李璐

未來一段時期是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的重要時期，是我國兩個百年奮斗目標交匯遞進的歷史節(jié)點。面對人民群眾對美好生活的新期待，需要建立面向基本現(xiàn)代化的社會建設(shè)新思路，推進公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。作為我國最具競爭力的國際化大都市，上海市在公共服務(wù)和社會治理領(lǐng)域具有較強的探索性、引領(lǐng)性和創(chuàng)新性。探索上海市面向基本現(xiàn)代化建設(shè)的創(chuàng)新性做法，對構(gòu)建全國社會建設(shè)總體發(fā)展思路具有極強的啟示。

一、未來一段時期我國社會建設(shè)的新形勢和新要求

（一）公共服務(wù)新理念：強調(diào)專業(yè)化、高質(zhì)量理念

習近平總書記強調(diào)，要在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上持續(xù)保障和改善民生，釋放居民消費潛力、拉動內(nèi)需，催生新的經(jīng)濟增長點，為經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級提供強大內(nèi)生動力。近兩年，從《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕55號）提出“以標準化推進基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化”，到《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》中提出“兜牢基本民生保障網(wǎng)底，不斷滿足多樣化民生需求”的目標，說明國家對公共服務(wù)的要求不斷兼顧均等化、標準化和普惠化、多樣化目標，在滿足人民需求與推動經(jīng)濟發(fā)展中不斷演進。

在此形勢下，上海市提出了公共服務(wù)發(fā)展社會化、專業(yè)化、組織化、市場化的理念，這是在兼顧國家要求和本市需求的前提下，對公共服務(wù)發(fā)展的創(chuàng)新理念。此外，上海開展對標國際大都市社會建設(shè)的比較分析，從人類發(fā)展、公共服務(wù)、社會保障等方面與紐約、倫敦、東京等國際大都市指標進行橫向比較，率先對公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展進行探索。

（二）社會治理新理念：全民動員、法治保障日益重要

2014年3月5日，習近平在《推進中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)加強和創(chuàng)新特大城市社會治理》一文中提出“系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。黨的十九大報告強調(diào)中國特色社會治理體制的基本模式是黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障，并再次明確指出“加強和創(chuàng)新社會治理”“打造共建共治共享的社會治理格局”。可見，社會治理更加突出向基層下沉、多主體參與、法治化保障的治理理念。未來一段時期社會治理的“基層設(shè)計”更重于“頂層設(shè)計”，通過法治環(huán)境保障多主體參與越來越被提上日程。

在此形勢下，上海提出了加強城市精細化管理、讓城市更有序安全干凈的目標任務(wù)，強調(diào)城市管理“中心下移、資源下沉、權(quán)力下放”，強調(diào)全民參與，包括低保人員也要通過公益性崗位參與社區(qū)治理，體現(xiàn)對勞動參與的尊重和權(quán)利，通過細化機制推進了基層治理的完整性。

（三）社會政策新理念：堅持需求導向、精準發(fā)力

黨的十九大明確了堅持新發(fā)展理念和以人民為中心的發(fā)展思想。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，在發(fā)展中保障和改善民生，要求提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，要求政府堅持問題導向和需求導向，準確把握人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，多謀民生之利、多解民生之憂，增進民生福祉。努力在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面不斷取得新進展。

在此形勢下，上海提出了需求導向、精準發(fā)力的政策訴求。在政策設(shè)計上，提出不能大水漫灌，而是要對每個群體的獲得感進行充分評估，根據(jù)重點需求提供公共服務(wù)。在公共資源有限的前提下，要精準發(fā)力，將普惠性政策目標和精準性政策定位相結(jié)合，做好政策之間的平衡工作，體現(xiàn)了更現(xiàn)代更高效的社會政策理念。

二、當前上海市的創(chuàng)新性舉措和經(jīng)驗

（一）公共服務(wù)供給與需求高度對接

1、通過搭建指標和實施評估推進社會建設(shè)有序進行

近年來，上海市市委工作要點之一是建立社會建設(shè)指標體系，包括就業(yè)收入、社會保障、醫(yī)療健康、教育文化科技、社會安全穩(wěn)定、公共設(shè)施與服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、人居環(huán)境、社會組織、財政投入等10大類46個客觀指標，依次衡量社會建設(shè)發(fā)展情況。2017年社會建設(shè)綜合指數(shù)達到90.56，比2016年提高了5.9%。此外，聚焦市民對政府實事項目的關(guān)注度和期盼度，開展上海民生民意暨上海市政府實事項目市民期盼度調(diào)查，判斷市民需求由物質(zhì)性需求向服務(wù)性需求轉(zhuǎn)變。聚焦生活水平、民生環(huán)境、公共服務(wù)和社會治理四大民生領(lǐng)域，開展民生滿意度調(diào)查，2018年滿意度得分77.61分，比2017年提高3.62分。通過搭建指標體系和實施各類評估，找準服務(wù)對象的需求和實施服務(wù)的重心，這是社會建設(shè)有序推進的根本路徑。

