摘 要 2015 年 4 月 1 日，最高人民法院頒布了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》。至此，我國(guó)民事訴訟立案制度由立案審查制正式轉(zhuǎn)變?yōu)榱傅怯浿?。這一改革在于改變我國(guó)立案制度“門(mén)檻高，起訴難”的頑疾，但現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)起訴條件的規(guī)定并未隨之改變，立案難的問(wèn)題并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上加以解決。因此，本文認(rèn)為必須將訴訟要件從起訴條件中剝離，在立案階段僅對(duì)形式要件進(jìn)行審查，切實(shí)保障公民訴權(quán)的行使。同時(shí)為預(yù)防立案制度的改革可能導(dǎo)致的“訴訟爆炸”，必須配套建立多元化糾紛解決機(jī)制，將案件分流，防止濫訴。

關(guān)鍵詞 起訴條件 訴訟要件 立案登記 立案審查

作者簡(jiǎn)介：尹佳雯，天津師范大學(xué)法學(xué)院，本科生，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.135

一、 起訴與訴權(quán)的關(guān)系

（一） 訴權(quán)的概念

訴權(quán)是指當(dāng)事人請(qǐng)求法院對(duì)其所爭(zhēng)議的民事法律關(guān)系進(jìn)行審判的一種權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是一種司法請(qǐng)求權(quán)和公正程序的請(qǐng)求權(quán)。行使訴權(quán)必須以提出實(shí)體法上的請(qǐng)求作為依據(jù)，但訴權(quán)的行使與實(shí)體法上的請(qǐng)求是否真實(shí)存在無(wú)關(guān)，訴權(quán)不是勝訴權(quán)，只是一種程序上的權(quán)利，只需符合某些程序上的要求，訴權(quán)即可行使，開(kāi)啟訴訟之門(mén)，而對(duì)于實(shí)體內(nèi)容的審查應(yīng)屬于開(kāi)啟訴訟后的階段的任務(wù)，與訴權(quán)的行使無(wú)關(guān)。

（二） 訴權(quán)與起訴的關(guān)系

起訴是指當(dāng)事人與他人就某個(gè)民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，請(qǐng)求人民法院通過(guò)審判保護(hù)自己的合法權(quán)益的訴訟行為。訴權(quán)本質(zhì)上是一種程序上的權(quán)利，是一種司法請(qǐng)求權(quán)和公正程序的請(qǐng)求權(quán)，而起訴是一種訴訟行為，即起訴是訴權(quán)的外在載體，當(dāng)事人正是通過(guò)起訴行使訴權(quán)，開(kāi)啟訴訟之門(mén)。當(dāng)然，訴權(quán)不能隨意行使，必然要受到起訴條件的限制，起訴條件的設(shè)置，直接影響到立案的難易程度，起訴條件過(guò)高，立案的門(mén)檻也就過(guò)高，不利于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán);起訴條件過(guò)低，又會(huì)導(dǎo)致大量的民事案件涌入法院，激化不當(dāng)訴訟行為的產(chǎn)生，從而增加法院的辦案壓力，浪費(fèi)緊缺的司法資源。

二、 起訴條件和訴訟要件

（一）起訴條件的概念

“起訴條件”指訴的適法提起必需的要件，是對(duì)訴權(quán)的必要限制。如上所述，訴權(quán)不是勝訴權(quán)，只是一種程序上的權(quán)利，所以，對(duì)訴權(quán)的限制不應(yīng)該涉及實(shí)體上的內(nèi)容，只需要滿足某種程序上的形式要件即可。即起訴條件解決的是訴的產(chǎn)生問(wèn)題，凡是符合起訴條件的訴，法院就必須依法受理，開(kāi)啟訴訟程序的第一步。

