摘 要 我國(guó)《國(guó)家賠償法》第三十六條規(guī)定，對(duì)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。但是，《國(guó)家賠償法》乃至其他行政法均未對(duì)“直接損失”的定義進(jìn)行解釋，也沒有對(duì)“直接損失”和“間接損失”作出明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。由此，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，都存在一定的爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中各地司法機(jī)關(guān)所采用的判斷標(biāo)準(zhǔn)差異較大，往往容易造成賠償金額遠(yuǎn)低于當(dāng)事人實(shí)際損失金額的情形，不利于維護(hù)當(dāng)事人利益，樹立司法權(quán)威。因此，擴(kuò)大國(guó)家賠償范疇的“直接損失”的范圍極為必要。

關(guān)鍵詞 拆遷 行政賠償 直接損失 間接損失

作者簡(jiǎn)介：鄭少澤，福建英合律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.208

一、行政法范疇的“直接損失”與“間接損失”

行政法學(xué)界的通說認(rèn)為，“直接損失”是指因遭受不法侵害而使現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的直接減少或消滅 。“間接損失”是指可得利益的減少，即遭受害時(shí)尚不存在，如不受侵害，受害人通常情況下應(yīng)當(dāng)或者能夠得到該利益 。這樣的定義，實(shí)際上很大程度是受民法學(xué)界對(duì)于“直接損失”和“間接損失”的通說影響。但是，民法上對(duì)損失的分類的目的與國(guó)家賠償法引入的“直接損失”概念的目的大相徑庭。民法上對(duì)于損失的分類不是為了解決不賠或少賠的問題，而是為了解決怎么賠的問題。但是，國(guó)家賠償法的“直接損失”卻是直接圈定賠償范圍的概念，決定了不賠或少賠的問題 。本文介紹這樣的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及立法現(xiàn)實(shí)背景，并非為了在本文中直接探討行政法范疇中“直接損失”與“間接損失”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而是為了方便理解“直接損失”范疇的邊界問題，從而在“直接損失”的定義上進(jìn)行思考，這尤為重要，關(guān)乎國(guó)家賠償案中原告的合法權(quán)益。

二、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、按期簽約及搬遷獎(jiǎng)勵(lì)是否屬于直接損失

黃某與某某鎮(zhèn)政府（下稱“鎮(zhèn)政府”）行政強(qiáng)制案、行政賠償案的案情簡(jiǎn)介如下（相同情形的還有另一位當(dāng)事人鄒某，案情一致，而后合并審理，以下僅以“黃某”舉例）：黃某所有的集體土地上農(nóng)村房屋位于某項(xiàng)目房屋征收范圍中，征收實(shí)施單位鎮(zhèn)政府在尚未與黃某簽訂集體土地上房屋征收安置補(bǔ)償協(xié)議書，亦未進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，直接組織人員對(duì)房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除，導(dǎo)致黃某無法依據(jù)該項(xiàng)目的征收安置補(bǔ)償方案（下稱“補(bǔ)償方案”）獲得安置房及征遷安置補(bǔ)償權(quán)益——產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房或貨幣補(bǔ)償款、附屬物補(bǔ)償費(fèi)、過渡費(fèi)、搬遷費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等。

此后，黃某向某市人民法院（下稱“一審法院”）提起確認(rèn)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除房屋行為違法的行政強(qiáng)制訴訟（下稱“行政強(qiáng)制案”）和因房屋被強(qiáng)制拆除行為而引發(fā)的行政賠償訴訟（下稱“行政賠償案”）。一審法院受理后，依法將兩個(gè)案件合并審理。在行政強(qiáng)制案中，一審法院作出判決認(rèn)定鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除房屋的行為違法，黃某與鎮(zhèn)政府均未上訴，該案一審判決生效。在行政賠償案中，一審法院基于確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法的判決，支持了黃某部分貨幣補(bǔ)償?shù)脑V求，但未支持黃某參照補(bǔ)償方案要求鎮(zhèn)政府支付搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)及按時(shí)簽約及搬遷獎(jiǎng)勵(lì)（下稱“搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)”）的訴求，理由為：因黃某在本村另有住宅，且該房屋已被強(qiáng)制拆除，未發(fā)生相應(yīng)搬遷費(fèi)，亦不存在搬遷安置獎(jiǎng)勵(lì)條件，故黃某請(qǐng)求賠償搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)一項(xiàng)無事實(shí)依據(jù)。黃某不服行政賠償案一審判決，上訴至某市中級(jí)人民法院（下稱“二審法院”），二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第三十六條第（四）項(xiàng)、第（八）項(xiàng)規(guī)定，鎮(zhèn)政府應(yīng)按照直接損失給予賠償。由于黃某的房屋系被強(qiáng)制拆除，并未實(shí)際發(fā)生相應(yīng)搬遷費(fèi)，因此黃某主張搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)缺乏依據(jù)，一審法院不予采納并無不當(dāng)。