2、針對人口老齡化，實施以需求評估為基準的政策體系

上海市公共服務(wù)政策將應(yīng)對人口老齡化納入重點關(guān)注?！蛾P(guān)于盡快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》提出，至2020年，全面建成涵蓋養(yǎng)老服務(wù)供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業(yè)監(jiān)管體系的五位一體的政策體系。政策體系以高齡老人的專業(yè)化照料為焦點，推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)和長者照料之家的結(jié)合。所有入住老人都要接受由衛(wèi)計、民政、醫(yī)保等政府部門和第三方機構(gòu)參與的需求評估，評估結(jié)果是機構(gòu)護理等級和長護保險支付比例的關(guān)鍵依據(jù)。截止2017年底，全市已有超過6.5萬名老年人接受了評估。此外，上海還引領(lǐng)式地啟動認知癥照護床位建設(shè)，探索專業(yè)化、人性化的認知癥照護服務(wù)，將改建1000張失智老人照護床位納入市政府實事項目推進。

（二）社會治理突出依法自治、綜合監(jiān)管

1、對社會組織實行入口和出口管理，中間實行依法自治

上海市完善對社會組織內(nèi)部治理能力建設(shè)，探索了社會組織法人約談制度，加強對組織的動態(tài)關(guān)注;鼓勵社會組織建立新聞發(fā)言人制度，主動回應(yīng)社會關(guān)切等。同時，探索社會組織的綜合監(jiān)管體系，即體制內(nèi)實現(xiàn)各部門的“小”綜合監(jiān)管，在社會范圍內(nèi)實現(xiàn)社會各界的“大”綜合監(jiān)管，使社會組織直接在社會土壤中發(fā)育壯大并受到社會監(jiān)督，實現(xiàn)社會的自管自治。

2、以基層公共文化服務(wù)推進基層文化治理

習近平總書記反復(fù)強調(diào)“基層就是社會的細胞，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)”。通過需求調(diào)研，上海市民對服務(wù)的需求度已經(jīng)超過了產(chǎn)品需求，尤其對基層文化服務(wù)的需求日益提高。上海市創(chuàng)新提出了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村“四級”文化配送的服務(wù)內(nèi)容，貼近群眾需求，實現(xiàn)自主創(chuàng)新。通過公共文化服務(wù)，既提高了市民文化藝術(shù)素養(yǎng)，更能推動基層以服務(wù)促治理的目標。

（三）將科技創(chuàng)新變量納入政策發(fā)展體系

1、探索現(xiàn)代化科技化的社會救助管理系統(tǒng)

在社會救助管理方面，全面使用全國救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)受助人員登記率100%。首推指紋數(shù)據(jù)庫，流浪乞討受助人員圖像甄別與指紋比對系統(tǒng)投入使用。建立“互聯(lián)網(wǎng)+救助”和尋親系統(tǒng)，引入了NDA比對工作機制，極大地提高了救助管理的效率。

2、引入智慧醫(yī)療和智慧養(yǎng)老系統(tǒng)，提高服務(wù)效能

在社區(qū)基礎(chǔ)診療方面，探索通過人工智能緩解家庭醫(yī)生不足問題。人工智能醫(yī)療機器人可以自動識別17大類疾病，家庭醫(yī)生輔助診斷并出具診斷報告，能夠極大提高診療效率。在養(yǎng)老服務(wù)方面，建立養(yǎng)老機構(gòu)日常管理服務(wù)系統(tǒng)、統(tǒng)一需求評估系統(tǒng)、居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)等，上海市綜合為老服務(wù)平臺成為涵蓋服務(wù)需求、項目、隊伍、設(shè)施和養(yǎng)老政策的綜合為老服務(wù)數(shù)據(jù)庫。安康通、友康、愛照護等一大批智慧養(yǎng)老的企業(yè)和社會組織涌現(xiàn)，將物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)運用于養(yǎng)老服務(wù)。