（二） 訴訟要件的概念

訴訟要件建立在起訴要件的基礎(chǔ)上，只有當(dāng)訴滿足了起訴要件之后，即訴產(chǎn)生之后，法院依法受理后，才會(huì)進(jìn)一步對(duì)訴的合法性進(jìn)行判斷。只有滿足了訴訟要件的訴，才是合法的訴，也才能繼續(xù)進(jìn)入審判程序;不符合訴訟要件的訴，依法駁回起訴。即對(duì)訴訟要件的審查發(fā)生在案件受理后審判前，解決的是訴的合法性問(wèn)題，即解決法院是否可以依法作出判決。然而由于我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法起訴要件訴訟要件不分，對(duì)起訴條件的規(guī)定雜糅了訴訟要件的相關(guān)內(nèi)容，不僅涉及到某些程序性問(wèn)題，而且包含了某些本應(yīng)屬于訴訟要件的實(shí)體性條件，導(dǎo)致過(guò)分抬高了起訴門(mén)檻，造成立案難的窘境。

三、立案審查制與立案登記制

（一） 立案審查制的含義

1.立案審查制的含義

立案審查制，指法院審查起訴材料時(shí)，既要審查其是否符合起訴的形式要件，又要對(duì)訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。人民法院收到起訴材料后，先行審查后登記回復(fù)，只有符合程序性要件和實(shí)體性要件的才會(huì)被依法受理，無(wú)疑對(duì)起訴設(shè)置了嚴(yán)苛的條件。而這種雙重審查制度卻由立案庭自行審查，缺少透明性和公開(kāi)性，從而導(dǎo)致起訴難的現(xiàn)狀。

2.舊法采用立案審查制的原因

我國(guó)先前民事立案審查制度的設(shè)置是由當(dāng)時(shí)公民法律意識(shí)淡薄、律師體系不夠完善的法治建設(shè)初級(jí)階段所決定的。在訴訟開(kāi)啟的前置階段對(duì)訴訟材料進(jìn)行雙重審查，可以實(shí)現(xiàn)高效過(guò)濾，將不符合立案條件的案件予以剔除，一定程度上減少了不當(dāng)訴訟行為，有利于節(jié)約有限的司法資源，提高民事訴訟的效率。但另一方面，這種雙重審查的制度無(wú)疑抬高了訴訟的門(mén)檻，對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的行使造成了一定阻礙。

3. 立案審查制的弊端

立案審查作為一種管控機(jī)制，訴訟能否開(kāi)啟取決于法院的意志而不是當(dāng)事人的意志，使得立案難的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。 同時(shí)，這種雙重審查制度無(wú)疑雜糅了起訴要件和訴訟要件，并且一并由立案庭不公開(kāi)進(jìn)行，從而過(guò)分抬高了訴訟門(mén)檻，與訴權(quán)的程序性造成理論上的沖突和矛盾。

（二）立案登記制的含義

1.立案登記制的概念

立案登記制是指，法院對(duì)起訴材料僅就形式要件進(jìn)行審查，而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。除了法律規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，同時(shí)出具書(shū)面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場(chǎng)登記立案。

2.采用立案登記制的原因

近年來(lái)，我國(guó)的法制建設(shè)取得了明顯穩(wěn)定的進(jìn)步，司法機(jī)關(guān)對(duì)不當(dāng)訴訟行為，也具有了一定的辨別能力。另一方面，人民調(diào)解制度，仲裁制度等非訴糾紛解決機(jī)制近年來(lái)也在不斷完善，一定程度上減輕了法院的辦案壓力。立案審查制度，漸漸不再與我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情所適應(yīng)。由于既要對(duì)起訴材料進(jìn)行形式審查，又要就某些實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，導(dǎo)致各級(jí)地方法院具體實(shí)施時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)我國(guó)法制建設(shè)造成阻礙，同時(shí)“立案難”的問(wèn)題也漸漸凸顯，必須改變民事立案制度，降低起訴門(mén)檻。

3.立案登記制的意義

立案登記制充分地維護(hù)了訴權(quán)的程序性這一本質(zhì)特征，即只需要滿足某些程序性要件，訴權(quán)即可行使，不需要對(duì)任何實(shí)體性內(nèi)容進(jìn)行審查，有利于保障當(dāng)事人行使訴權(quán)。至此，訴訟的開(kāi)啟完全取決于當(dāng)事人的意志，起訴材料只要滿足了形式要件，法院就必須立案，法院無(wú)權(quán)以起訴材料不符合某些實(shí)體性內(nèi)容不予受理。這種立案制度對(duì)起訴要件規(guī)定明確清楚，可執(zhí)行性強(qiáng)，也有利于各地方法院統(tǒng)一立案的標(biāo)準(zhǔn)，自此，是否立案不再屬于法官的自由裁量。另一方面，立案的門(mén)檻降低，在一定程度上也減輕了信訪的壓力。

