鐘凱華，陳 凡，角媛梅，劉 歡

(云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，昆明 650500)

0 引 言

伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及水資源短缺、水環(huán)境危機等多重自然、社會和生態(tài)問題的出現(xiàn)，水環(huán)境管理制度創(chuàng)新日益成為水科學(xué)尤其是水環(huán)境科學(xué)研究的重點領(lǐng)域和水生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點[2]，成為推進國家環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的重要路徑[3]。“河長制”作為政府為構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格和保護有力的河流管理機制，既是維護河流健康、實現(xiàn)河流功能永續(xù)利用而實施的一項重要的水環(huán)境管理制度的創(chuàng)新[4]，也是具有促進環(huán)境、經(jīng)濟與社會協(xié)同發(fā)展功能的綜合管理制度[5]。這一制度從地方創(chuàng)新到全國推廣的過程為研究中國水資源管理制度創(chuàng)新與擴散過程的特征，及相關(guān)政策對其時空擴散過程影響的相互關(guān)系提供了良好的現(xiàn)實依據(jù)。

近年來，國內(nèi)涉水學(xué)者從水利和社會科學(xué)的不同方面對河長制的研究給予廣泛關(guān)注，主要集中在河長制性質(zhì)、實施環(huán)境條件、實施機構(gòu)框架、管理成效及實施過程中的技術(shù)支撐等內(nèi)容。河長制的性質(zhì)，是地方政府為了恢復(fù)水環(huán)境功能協(xié)調(diào)運行而進行的一項實用制度[4]，是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制和環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度[6]，也是混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式[7]。實施的環(huán)境條件包括政策環(huán)境[8]、法律法規(guī)[9]、評價指標體系[10]和公眾參與意識[11]等。實施的空間尺度有流域[12]與地方[13]。管理成效包括定量河長制推行的環(huán)境治理效應(yīng)[14,15]以及江蘇[16]、北京[17]、廣東[18]等先行地區(qū)河長制的完善措施和經(jīng)驗。主要技術(shù)支撐則包括地理信息系統(tǒng)[19]、計算機建模[20]和決策支持系統(tǒng)[21]等。上述研究在河長制的制度體系建設(shè)和實施方面有諸多建樹，但缺乏對河長制實施的時空演進與政策因素的影響方面的研究。本文以河長制為例，在文本分析[22]的基礎(chǔ)上，運用時空可視化方法[23]研究河長制推行的時空過程模式及其政策影響，為自然資源管理制度和環(huán)境政策的時空過程的相關(guān)研究提供參考，同時為審視國家環(huán)境治理與河長制政策的關(guān)系提供了新的視角。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文基于國家尺度，根據(jù)河長制推行從試點到拓展的區(qū)域空間發(fā)展特征，選擇2007-2018年間河長制相關(guān)文獻文本，從面狀(指除港、澳、臺地區(qū)外的31個省、自治區(qū)和直轄市區(qū))和點狀(指城市/縣和流域試點)兩個尺度總結(jié)分析河長制推行區(qū)域或地點隨時間的歷程，應(yīng)用地理信息系統(tǒng)軟件ARCGIS10.4進行其時空可視化制圖，整理相應(yīng)時段中央各部門出臺的相關(guān)政策法規(guī)文件以分析其對河長制時空推行歷程的影響。

文獻與法律文本數(shù)據(jù)來源為：CNKI數(shù)據(jù)庫；各地方政府和全國人大、國務(wù)院、水利部和生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站。以“河長制”為關(guān)鍵詞進行檢索搜索相關(guān)數(shù)據(jù)，為保障文獻、文本和文件的權(quán)威性、代表性和有效性，采取以下原則進行篩選：①與河長制密切相關(guān)；②核心期刊文獻；③法律文本與文件包括標準和政策、部委規(guī)章、行政法規(guī)、法律、憲法等，并能在官網(wǎng)查詢。最終共獲取有效文獻50篇、法律法規(guī)文本和文件40份。

2 河長制推行的時空歷程

2.1 河長制推行的時間歷程

根據(jù)2007-2017年推行地區(qū)及相關(guān)政策法規(guī)數(shù)量的變化情況(圖1)、河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用(圖3)和相關(guān)文獻[5,24]，本文將河長制推行的時間歷程大致劃分為以下四個階段：

