□范曉芬

一、引言

國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，60周歲及以上人口有24,949萬，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上人口有16,658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。根據(jù)國際通常規(guī)定，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60周歲以上人口占總?cè)丝诘?0%，或65周歲以上人口占總?cè)丝诘?%，即表明這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。如圖1所示，中國老年人口占比逐年攀升，老年撫養(yǎng)比居高不下，人口老齡化持續(xù)加劇。

圖1 2009～2018年中國65歲以上老年人口統(tǒng)計(jì)

2017年3月國務(wù)院出臺(tái)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，是新時(shí)期提升老齡事業(yè)水平和完善養(yǎng)老體系頂層設(shè)計(jì)的重要部署?！兑?guī)劃》重點(diǎn)提出要建設(shè)更符合需要的社會(huì)保障體系，發(fā)展以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)、機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全政府和市場雙方優(yōu)勢相結(jié)合的服務(wù)體系以支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，科學(xué)及時(shí)應(yīng)對(duì)我國人口老齡化問題。探索建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老模式，既立足于彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足，又致力提高老年人口生活質(zhì)量和精神關(guān)懷。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老模式的內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老的內(nèi)涵。社區(qū)居家養(yǎng)老是社會(huì)化養(yǎng)老模式，即以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)為支撐、以政府扶持和社會(huì)參與形式為家庭的老年人提供基本生活服務(wù)、醫(yī)護(hù)療養(yǎng)以及精神關(guān)愛等。服務(wù)主要有兩種形式：一是由接受過專門培訓(xùn)的人員到老人家中提供生活服務(wù)；二是在社區(qū)創(chuàng)辦老年活動(dòng)中心，提供“托老所”式日間服務(wù)。在這種養(yǎng)老模式中，老人仍舊住在自己或兒女的家中，家庭承擔(dān)一部分的養(yǎng)老責(zé)任；同時(shí)，社區(qū)為老年人提供多種多樣的支持，老年人既能得到專業(yè)的生活醫(yī)療服務(wù)，又享受家庭親人之間的溫馨。

20世紀(jì)80年代，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，探索出了一系列的養(yǎng)老福利和養(yǎng)老服務(wù)模式[1]。以美國為例，在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)過程中重視政府的主導(dǎo)作用，以立法的形式為養(yǎng)老提供法律保障。堅(jiān)持多支柱養(yǎng)老主體，促進(jìn)多方社會(huì)群體加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。廣泛開拓養(yǎng)老資金籌集渠道，并不斷完善居家養(yǎng)老醫(yī)療、文化娛樂、健身等配套設(shè)施，提高養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平。自改革開放以來，我國借鑒汲取國外養(yǎng)老模式，并結(jié)合國情在國內(nèi)試點(diǎn)推廣社區(qū)居家養(yǎng)老，其中上海的“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”、大連的“家庭養(yǎng)老院”、寧波的“非營利組織參與居家養(yǎng)老”最為典型[2]。

(二)選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化。費(fèi)孝通[3]教授在社會(huì)學(xué)中談到家庭的組成與成員之間的關(guān)系時(shí)，提出我國養(yǎng)老呈現(xiàn)“反饋模式”的特征，即上代在撫養(yǎng)下代的同時(shí)還要負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)上一代的義務(wù)，代際之間要求“互養(yǎng)”。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是建立在自然經(jīng)濟(jì)之上的，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變革，養(yǎng)老方式必然要隨之改變。進(jìn)入新時(shí)期，傳統(tǒng)養(yǎng)老面臨多重難題。第一，家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)的變化使空巢獨(dú)居老人家庭日益增長[4]。根據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國家庭發(fā)展報(bào)告(2015年)》顯示，中國目前家庭結(jié)構(gòu)以2～3人為主[5]，小規(guī)模家庭越來越普遍。家庭平均規(guī)模為3.10人，比2000年減少0.34人。同時(shí)，家庭類型呈現(xiàn)多樣化，核心家庭達(dá)到60%以上，單身家庭和空巢家庭占比也不斷增加。第二，隨著社會(huì)就業(yè)競爭增大，子女們把更多的心力放在工作崗位上，不可避免地會(huì)減少對(duì)老年父母的照顧；家庭更加注重子女未來的成長教育問題，不可避免出現(xiàn)重幼輕老現(xiàn)象。

2.老年人平均預(yù)期壽命延長，人口高齡化。中國人口增長模式已進(jìn)入現(xiàn)代型，人口死亡率較之于傳統(tǒng)社會(huì)大幅下降，老年人口的撫養(yǎng)比不斷上升。隨著生活環(huán)境的改善和醫(yī)療治理水平的提高，老年人“高齡化”越來越普遍，同時(shí)“失能”、“失智”的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。養(yǎng)老服務(wù)要承擔(dān)的不僅是物質(zhì)方面的給養(yǎng)，更多的是醫(yī)療護(hù)理和精神關(guān)懷。高齡和失能老年群體更需要良好的社會(huì)資源進(jìn)行照料。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源不足，服務(wù)水平低。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老即為社會(huì)養(yǎng)老，指為老人提供綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。由于我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式運(yùn)作發(fā)展時(shí)間不長，仍有許多問題值得反思。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多不具備社會(huì)化養(yǎng)老性質(zhì)，實(shí)行市場化運(yùn)作模式，入住價(jià)格偏高，很多老年人負(fù)擔(dān)不起；機(jī)構(gòu)管理效率、人員素質(zhì)和服務(wù)水平良莠不齊，一時(shí)難以滿足入住需要。更重要的是，我國根深蒂固的“家本位”倫理道德[6]，如“養(yǎng)兒防老”、“百行孝為先”等觀念是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的一大阻礙。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題及對(duì)策