對(duì)此，筆者并不認(rèn)同，理由有四。

其一，本案中的搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)包含搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)及按時(shí)簽約及搬遷的獎(jiǎng)勵(lì)，是房屋征收時(shí)，征收方給予被征收人的搬遷補(bǔ)助、安置房或新房裝修期間予以的過渡補(bǔ)助、按時(shí)簽約及搬遷的獎(jiǎng)勵(lì)金，其設(shè)置的初衷和用意在于彌補(bǔ)被征收人在過渡期限可能需要在外租賃房屋居住的花費(fèi)及搬遷產(chǎn)生的花費(fèi)，鼓勵(lì)被征收人按時(shí)簽約，并按時(shí)搬遷。

其二，本案中，補(bǔ)償方案及項(xiàng)目公告未提及簽約期限的起始時(shí)間，若鎮(zhèn)政府不存在違法強(qiáng)制拆除的行為，按照合法的征收程序，鎮(zhèn)政府應(yīng)與黃某簽訂相應(yīng)的征收安置補(bǔ)償協(xié)議書，黃某依據(jù)方案可取得搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)。這意味著，依據(jù)補(bǔ)償方案，搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)是被征收房屋被合法征收進(jìn)行的補(bǔ)償。房屋被合法征收尚且可以獲得該項(xiàng)補(bǔ)償，那本案中，由于房屋被違法拆除卻無法獲得搬遷過渡補(bǔ)助費(fèi)的賠償，顯然不符合法理和情理，違背了國(guó)家賠償法的立法精神。

其三，英美法系對(duì)于直接損失和間接損失的區(qū)分，本質(zhì)上采用的是“可預(yù)見性規(guī)則”，即常人在訂約時(shí)就能夠預(yù)見到的損失為直接損失，而需要依特定情形或被特別告知才能預(yù)見的損失為間接損失，似有因果關(guān)系的意味，尤其是在英美法上還有一對(duì)類似的概念“近因損失”和“遠(yuǎn)因損失” ，使得因果關(guān)系也可以作為區(qū)分“直接損失”和“間接損失”的標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者認(rèn)為在沒有行政法律對(duì)“直接損失”定義進(jìn)行解釋的現(xiàn)狀下，參考英美法系的“可預(yù)見性規(guī)則”，將搬遷過渡費(fèi)中的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、按時(shí)簽約及搬遷獎(jiǎng)勵(lì)歸為通常情況下，被征收人在簽訂房屋征收安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)就能夠預(yù)見到的損失即“直接損失”，更符合《國(guó)家賠償法》的立法目的。

其四，倘若人民法院認(rèn)為搬遷過渡費(fèi)屬于間接損失而非直接損失，而駁回該項(xiàng)訴求，豈不是將該項(xiàng)損失拒于行政賠償?shù)拈T外？那將產(chǎn)生“負(fù)激勵(lì)”的效果，即在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)即使存在違法強(qiáng)拆房屋的行為，也只需承擔(dān)較小的違法成本，甚至支付的違法征收“賠償款”遠(yuǎn)少于合法征收的“補(bǔ)償款”。如不及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)，使之承擔(dān)相應(yīng)行政賠償責(zé)任，就無法盡可能恢復(fù)被征收人未被侵害前的狀態(tài)，違背了國(guó)家賠償法設(shè)立的初衷，由此將會(huì)產(chǎn)生更大的負(fù)面效應(yīng)，也將使得部分不守法的行政機(jī)關(guān)更加有恃無恐。