圖1 河長制推行及中央政府相關(guān)政策法規(guī)體系出臺的時間歷程圖(單位：個)Fig.1 Time course diagram of the implementation of RCS and relevant policies and regulations of central government

(1)制度初創(chuàng)推廣階段(2007-2009)。該階段是水環(huán)境事件倒逼地方政府進行制度創(chuàng)新的時期。2007年太湖藍藻危機使無錫市痛定思痛，首創(chuàng)實施河長制并取得了治理成效。此后，江蘇省推廣無錫市河長制治理經(jīng)驗并引起其他水問題突出省市關(guān)注、學(xué)習(xí)。截至2009年，全國共有5個省(區(qū)，市)實施了河長制，占全國31個省(區(qū)，市)的16.1%。此期間尚未有中央政府相關(guān)文件出臺。

(2)制度推廣擴散顯現(xiàn)前期階段(2010-2014)。從2010年始，河長制受到全國水問題突出省市的持續(xù)推進，到2014年，又新增6個省(區(qū)，市)推行河長制，新增數(shù)量占全國31個省(區(qū)，市)的19.4%。這一期間，有關(guān)河長制的制度建設(shè)開始跟進，有2份中央政府相關(guān)文件出臺?？傮w看，這段時期河長制推廣呈緩慢上升的趨勢，原因是：①江蘇試行河長制后，水問題緊迫程度和經(jīng)濟-環(huán)境的權(quán)衡使得其政策去向、框架、內(nèi)容尚未清晰，缺乏一個完整而成熟的政策體系；②先行省份的推行需要一個過程，而在其推行過程清晰前其他省份仍處于觀望狀態(tài)。

(3)制度推廣擴散顯現(xiàn)后期階段(2015-2016)。2015-2016年，新增13個省(區(qū)，市)，占全國31個省(區(qū)，市)的41.9%，新增了4份中央政府相關(guān)文件，占9份中央政府相關(guān)文件總數(shù)的44.4%，呈快速上升趨勢，這是因為：①隨著經(jīng)濟-環(huán)境融合思想推進，河長制相關(guān)文件陸續(xù)出臺，其去向、框架與內(nèi)容逐漸清晰；②隨著先行地區(qū)的推行過程逐漸清晰，其他省份和地區(qū)開始陸續(xù)跟進。

(4)制度全面推行階段(2017-)。由于河長制實施效應(yīng)顯現(xiàn)，2017年，前期沒有實行河長制的省份開始行動。本年度新增7個省(區(qū)，市)，占全國31個省(區(qū)，市)的22.6%。新增3份中央政府相關(guān)文件，占9份中央政府相關(guān)文件總數(shù)的33.3%?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》和《水利部全面推行河長制工作督導(dǎo)檢查制度》行政指令的高位推動，成為河長制快速推行的重要原因。

2.2 河長制推行的空間歷程

制度創(chuàng)新存在明顯的空間效應(yīng)，具有跨區(qū)、鄰近、軸向、集聚等單一或混合擴散效應(yīng)[25,26]。從河長制推行的東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南、青藏八大空間大區(qū)[27]及相關(guān)文獻[28,29]分析來看，其空間擴散特征首先表現(xiàn)為整體形成了三條主要軌跡，包括：①由華東地區(qū)逐步向華中、華北、華南地區(qū)擴散；②由東北地區(qū)逐步向華北、西北地區(qū)擴散；③從西南地區(qū)逐步向青藏地區(qū)擴散，其次是河長制的空間擴散的跨區(qū)效應(yīng)、鄰近效應(yīng)、軸向效應(yīng)和集聚效應(yīng)顯著(如圖2)。