三、我國(guó)立案制度改革面臨的挑戰(zhàn)

（一） 民事訴訟法規(guī)定的起訴條件并沒(méi)有隨之改變

雖然立案登記制規(guī)定對(duì)起訴材料僅審查形式要件，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，然而民事訴訟法卻未對(duì)起訴條件進(jìn)行相應(yīng)修改。而其中起訴要件和訴訟要件混為一體，仍是原來(lái)為了配合立案審查制而制定的內(nèi)容，從而在實(shí)踐中無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人的起訴只進(jìn)行形式審查而不涉及實(shí)體上的問(wèn)題。

1. 以第三人撤銷(xiāo)之訴為例

原告需是與本案有直接利害關(guān)系是起訴的積極要件之一。它針對(duì)具體的訴訟，解決的是是否可以作為具體訴訟的當(dāng)事人的資格問(wèn)題。而在第三人撤銷(xiāo)之訴中，對(duì)這一條件的審查無(wú)可避免地會(huì)涉及實(shí)體問(wèn)題。第三人撤銷(xiāo)之訴要想滿足當(dāng)事人適格這一要件，必須對(duì)第三人未參加原判決的原因、原判決、裁定的正確性以及原判決是否損害了第三人的民事權(quán)益進(jìn)行審查，而這些無(wú)疑都是實(shí)體性問(wèn)題。而如若不改變?cè)械钠鹪V條件，這些問(wèn)題都會(huì)在訴訟之前僅僅通過(guò)書(shū)面審查由立案庭決定是否符合起訴條件，這無(wú)疑是剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)的體現(xiàn)。

2. 以合同糾紛的管轄為例

管轄作為起訴的積極要件之一，解決受案法院對(duì)原告的起訴是否具有管轄權(quán)。然而在某些特定案件中，對(duì)是否符合管轄條件的審查不可避免的會(huì)涉及到對(duì)實(shí)體問(wèn)題的判斷。如合同糾紛的管轄法院是被告住所地或合同履行地法院，被告住所地不會(huì)涉及實(shí)體問(wèn)題，而合同履行地則與合同的性質(zhì)和內(nèi)容密不可分。當(dāng)受訴法院所在地并非被告住所地時(shí)，法院就必須通過(guò)判斷合同履行地來(lái)判斷對(duì)案件是否有管轄權(quán)，也就必然會(huì)審查合同的性質(zhì)和內(nèi)容，而這些都是實(shí)體性問(wèn)題。

（二） 不當(dāng)訴訟行為增加

不當(dāng)訴訟行為具體表現(xiàn)為：只提交訴狀而無(wú)法提交任何證據(jù)材料;故意填錯(cuò)當(dāng)事人信息和訴訟標(biāo)的規(guī)避主管和管轄;針對(duì)同一事實(shí)從多個(gè)方面同時(shí)提起多頭訴訟，或串通他人就相似事實(shí)提起訴訟;為逃避債務(wù)、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、不履行執(zhí)行義務(wù)等非法目的與他人惡意串通，通過(guò)訴訟手段侵犯第三人合法權(quán)益等。這些不當(dāng)訴訟行為雖在立案審查制下就已存在，但立案制度改革后采用立案登記制，本意是降低訴訟門(mén)檻，保障當(dāng)事人的訴權(quán)，但卻也給這些不當(dāng)訴訟行為滋生了溫床，某些不當(dāng)訴訟人利用只對(duì)起訴材料進(jìn)行形式審查這一規(guī)定，向法院提出不符合法律規(guī)定的訴訟，這不僅擾亂了訴訟程序，更違背了民事立案制度改革的初衷。

