(shè)施部分或全部成形為條件。因此，工程實(shí)體質(zhì)量過(guò)程監(jiān)管機(jī)制主要考慮材料設(shè)備構(gòu)配件生產(chǎn)制造、施工等階段，并重點(diǎn)關(guān)注信息化手段在實(shí)體質(zhì)量過(guò)程監(jiān)管中的作用。

3）工程質(zhì)量違法違規(guī)執(zhí)法與處罰機(jī)制。違法違規(guī)執(zhí)法與處罰是政府管理部門(mén)行使公權(quán)力和履行管理職責(zé)的重要手段。工程質(zhì)量違法違規(guī)執(zhí)法與處罰機(jī)制是指政府行業(yè)主管部門(mén)和專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)參建主體違反法律法規(guī)、損害工程質(zhì)量的行為進(jìn)行執(zhí)法和處罰的機(jī)制?？赏ㄟ^(guò)分析現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于工程質(zhì)量違法違規(guī)行為表現(xiàn)及其法律責(zé)任的規(guī)定，分析執(zhí)法和處罰落實(shí)情況及面臨的困難，探討完善執(zhí)法與處罰機(jī)制的詳細(xì)措施。

4）工程建設(shè)誠(chéng)信體系和質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制。提倡工程質(zhì)量政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相配合，并更多發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，其中主要是通過(guò)建立誠(chéng)信體系、探索質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

工程建設(shè)行業(yè)誠(chéng)信體系是通過(guò)對(duì)工程建設(shè)行業(yè)內(nèi)主要市場(chǎng)主體參與招投標(biāo)、合同管理、項(xiàng)目管理、配套服務(wù)等相關(guān)活動(dòng)的情況進(jìn)行信用信息采集、信用評(píng)價(jià)、信用評(píng)級(jí)、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣等，促使各方主體依法依規(guī)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)實(shí)守信、盡職履責(zé)的機(jī)制。

工程質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制是通過(guò)建立工程項(xiàng)目實(shí)體質(zhì)量、參建單位質(zhì)量管理責(zé)任等不同類(lèi)型險(xiǎn)種，明確投保人、保險(xiǎn)對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)算、賠付標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，一方面解決工程質(zhì)量問(wèn)題的損失償付問(wèn)題，另一方面將保險(xiǎn)費(fèi)與質(zhì)量管理水平掛鉤，促進(jìn)參建單位自主提高質(zhì)量管理水平的機(jī)制。

5）工程質(zhì)量評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。工程質(zhì)量評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制包括兩個(gè)部分，即先評(píng)價(jià)，再獎(jiǎng)勵(lì)。評(píng)價(jià)是獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)，獎(jiǎng)勵(lì)是評(píng)價(jià)的延伸，評(píng)價(jià)結(jié)果和獎(jiǎng)勵(lì)都能產(chǎn)生激勵(lì)作用，但應(yīng)以獎(jiǎng)勵(lì)為主?；谌^(guò)程思想，建立工程質(zhì)量全過(guò)程的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，應(yīng)不局限于施工階段，而是擴(kuò)展到勘察設(shè)計(jì)、材料構(gòu)配件制造、施工、竣工驗(yàn)收、使用維護(hù)全過(guò)程。通過(guò)不同階段的工程質(zhì)量評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)完善質(zhì)量管理體系，激勵(lì)企業(yè)和項(xiàng)目科技創(chuàng)新、打造精品優(yōu)質(zhì)工程，從而可促進(jìn)整個(gè)行業(yè)質(zhì)量管理水平提高。

4 結(jié) 語(yǔ)

為了更好地貫徹工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管的理念，明確政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管的職責(zé)，本文運(yùn)用系統(tǒng)思維，分析了政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體制機(jī)制的概念和內(nèi)涵，以構(gòu)建法制化、體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的工程質(zhì)量政府監(jiān)管體制機(jī)制為總體目標(biāo)，從體制和機(jī)制兩個(gè)維度，建立了政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管“3（體制）+5（機(jī)制）”的研究框架，其基本覆蓋了政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管的主要制度、模式、方法、手段等內(nèi)容，為政府對(duì)工程質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管體系的進(jìn)一步研究提供了可供借鑒、較為清晰的思路。