圖2 河長制空間分布圖Fig.2 Spatial distribution map of RCS

空間擴散的跨區(qū)效應(yīng)方面，2016年之前，河長制出現(xiàn)幾個擴散源并遵循一定的時間順序進行跨區(qū)擴散。具體表現(xiàn)為：①初創(chuàng)推廣階段，河長制擴散源主要從華東江蘇向東北遼寧和西南貴州地區(qū)擴散；②擴散顯現(xiàn)前期階段，向華北天津地區(qū)擴散；③擴散顯現(xiàn)后期階段，向華中湖北、華南廣東和西北陜西地區(qū)擴散，共同構(gòu)成河長制的先行地區(qū)。因為相關(guān)政策體系的不完善，決定河長制擴散方向和速度的主要不是距離的遠近，而是空間區(qū)域?qū)τ诤娱L制的接受能力和適應(yīng)程度的差別，即擴散區(qū)域的區(qū)域質(zhì)量。例如，一個地區(qū)因水資源充足而對水政策需求較大；或經(jīng)濟發(fā)達可為水政策提供物質(zhì)基礎(chǔ)；或政府治理水平較高可為水政策推動提供思想支撐，就可能會成為先行地區(qū)從而進行跨區(qū)擴散。

空間擴散的鄰近效應(yīng)方面，在跨區(qū)擴散的同時，河長制先行地區(qū)也通過各種途徑對周圍區(qū)域產(chǎn)生作用并得到一定反饋，此時，距離對于河長制的擴散有著重要影響，鄰近效應(yīng)顯著。具體表現(xiàn)為：①初創(chuàng)推廣階段，河長制主要由東北地區(qū)的遼寧向黑龍江，西南地區(qū)的貴州向四川擴散，在5個省(區(qū)，市)中，東北和西南地區(qū)占比較高，均為40%；②擴散顯現(xiàn)前期階段，主要由華東地區(qū)的江蘇向浙江、華南地區(qū)的福建、華北地區(qū)的山東與天津，西南地區(qū)的四川向云南，重慶擴散。在新增的6個省(區(qū)，市)中，西南和華北地區(qū)占比較高，均為33.3%；③擴散顯現(xiàn)后期階段，主要由華東地區(qū)的浙江向安徽、上海，華北地區(qū)的山東、天津向北京、河北，華中地區(qū)的湖北向湖南，華南地區(qū)的福建向廣東、廣西、海南，西北地區(qū)的陜西向甘肅、青藏地區(qū)的青海擴散，在新增的13個省(區(qū)，市)中，華中和華南地區(qū)占比較高，均為23.1%；④全面推行階段，主要由東北地區(qū)的遼寧、黑龍江向吉林、內(nèi)蒙古，華北地區(qū)的北京、河北向山西，華中地區(qū)的湖北向河南，西北的陜西，甘肅向?qū)幭?，西南的云南向青藏的西藏地區(qū)擴散，在新增的7個省(區(qū)，市)中，東北、華北、西北地區(qū)占比較高，均為21.7%。

空間擴散的軸向效應(yīng)方面，由于中國地勢對人口分布的較強影響和河流的跨流域性產(chǎn)生的“協(xié)同失靈”和“碎片化”問題，部分地區(qū)的河長制擴散需要通過合作與交流機制沿著河流逐漸擴散，軸向效應(yīng)顯著。具體表現(xiàn)為：①在初創(chuàng)推廣到擴散顯現(xiàn)前期階段，例如京杭大運河和金沙江等河流分別流經(jīng)浙江、江蘇和四川、云南等地區(qū)，當江蘇和貴州推行了河長制后，所在河流上游或下游地區(qū)也開始推行河長制；②在擴散顯現(xiàn)后期到全面推行階段，例如南盤江、渭河等河流分別流經(jīng)廣西、甘肅等地區(qū)，廣東、陜西等地區(qū)推行了河長制后，所在河流上游或下游也開始推行河長制。

空間擴散的集聚效應(yīng)，即推行模式相對集中而形成的較為明顯的集聚效應(yīng)。具體表現(xiàn)為：①初創(chuàng)推廣到擴散顯現(xiàn)前期階段，點狀試行地區(qū)主要分布在西南地區(qū)，面狀試行地區(qū)主要分布在華東、東北、華北地區(qū)；②擴散顯現(xiàn)后期到全面推行階段，點狀試行地區(qū)主要分布在華中、華南地區(qū)，面狀試行地區(qū)主要分布在青藏地區(qū)，西北地區(qū)則是點面狀地區(qū)均衡。先行地區(qū)模式的“示范效應(yīng)”和區(qū)域環(huán)境的類似性可能會使跟隨地區(qū)對同一推行模式的采用在空間上相對集中。