（三）立案登記制使先行調(diào)解失去作用

先行調(diào)解作為法院介入當(dāng)事人所爭(zhēng)議的民事法律關(guān)系的第一步，目的在于高效解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，同時(shí)使案件分流，讓真正需要法院審理的案件進(jìn)入訴訟程序。時(shí)間是起訴后，受理前，由立案庭進(jìn)行。而立案登記制規(guī)定，符合立案條件的起訴狀應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案。無(wú)疑是消除了符合起訴條件的案件當(dāng)事人起訴和法院受理之間的間隔時(shí)間，使先行調(diào)解制度處境尷尬，失去了原有的介入時(shí)間。導(dǎo)致大量的案件涌入民事訴訟程序，加重了法院的辦案壓力。

（四）增長(zhǎng)的司法需求與有限的司法資源矛盾激化

立案的門(mén)檻降低導(dǎo)致大量的案件涌入法院，登記立案數(shù)量明顯增長(zhǎng)。同時(shí)，法官隊(duì)伍正在進(jìn)行員額制改革，在改革前，全國(guó)法官人數(shù)約為21萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)員額制選拔全國(guó)共有12萬(wàn)余人入額。這意味著，有約9萬(wàn)法官被擋在了門(mén)外。法官隊(duì)伍的精簡(jiǎn)無(wú)疑在一定程度上更加激化了案多人少的矛盾。在沉重的案件壓力下，為追求結(jié)案率和訴訟時(shí)限，案件審理質(zhì)量堪憂，這會(huì)給我國(guó)司法公信力造成負(fù)面影響，同時(shí)也會(huì)阻礙法制建設(shè)的進(jìn)程。如何解決增長(zhǎng)司法需求與有限的司法資源之間的矛盾，是我國(guó)民事立案制度改革所面臨的重大挑戰(zhàn)。

四、完善立案制度改革的建議

（一）將訴訟要件從起訴要件中剝離

由上文可知，起訴要件中的當(dāng)事人適格以及對(duì)于法院管轄的規(guī)定都會(huì)涉及到對(duì)實(shí)體問(wèn)題的審查，屬于訴訟要件的內(nèi)容，應(yīng)在立案后的訴訟階段進(jìn)行審查。因此，要維持訴權(quán)的程序性特征，就必須對(duì)現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的起訴要件加以修改，將原本應(yīng)屬于訴訟要件的內(nèi)容從起訴要件中剝離，從而真正實(shí)現(xiàn)在立案階段只對(duì)起訴材料進(jìn)行形式審查而不考慮實(shí)體性問(wèn)題。因此，建議將當(dāng)事人適格改為有明確的原告、被告，即只對(duì)當(dāng)事人的身份進(jìn)行形式性審查，只要公民能夠提交相應(yīng)證件，法人及其他組織可以提供相關(guān)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，工商登記等證明其身份明確即可，而主管和管轄及當(dāng)事人適格應(yīng)屬于訴訟要件的內(nèi)容，應(yīng)在案件受理后作為審前程序?qū)彶椋舨环显V訟要件則裁定駁回起訴。由此，起訴要件可以徹底去實(shí)質(zhì)化。

（二） 防范及嚴(yán)懲不當(dāng)訴訟行為

虛假訴訟，惡意訴訟不但浪費(fèi)司法資源，還會(huì)擾亂正常的訴訟程序。必須從源頭處加以遏制。而立案階段無(wú)疑是一切訴訟行為的起點(diǎn)，也是打擊不當(dāng)訴訟行為的第一道關(guān)卡。因此，必須加強(qiáng)立案庭對(duì)不當(dāng)訴訟的甄別能力;同時(shí)，應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建立案件關(guān)聯(lián)制度，實(shí)現(xiàn)法院互聯(lián)、案件互聯(lián)，有效辨別重復(fù)起訴的案件。另一方面，還應(yīng)將與他人惡意串通，通過(guò)訴訟手段侵犯第三人合法權(quán)益的該類(lèi)不當(dāng)訴訟行為定為侵權(quán)行為，第三人可就由此造成的經(jīng)濟(jì)損失提出侵權(quán)損害賠償之訴。同時(shí)也應(yīng)通過(guò)社區(qū)教育、新聞宣傳等方式逐步提高公民的法律修養(yǎng)，增強(qiáng)公民對(duì)不當(dāng)訴訟行為的辨別能力，從而逐漸形成自我規(guī)制，減少自身的不當(dāng)訴訟行為。

