摘要：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)背景下，地方政府性債務(wù)存在一定的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)治理可以使地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，打破地方政府性債務(wù)惡性循環(huán)的困境?；诖?，本文以地方政府性債務(wù)作為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析，分別從發(fā)債制度、預(yù)算管理、PPP模式等角度闡述治理地方政府性債務(wù)的有效途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn);治理路徑

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化發(fā)展進(jìn)程不斷加快，各地方不斷拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府建設(shè)性融資需求逐年提高，分稅制改革后地方政府財(cái)力下降，已經(jīng)無(wú)法滿足建設(shè)投資的需求。面對(duì)已經(jīng)形成惡性循環(huán)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要求采取有效的制度和治理措施，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，并盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1融資主體緊縮和資金需求之間的矛盾風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前地方政府性債務(wù)支出方向主要有市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、保障性住房、交通建設(shè)、生態(tài)建設(shè)與水利建設(shè)等?，F(xiàn)如今政府融資能力不斷下降，對(duì)資金的需求卻日漸強(qiáng)烈，二者矛盾導(dǎo)致地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。從債務(wù)資金的來(lái)源來(lái)看，政府債務(wù)來(lái)源主要有銀行貸款和發(fā)行債券，作為政府最大債權(quán)人，銀行貸款占據(jù)了78.07%。此外，融資平臺(tái)和影子銀行的存在，不利于政府進(jìn)行審計(jì)。政府在推行醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，其支出逐年增加，無(wú)形中加大了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2經(jīng)濟(jì)減速背景下地方政府償債能力下降與違約風(fēng)險(xiǎn)

政府償還債務(wù)的能力和其公共財(cái)政收支水平、項(xiàng)目投資盈利水平相關(guān)。隨著土地價(jià)格的上漲，這一部分成為地方政府性債務(wù)擴(kuò)張的推動(dòng)力量，多地政府已經(jīng)成為“土地財(cái)政”。隨著房間的持續(xù)升高，政府性債務(wù)對(duì)土地收入過(guò)度依賴，融資平臺(tái)也以土地作為抵押物導(dǎo)致土地價(jià)格波動(dòng)影響了地方政府性債務(wù)的償還能力。

1.3負(fù)債層級(jí)下移引發(fā)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)

從地方性政府層級(jí)來(lái)看，地方政府存在大量債務(wù)。省級(jí)政府債務(wù)償還比重為16.33%;市級(jí)政府債務(wù)償還比重為44.05%;縣級(jí)政府債務(wù)償還比重為36.35%;鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)償還比重為2.82%。隨著層級(jí)的下移，地方政府面臨的財(cái)政危機(jī)就越大。市縣兩級(jí)政府沒(méi)有發(fā)行債券的資格，財(cái)政收入能力比較低，隨著債務(wù)的增加，政府面臨的結(jié)構(gòu)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)不斷累積，最終形成惡性循環(huán)。

1.4債務(wù)期限錯(cuò)配和格局失衡引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一般情況下，地方政府性債務(wù)投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，都有著建設(shè)周期長(zhǎng)和變現(xiàn)能力弱的特點(diǎn)。在3-5年債券發(fā)行時(shí)間內(nèi)，政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會(huì)給當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)帶來(lái)資產(chǎn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府經(jīng)常存在借新債務(wù)償還舊債務(wù)的行為，這種運(yùn)作方式會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)，也容易對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

2.提升地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理效率的有效途徑

2.1完善地方政府自主發(fā)債制度

地方政府性債務(wù)的融資可以將融資與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)約束性融資策略。建議地方政府進(jìn)一步完善自主發(fā)債制度，將法律、金融和財(cái)政等因素涵蓋進(jìn)去，雖然《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中已經(jīng)有了關(guān)于地方政府發(fā)債權(quán)的約束管理內(nèi)容，但是政府債務(wù)融資還需要相應(yīng)的管理體制和制度，推進(jìn)地方政府債務(wù)信息的公開(kāi)化與透明化。目前地方政府性債務(wù)無(wú)論是發(fā)債規(guī)模，還是信息披露，都與市場(chǎng)化融資機(jī)制之間存在差距，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)面臨著潛在的結(jié)構(gòu)性金融風(fēng)險(xiǎn)。完善政府發(fā)債制度的同時(shí)，還應(yīng)該規(guī)范政府自主發(fā)債行為，讓地方政府通過(guò)自主發(fā)債實(shí)現(xiàn)融資。充分利用這一融資機(jī)制可以有效控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將過(guò)去的劣勢(shì)轉(zhuǎn)為優(yōu)勢(shì)，縮小地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，避免其轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)。