3 河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用

河長制的發(fā)展受到多方面的影響，包括政策法規(guī)、技術(shù)、環(huán)境等因素[30]，其中政策法規(guī)因素是影響河長制發(fā)展最主要的因素之一[31]。反過來，河長制的推進歷程促進了其在國家治理體系中的制度化進程[32]。

3.1 政策因素對河長制時間推行歷程的影響

由圖1和圖3可知，河長制的早期推行過程主要是地方政府的個體行為，但隨著各級各部門相關(guān)政策法規(guī)的出臺，河長制推行省份數(shù)量和頻率的開始受到這些政策的影響，從而呈現(xiàn)出河長實踐-政策法規(guī)出臺推廣-河長實踐全面推廣的實踐與制度相互促進趨勢，即從臨時的河長制度走向國家治理在時間上的常態(tài)化管理。具體表現(xiàn)為：①擴散顯現(xiàn)前期階段，面對地方河長制政策法規(guī)內(nèi)容需待確立、修訂的問題，相關(guān)機關(guān)開始頒布修訂了《最嚴格水資源管理制度》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》。此后，推行省份數(shù)量新增了3個，出現(xiàn)了第一個小幅高峰；②擴散顯現(xiàn)后期階段，在《水污染防治行動計劃》、《中華人民共和國水法》、《關(guān)于全面推行河長制的意見》及實施方案頒布后，推行省份數(shù)量新增了13個，出現(xiàn)了第二個大幅高峰；③全面推行階段，在《中華人民共和國河道管理條例》、《水污染防治法》、《中華人民共和國憲法修正案》頒布修正后，推行省份數(shù)量新增了7個，出現(xiàn)了第三個大幅高峰。

3.2 政策因素對河長制空間推行歷程的影響

同時，由圖2和圖3可知，政策法規(guī)對于推行的空間布局和主要部門也有重要的影響，呈現(xiàn)出由華東、東北、西南地區(qū)向華北、華中、華南地區(qū)逐步推進，從而進一步促進各級各部門間的相互借鑒、協(xié)作以及中央-地方河長制垂直管理格局的形成，使得河長政策從局部地區(qū)的實踐走向國家治理在整個中國的良性循環(huán)。具體表現(xiàn)為：①在擴散顯現(xiàn)前期階段，水利部門出臺相關(guān)政策--《最嚴格水資源管理制度》時，生態(tài)環(huán)境部門也相應(yīng)進行省份推行，主要分布于華東、東北、西南地區(qū)，生態(tài)環(huán)境部修訂相關(guān)法律--《中華人民共和國環(huán)境保護法》時，水利部門進行省份同步推行，主要分布于華東、華北地區(qū)；②擴散顯現(xiàn)后期階段，生態(tài)環(huán)境部出臺相關(guān)政策--《水污染防治行動計劃》時，水利部門也相應(yīng)進行省份推行，主要分布于華東、華中、華南地區(qū)；③全面推行階段，當水利部出臺相關(guān)法律與行政法規(guī)--《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》，生態(tài)環(huán)境部修訂相關(guān)法律--《水污染防治法》，水利部和生態(tài)環(huán)境部共同出臺相關(guān)部委規(guī)章--《關(guān)于全面推行河長制的意見》及實施方案時，主要由水利部門進行省份同步推行，主要分布于西北、青藏地區(qū)，并出現(xiàn)了水利-生態(tài)環(huán)境部門進行省份同步推行的情況，主要以甘肅，青海，海南為代表。

3.3 河長制推行歷程對國家治理體系建設(shè)的促進作用

2013年12月31日，習(xí)近平主席在《確實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。由圖2和圖3可見，2007年河長制首次在江蘇實踐時僅僅是地方水環(huán)境治理的一種嘗試，之后由于其明顯的治理有效性而先后得到水利部和環(huán)保部兩個主管部門的認可和并在局部地區(qū)得到推廣，進而在十八大提出中國生態(tài)文明制度建設(shè)后被確立為國家水環(huán)境治理的重要手段，最終在2017年被寫入《水污染防治法》中，從而真正成為國家水環(huán)境治理的重要制度體系之一，由此也推進了將生態(tài)文明寫入《憲法》的進程，促進了國家生態(tài)文明建設(shè)的法制化進程。