（三）在立案登記制下為先行調(diào)解制度開(kāi)辟空間

先行調(diào)解制度有利于分流案件，高效解決民事?tīng)?zhēng)議。先行調(diào)解制度與立案登記制不應(yīng)是相互矛盾的關(guān)系，而應(yīng)該將其作為立案登記制的配套制度，使二者發(fā)揮最大的作用。既有利于保障當(dāng)事人的訴權(quán)，解決起訴難的問(wèn)題，又可以高效解決民事?tīng)?zhēng)議。因此，在立案登記制下應(yīng)規(guī)定，若起訴材料符合立案的條件，立案庭應(yīng)詢問(wèn)當(dāng)事人是否進(jìn)行先行調(diào)解。若當(dāng)事人同意，則應(yīng)在當(dāng)自愿的原則下組織調(diào)解，調(diào)解不成的，立即立案;若當(dāng)事人不同意，則應(yīng)當(dāng)場(chǎng)立案。這種由當(dāng)事人選擇開(kāi)啟的機(jī)制既是當(dāng)事人自愿原則的體現(xiàn)，也在立案登記制下為先行調(diào)解制度開(kāi)辟了空間。

（四）建立完善非訴糾紛解決機(jī)制

建立多元化糾紛解決機(jī)制，有利于節(jié)約審判資源，防止訴訟爆炸，緩解我國(guó)目前突出顯現(xiàn)的案多人少問(wèn)題。充分利用人民調(diào)解委員會(huì)、仲裁、先行調(diào)解、審前調(diào)解的作用，將案件分流，這有利于減輕法院的辦案壓力，提高案件審理質(zhì)量。對(duì)此，近年來(lái)民事訴訟制度改革也體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。例如，將財(cái)產(chǎn)保全制度應(yīng)用于仲裁階段，進(jìn)一步完善了仲裁制度。然而，與美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家相比，我國(guó)的非訴糾紛解決機(jī)制還不盡完善，沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。因此，應(yīng)進(jìn)一步建立專(zhuān)家調(diào)解制度，吸收專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)扎實(shí)和具備較高素質(zhì)的精英人員如律師、心理學(xué)家、退休法官等加入到調(diào)解隊(duì)伍，同時(shí)在社會(huì)進(jìn)行宣傳，使公民改變“有矛盾找法院”的固有觀念，使社會(huì)救濟(jì)真正發(fā)揮作用。此外，在一些因行政管理而產(chǎn)生的各種民事?tīng)?zhēng)議案件中，如土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議及水事糾紛等，由于該類(lèi)案件具有較強(qiáng)的技術(shù)性，而普通法院法官通常不具有處理這些專(zhuān)業(yè)性案件所需知識(shí)，故應(yīng)重視和發(fā)揮行政司法的作用，完善發(fā)展行政司法制度，通過(guò)行政調(diào)解、行政司法等手段高效解決該類(lèi)糾紛。

五、結(jié)語(yǔ)

立案登記制是我國(guó)民事立案制度改革的重要舉措，它致力于緩解起訴難的頑疾，保障公民訴權(quán)的行使，是程序正義的重要體現(xiàn)。但由于起訴要件和訴訟要件混淆不清，不當(dāng)訴訟行為猖獗，先行調(diào)解失去介入時(shí)間以及案多人少的矛盾激化等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，我國(guó)民事立案制度還面臨著重重挑戰(zhàn)。因此，必須改變現(xiàn)有的起訴條件，將訴訟要件從起訴要件中剝離。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)不當(dāng)訴訟行為的打擊力度。另一方面，也應(yīng)通過(guò)相關(guān)規(guī)定為先行調(diào)解制度開(kāi)辟空間，使其作為立案登記制的補(bǔ)充。針對(duì)案多人少的窘境，應(yīng)建立多元化的糾紛解決機(jī)制，高效解決民事糾紛，緩解法院的辦案壓力。

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