2.2將地方政府性債務(wù)納入到全口徑預(yù)算管理

從預(yù)算角度出發(fā)，預(yù)算可以控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，也能防止地方政府對(duì)中央財(cái)政援助產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，幫助政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。編制預(yù)算時(shí)，需要明確這一過(guò)程的本質(zhì)內(nèi)容，即對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)先評(píng)估。政府債務(wù)預(yù)算不僅是政府籌集和使用債務(wù)的資金計(jì)劃，也是政府對(duì)接下來(lái)的財(cái)政支出的合理安排。想要加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的科學(xué)管理，盡可能化解風(fēng)險(xiǎn)，建議將債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理過(guò)程中，并安排專門的債務(wù)預(yù)算指導(dǎo)和政府負(fù)債表，并實(shí)行政府財(cái)政報(bào)告制度。以政府融資機(jī)制的規(guī)范化為基礎(chǔ)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的前提下進(jìn)行債務(wù)舉借，并按照相應(yīng)的程序進(jìn)行資金的固定，要求這部分資金只能用在公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而不能用來(lái)進(jìn)行其他財(cái)政支出。

2.3推廣PPP模式進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域

PPP模式指的是政府有關(guān)部門與社會(huì)資本之間建立合作關(guān)系，為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和產(chǎn)品的社會(huì)化。PPP模式在一定程度上可以緩解政府財(cái)政壓力，能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)穩(wěn)定的資金流，適合用在交通設(shè)施和市政道路設(shè)施等變化較緩的項(xiàng)目中。建議地方政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，通過(guò)PPP模式，將社會(huì)資本引入自身體系中，讓政府財(cái)政管理進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)的活力，降低政府債務(wù)融資需求，緩解政府資金壓力。政府的融資平臺(tái)和投資平臺(tái)，通過(guò)一定的改造后可以充分應(yīng)用，這一過(guò)程中要求地方政府財(cái)政部門對(duì)融資平臺(tái)公司加以觀察，防止其借助PPP模式變相舉債，幫助地方政府規(guī)避債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.4剝離融資平臺(tái)的政府融資功能

從本質(zhì)上來(lái)講，融資平臺(tái)是地方政府對(duì)公共職責(zé)的有效延伸，也是地方政府面向市場(chǎng)進(jìn)行服務(wù)的重要平臺(tái)，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿作用。這一過(guò)程中，無(wú)法避免地會(huì)出現(xiàn)追逐利益的現(xiàn)象，且政府缺乏對(duì)融資平臺(tái)的有效管理，很多潛在的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。對(duì)此，建議地方政府嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提出的內(nèi)容，遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”的存量債務(wù)管理原則，并對(duì)存量債務(wù)展開(kāi)分類管理。將政府的融資功能逐漸地從融資平臺(tái)中脫離出去，提高政府對(duì)債務(wù)的償還能力，并通過(guò)商業(yè)運(yùn)作擴(kuò)大地方政府的財(cái)政性收入。

除了地方政府采取結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避措施，融資平臺(tái)可以與政府合作，并按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政府對(duì)債務(wù)的償還能力，雙方簽訂外包服務(wù)協(xié)議，站在法律的角度讓融資平臺(tái)企業(yè)成為社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的重要投資主體。不僅如此，融資平臺(tái)企業(yè)還可以依靠自身多年來(lái)積累的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合多次開(kāi)展項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，以自身的實(shí)力代表地方政府，與社會(huì)資本進(jìn)行合作，并在合作過(guò)程中保護(hù)政府的經(jīng)濟(jì)利益。融資平臺(tái)企業(yè)可以通過(guò)多種方式進(jìn)行融資，例如銀行貸款和收益抵押，其中收益抵押中的收益指的是該項(xiàng)目的收益，這樣做可以幫助地方政府優(yōu)化負(fù)債率，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)優(yōu)化企業(yè)融資結(jié)構(gòu)，幫助政府實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的增值。

建議政府構(gòu)建地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與判斷等階段進(jìn)行預(yù)警。要求政府以借債為基礎(chǔ)，選擇相適應(yīng)的債務(wù)規(guī)模，及時(shí)償還債務(wù)。建議地方政府結(jié)合實(shí)際情況為借債、用債和還債進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)定，并對(duì)這三種指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警區(qū)間、風(fēng)險(xiǎn)界限值。結(jié)合地方政府性債務(wù)應(yīng)用情況，分析當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，為地方政府構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

3.總結(jié)

總而言之，雖然目前地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得以有效控制，但是政府性債務(wù)償還方面依然存在著融資結(jié)構(gòu)不合理、融資模式不規(guī)范和債務(wù)結(jié)構(gòu)不科學(xué)等問(wèn)題，且地方政府性債務(wù)償還能力也在不斷降低。面對(duì)這些情況，地方政府需要制定地方政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)治理策略，從財(cái)政角度出發(fā)，消除地方政府隱性債券，幫助政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不良影響。

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作者簡(jiǎn)介：

孫怡晨（1994-? ），男，漢族，陜西省西安市，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：地方政府治理。