（四）對新情況新問題給予足夠的重視和研究

1、對公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題給予足夠的關(guān)注

一是公共服務(wù)逐步向所有常住人口開放，開始面臨公共服務(wù)和公共福利的邊界問題。如，公租房作為保障性住房已經(jīng)面向廣大青年職工、引進人才開放，目前申請者中80%是常住人口，只有20%是戶籍人口。據(jù)此，具有產(chǎn)權(quán)屬性的共有產(chǎn)權(quán)房是否可以對非戶籍的常住人口開放以及可持續(xù)問題，是下一步研究的問題。二是殘疾與高齡失能的邊界問題。70歲以上的老年人中有70%都可以申領(lǐng)殘疾證，所以失能老年人與殘疾人的界定標準、精準保障問題需要進一步研究，針對不同人群的普惠服務(wù)和特惠服務(wù)需要明確的區(qū)別。三是公共服務(wù)領(lǐng)域中資本與服務(wù)機構(gòu)的對接問題。目前在市場和政策的共同激勵下，大型資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的熱情高漲，公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場主體要有嚴格的規(guī)范約束，需要細化政策和規(guī)范。

2、公共服務(wù)改革和發(fā)展帶來的困難和問題需要正視

主要體現(xiàn)在教改、高校專業(yè)設(shè)置等問題上，如，教改后新高考政策導致的初中教師資源閑置問題，以及新高考制度與高校專業(yè)設(shè)置的對接問題;由于高?？祻?fù)醫(yī)師專業(yè)缺乏導致各級康復(fù)醫(yī)院、家庭康復(fù)醫(yī)師人才匱乏，等等。

三、啟示和建議

上海市是我國創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)新社會建設(shè)的引領(lǐng)城市。上海市在公共服務(wù)和社會治理領(lǐng)域的思路理念、經(jīng)驗舉措甚至面臨的問題也都走在全國前列，成為我國制定中長期社會政策體系的方向指引。

（一）面向現(xiàn)代化，完善與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的社會建設(shè)政策體系

總體而言，在公共服務(wù)和社會治理領(lǐng)域，必須始終將人民利益擺在至高無上的地位，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，才能不斷滿足人民需求，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕、推進我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標不斷邁進。所以在公共服務(wù)領(lǐng)域推進以需求為導向的專業(yè)化建設(shè)，在社會治理領(lǐng)域推進以社會自治為目標的法制化建設(shè)，推動社會政策向精準化、體系化發(fā)展，是推動社會建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的重要方向。

（二）應(yīng)對老齡化，搭建各種社會公共資源的智能化共享平臺

人口老齡化將深刻影響我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面。在應(yīng)對老齡化方面，探索民生領(lǐng)域社會政策和公共資源的智慧互聯(lián)、跨界融合。共享內(nèi)容包括技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)資源、場地、設(shè)備等，平臺必然是在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能技術(shù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。通過政策引導市場和企業(yè)，加大對健康、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域人工智能的研發(fā)力度，重點引導“互聯(lián)網(wǎng)下半場”解決老齡社會帶來的服務(wù)人員匱乏、勞動力供給不足等問題。在人均壽命不斷增長、人們對場地、設(shè)備、服務(wù)等方面需求不斷提高的前提下，用技術(shù)手段來“對沖”人口老齡化。同時，充分發(fā)揮老齡人力資本在穩(wěn)定性、持續(xù)性、經(jīng)驗性工作崗位上的優(yōu)勢作用，為經(jīng)濟發(fā)展注入持續(xù)穩(wěn)定的助推器。

（三）調(diào)整動態(tài)化，建立社會政策與社會需求之間的反饋機制

未來一段時期，我國所處的國際環(huán)境、自身的經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)都在發(fā)生巨大的變化，社會政策體系應(yīng)當是精準識別需求、準確反饋效果的。在某種程度上，國家對公共服務(wù)和社會治理的整體要求是底線要求。各地需要根據(jù)當?shù)氐那闆r，動態(tài)把握社會結(jié)構(gòu)、社會需求變化，建立社會政策的總體思路、制度設(shè)計和具體舉措的更新機制，面對新情況新問題和新挑戰(zhàn)，更新思路、制度和相關(guān)機制，同時通過建立指標體系和實施社會評估，加強社會政策和社會需求之間的反饋和調(diào)整，在動態(tài)中保障和改善人民群眾的公共服務(wù)需求。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）