圖3 河長制時空推行歷程的政策因素及其對國家治理體系的促進作用Fig.3 Policy factors of the implementation of the Spatial-temporal implementation of RCS and its promotion to the national governance system

4 結(jié)論與討論

本文通過對河長制推行及相關(guān)政策法規(guī)文獻(文本、文件)的收集和整理，分析其推行時空過程及政策的影響，得出以下結(jié)論：

(1)河長制推行的時間歷程包括4個階段，總體表現(xiàn)為早期緩慢上升、中期快速上升到后期穩(wěn)定實施趨勢。其中，初創(chuàng)推廣階段(2007-2009)推行省份有5個，尚未有中央政府相關(guān)文件出臺，擴散顯現(xiàn)前期階段(2009-2014)推行省份新增了6個，有2份中央政府相關(guān)文件出臺，擴散顯現(xiàn)后期階段(2014-2016)推行省份與中央政府相關(guān)文件分別新增了13個和4個，全面推行階段(2016-2017)推行省份與中央政府相關(guān)文件分別新增了7個和3個。截至2017年底，除港澳臺地區(qū)外，河長制已在中國31個省份推行，共出臺了9個中央政府相關(guān)文件，并將在實踐中不斷成熟和完善。

(2)河長制推行的空間過程整體形成了由初創(chuàng)推廣階段的華東、東北、西南地區(qū)向擴散顯現(xiàn)前期階段的華北地區(qū)，后期階段的華中、華南地區(qū)乃至全面推行階段的西北、青藏地區(qū)擴散的三條軌跡，空間擴散中具有跨區(qū)效應(yīng)、鄰近效應(yīng)、軸向效應(yīng)和集聚效應(yīng)顯著的特點。其中擴散初期跨區(qū)效應(yīng)顯著，以江蘇等為代表的地區(qū)對其他地區(qū)的跳躍式或跨區(qū)域發(fā)展具有良好的示范作用；其次，擴散中期鄰近效應(yīng)明顯，即大多地區(qū)傾向于向鄰近省區(qū)學(xué)習(xí)，通過探尋其成功經(jīng)驗以取得較為理想的效果；第三，制度擴散過程中也有沿著河流進行擴散的軸向效應(yīng)特征；第四，河長制擴散模式的集聚效應(yīng)也比較顯著，即先行地區(qū)模式的“示范效應(yīng)”和區(qū)域環(huán)境的類似性使得跟隨地區(qū)對同一推行模式的采用在空間上相對集中。

(3)河長制推行的時空歷程明顯受到相關(guān)政策的影響，具體表現(xiàn)為推行數(shù)量和幅度方面出現(xiàn)了小-大-大幅的三個高峰，以及河長實踐-政策法規(guī)出臺推廣-河長實踐全面推廣實踐與制度相互促進的趨勢。此外，還在推行空間分布和主要部門方面推動了由華東、東北、西南地區(qū)向華北、華中、華南地區(qū)的逐步推進，進一步促進了各級各部門間的相互借鑒、協(xié)作以及中央-地方河長制垂直管理格局的形成。需要特別說明的是，河長制在推行過程中也促進了國家相關(guān)水環(huán)境治理體系的法制化進程，為中國生態(tài)文明建設(shè)提供了有力支撐。

事實上，河長管理是中國歷史上行之有效的水環(huán)境管理模式，隨著時間的推移，在不同的歷史時期其制度的內(nèi)涵和功能將不斷豐富(如圖3)[33,34]?，F(xiàn)今推行的河長制實質(zhì)上是中國悠久的河長管理的制度化，是現(xiàn)代環(huán)境治理尤其是水環(huán)境治理法治化進程的重要表現(xiàn)，借鑒歷史上的河長管理可極大地促進其推廣實施。

圖4 中國古代的“河長”管理與河長制出臺的背景Fig.4 The River-Chief management in ancient China and the background of the introduction of the RCS