三、最高院判例所帶來的曙光——征遷安置補(bǔ)償權(quán)益應(yīng)納入直接損失的范圍

二審法院作出生效判決后，黃某依然不服。雖然本案一審、二審的部分訴求均未獲得支持。本案現(xiàn)如今在高級(jí)人民法院的再審程序中。筆者接受黃某再審階段委托后，檢索到最高人民法院的新的判例，該判例系在本行政賠償案二審判決后作出的《行政賠償判決書》[（2018）最高法行再163號(hào)]，該案為周某某與浙江省湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的行政賠償案。該案系周某某所有的集體土地上房屋強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法而引發(fā)的行政賠償爭(zhēng)議。該案審理的核心問題是從《國(guó)家賠償法》的角度，如何看待原審法院在法律適用以及判定的具體賠償范圍、數(shù)額的正確性、合法性。其中，該案與筆者經(jīng)辦的行政賠償案相似的是，原審二審法院浙江省高級(jí)人民法院，同樣沒有支持周某某關(guān)于農(nóng)房征遷安置補(bǔ)償權(quán)益的訴訟請(qǐng)求，其中就包含搬遷費(fèi)、過渡費(fèi)。最高人民法院在該案判決中撤銷一審法院湖州市中級(jí)人民法院、二審法院即浙江省高級(jí)人民法院作出的一審、二審判決，并判決浙江省湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在九十日內(nèi)對(duì)周某某予以全面賠償。最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)行政法的基本原理，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式?！秶?guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”將拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益歸入賠償范圍，符合國(guó)家賠償法的立法精神。國(guó)家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國(guó)家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài)。要最大程度地發(fā)揮《國(guó)家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國(guó)家公權(quán)力不法侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對(duì)《國(guó)家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，就不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神。前述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括賠償申請(qǐng)人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。而農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益包括產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房、過渡費(fèi)、搬家費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等，而不僅僅是被拆除農(nóng)房的重置價(jià)格。

綜上，最高人民法院對(duì)“直接損失”的理解，不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益就屬于后者損失。這個(gè)最高院判例的出現(xiàn)，不僅給黃某帶來了希望的曙光，相信也將在此類案件中形成廣泛的參考示范效應(yīng)。

也許有學(xué)者不解，認(rèn)為最高院的上述觀點(diǎn)是對(duì)行政賠償范疇的“直接損失”進(jìn)行了擴(kuò)張解釋。但是，我國(guó)行政法無一對(duì) “直接損失”進(jìn)行明確定義，根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償制度設(shè)立初衷結(jié)合社會(huì)公平之需要，在判決中對(duì)“直接損失”作出理解與認(rèn)定，更有利于依法治國(guó)，也更能體現(xiàn)立法精神?？梢姡瑢?duì)于無法定義的直接損失，法官根據(jù)自己的智識(shí)和良知對(duì)國(guó)家賠償法的“直接損失”作出理解，有利于全面維護(hù)行政賠償申請(qǐng)人的合法權(quán)益。由于國(guó)家賠償法采取的不是全面賠償原則，若區(qū)分“直接損失”與“間接損失”進(jìn)而決定是否給予賠償，則限縮了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政賠償責(zé)任，產(chǎn)生賠償義務(wù)機(jī)關(guān)因違法行為而免于承擔(dān)本應(yīng)承擔(dān)的部分賠償責(zé)任的負(fù)面后果。

四、結(jié)語——期待《國(guó)家賠償法》明確“直接損失”的范圍

立法需要穩(wěn)定性，2010年修改的《國(guó)家賠償法》還需要經(jīng)歷一定的立法周期，結(jié)合司法實(shí)踐的情況，才有可能進(jìn)行再次修改。筆者期待未來《國(guó)家賠償法》的修改，可以明確“直接損失”的范圍，并且逐步擴(kuò)大國(guó)家賠償?shù)姆秶椭苯訐p失的范疇，盡可能實(shí)現(xiàn)《國(guó)家賠償法》的救濟(jì)功能，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)意識(shí)，切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)之穩(wěn)定。在《國(guó)家賠償法》未明確“直接損失”定義及范圍的情況下，相信也將有越來越多的法官依據(jù)國(guó)家賠償制度的立法精神、設(shè)立初衷、良知與智識(shí)作出更為利于公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的判決。

注釋：

姜明安，余凌云主編.行政法[M].昆明：科學(xué)出版社，2010年版，第586頁(yè);薛剛凌.國(guó)家賠償法教程[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第122頁(yè);胡錦光，劉飛宇.以案說法·國(guó)家賠償法篇[M].北京：人民大學(xué)出版社，2001年版，第292頁(yè);劉嗣元，石佑啟.國(guó)家賠償法要論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第101頁(yè);袁登明.發(fā)達(dá)國(guó)家賠償制度[M].北京：時(shí)事出版社，2001年版，第62頁(yè);楊臨宏.國(guó)家賠償法：原理與制度[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2010年版，第101頁(yè).

江必新，梁鳳云，梁清.國(guó)家賠償法理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年版，第872頁(yè).

管君.論國(guó)家賠償中的“直接損失”[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1），第109頁(yè).

前者是即刻的、直接的損失，是被訴行為的自然結(jié)果，通常是能夠?yàn)楫?dāng)事人所預(yù)見到的。后者是那些可直接地歸因于一個(gè)干預(yù)因素，盡管它構(gòu)成一個(gè)密不可破鏈條中的一環(huán)，所以要不是初始行為或事件的啟動(dòng)，該遠(yuǎn)因損失就不會(huì)發(fā)生。參見Bryan A.Garner，Blacks law dictionary，Ninth Edition，West Publishing Co.，2009，1409.