(一)城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題。

1.政策法規(guī)不完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨困難。我國居家養(yǎng)老的法律依據(jù)不足，沒有法律強(qiáng)制力的執(zhí)行，養(yǎng)老服務(wù)效果難以保障。法律和政策的一致性是建立居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)，現(xiàn)有法規(guī)沒有從根本上脫離傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老思想，而社區(qū)居家養(yǎng)老是以社會(huì)化為指導(dǎo)思想，二者難以適應(yīng)[7]。相對(duì)來說，一些發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老立法方面做得比較完善，他們將居家養(yǎng)老納入社會(huì)福利政策，在法律和財(cái)政上予以保障。例如，美國頒布了《老年法》《老年人志愿工作方案》和《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》等；日本政府頒布《國金法》《老年人福利法》等。此外，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革還有一些矛盾。參加社會(huì)保險(xiǎn)的各單位對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的理解不一致，交納養(yǎng)老金的意愿程度不同，很難真正做到統(tǒng)籌。養(yǎng)老資金的管理比較混亂，很可能出現(xiàn)資金貶值和融資主體操縱養(yǎng)老金的不法行為。

2.社會(huì)養(yǎng)老資金缺乏，供給主體單一。養(yǎng)老資金是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的保證。我國養(yǎng)老資金一般由政府出資，籌措渠道單一、不穩(wěn)定，導(dǎo)致養(yǎng)老資金入不敷出。金融信貸不到位，養(yǎng)老基金投資結(jié)構(gòu)失衡，政府購買養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)較低，很難滿足老年人的基本生活需要，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性。居家養(yǎng)老模式發(fā)展逐漸深入，服務(wù)范圍擴(kuò)大，聘用護(hù)理服務(wù)人員的薪資水平以及培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的增多，使養(yǎng)老資金缺口大、“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)問題顯現(xiàn)，成為居家養(yǎng)老發(fā)展的主要難題[8]。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施不齊全，服務(wù)不到位。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施沒有全面考慮老人的生理特點(diǎn)和需求，操作設(shè)置不合理，實(shí)用性較低[9]。居家養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，素質(zhì)參差不齊。一是養(yǎng)老服務(wù)人員結(jié)構(gòu)不合理。養(yǎng)老護(hù)理人員整體年齡結(jié)構(gòu)偏大，大多為社區(qū)下崗?fù)诵萋毠?，沒有經(jīng)過專門的護(hù)理和醫(yī)療培訓(xùn)。二是護(hù)理隊(duì)伍不穩(wěn)定。護(hù)理人員平均薪酬低，工作要求嚴(yán)格，社會(huì)認(rèn)同度不高，導(dǎo)致護(hù)理人員離職率高。三是專業(yè)護(hù)理人員缺乏。社區(qū)居家養(yǎng)老所需專業(yè)人員因職稱等級(jí)評(píng)定有限，醫(yī)護(hù)人才難招不易留；專業(yè)培訓(xùn)制度和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不完善，社區(qū)居家養(yǎng)老為老年人提供醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、精神關(guān)懷等能力尚且不能與現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。

(二)完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

1.政府制定相關(guān)法律政策，推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革；建立評(píng)估機(jī)制，提高管理服務(wù)效率。政府應(yīng)準(zhǔn)確預(yù)測養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻局勢，高度重視養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，制定出適宜各地區(qū)發(fā)展的養(yǎng)老法律，以法律的強(qiáng)制力手段保證養(yǎng)老制度的實(shí)施。政府制定社會(huì)養(yǎng)老的相關(guān)優(yōu)惠政策，激勵(lì)社會(huì)多方投入老齡產(chǎn)業(yè)。目前中國政府對(duì)城市社區(qū)生活貧困的老人已實(shí)施購買養(yǎng)老補(bǔ)貼，但標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制尚不健全。建立健全公平高效的評(píng)估機(jī)制，通過對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象階段性和真實(shí)性的訪問調(diào)查，了解居家養(yǎng)老的服務(wù)水平、改進(jìn)建議，動(dòng)態(tài)監(jiān)測評(píng)估實(shí)施效果，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.國家財(cái)政支持，廣泛開拓養(yǎng)老資金。居家養(yǎng)老資金來源不能僅僅依靠政府的財(cái)政兜底[10]，這不僅會(huì)給財(cái)政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，還會(huì)使政府的其他民生保障項(xiàng)目缺少資金。因此，應(yīng)當(dāng)一方面降低政府公共養(yǎng)老金給付水平，另一方面形成多支柱的養(yǎng)老金體系，充分發(fā)揮市場配置養(yǎng)老資源的決定性作用，激勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)駐老齡事業(yè)，拓展養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品市場。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)人員專業(yè)化。居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多樣化，構(gòu)建多層次、全覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)體系[11]。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括：生活照料、精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理等。社區(qū)招募專業(yè)化護(hù)理人員為老年人提供醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，讓老人不用離開熟悉的家庭社區(qū)和親人朋友，就能得到標(biāo)準(zhǔn)化的醫(yī)療護(hù)理。

四、結(jié)語

社區(qū)居家養(yǎng)老模式是在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和人口老齡化問題愈加顯著的情況下提出的，在實(shí)際運(yùn)行過程中不斷調(diào)整加以推進(jìn)。以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，發(fā)揮家庭贍養(yǎng)老人精神生活的優(yōu)勢；以社區(qū)為依托，充分結(jié)合家庭和社區(qū)二者的互補(bǔ)作用；以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，充分發(fā)揮市場化機(jī)構(gòu)作用；鼓勵(lì)社會(huì)各方面的力量加入居家養(yǎng)老隊(duì)伍，促進(jìn)民間互助組織的發(fā)展，構(gòu)建多支柱的社區(qū)居家養(yǎng)老模式[12]。