樊 華，王治國，李小芳，張 超

(水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”“山水田林湖草系統(tǒng)治理”等一系生態(tài)文明建設的新理念，黨中央國務院在生態(tài)系統(tǒng)保護、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面提出了一系列部署，為水土保持生態(tài)文明建設指明了方向。水利部水土保持蒲司長在“貫徹落實十九大精神，做好新時代水土保持工作”一文中，總結(jié)了新時代水土保持面臨的新形勢，分析了新時代對水土保持的新要求，并在新時代水土保持工作的總體思路和重點任務中，明確提出新時代水土保持工作應有宏觀的新目標。本文結(jié)合全國水土保持規(guī)劃編制過程中對規(guī)劃目標的相關(guān)研究成果，對全國水土保持近期(2035年)和遠期(2050年)目標指標進行論證分析，并提出了相關(guān)建議。

1 全國水土保持規(guī)劃(2016—2030年)目標設置有關(guān)情況

全國水土保持(2016—2030年)從2010開始，到2015年批復，期間對水土保持規(guī)劃目標進行過廣泛討論和研究，提出過一系列可能采用的指標。但考慮當時技術(shù)條件、現(xiàn)實狀況和具體操作，規(guī)劃審查和征求各部委意見過程中，規(guī)劃定量指標僅采用新增水土流失治理面積(包括了新增水蝕治理面積)和年均新增減少水土流失量兩個指標。

1.1 近期目標任務

到2020年，基本建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系，基本實現(xiàn)預防保護，重點防治地區(qū)的水土流失得到有效治理，生態(tài)進一步趨向好轉(zhuǎn)。全國新增水土流失治理面積32萬km2，其中新增水蝕治理面積29萬km2，風蝕面積逐步減少，水土流失面積和侵蝕強度有所下降，人為水土流失得到有效控制；林草植被得到有效保護與恢復；年均減少土壤流失量8億t，輸入江河湖庫的泥沙有效減少。

1.2 遠期目標任務

到2030年，建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系，實現(xiàn)全面預防保護，重點防治區(qū)的水土流失得到全面治理，生態(tài)實現(xiàn)良性循環(huán)。全國新增水土流失治理面積94萬km2，其中新增水蝕治理面積86萬km2，中度及以上侵蝕面積大幅減少，風蝕面積有效削減，人為水土流失得到全面防治；林草植被得到全面保護與恢復；年均減少土壤流失量15億t，輸入江河湖庫的泥沙大幅減少。全國水土保持規(guī)劃目標任務指標(批復稿)見表1。

表1 全國水土保持規(guī)劃目標任務指標(批復稿)

2 近遠期目標指標及論證

根據(jù)我國現(xiàn)有水土保持相關(guān)基礎數(shù)據(jù)，以及全國水土保持規(guī)劃近遠期目標論證與確定情況，按照全國社會經(jīng)濟與水土保持長遠戰(zhàn)略發(fā)展情況，以及將來實現(xiàn)水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，提出全國水土保持近遠期目標指標，見表2。綜合分析各類指標科學性、可獲取條件和可操作性，對提出的各種指標目標進行逐一計算分析，提出推薦目標指標值和宏觀目標。

表2 全國水土保持近遠期目標指標匯總

3 目標指標篩選

3.1 水土流失類型情況指標篩選

3.1.1水土流失率

水土流失率是指某一區(qū)域的水土流失面積占其國土總面積的百分比。

該指標能夠綜合反映一定區(qū)域一定時間段內(nèi)水土流失面積的消長情況，是反映水土流失狀況的有效指標，能準確反映區(qū)域水土流失的現(xiàn)況，也能夠與全國水利普查和水土流失動態(tài)調(diào)查結(jié)果相銜接，具有可操作性。但隨著全國水土流失治理效果的顯現(xiàn)，水土流失率指標在遠期會達到一個相對穩(wěn)定的值，從遠期看還需要輔助指標支撐，可作為推薦目標指標。

3.1.2中度及以上水土流失面積削減率

中度及以上水土流失面積削減率是指，經(jīng)治理削減的中度及以上侵蝕面積占基準年中度及以上侵蝕面積的百分比。

該指標在區(qū)域水土流失率達到穩(wěn)定狀態(tài)后，可反映在水土流失面積基本不變的情況下，水土流失強度的變化，能夠較好的反應水土流失治理成效，也是進一步開展水土流失防治工作的依據(jù)，可作為水土流失率穩(wěn)定后的目標指標。但目前我國只有2000年和2011年的全國水土流失數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)只能以2000年水土流失強度中度及以上的面積為基準進行計算推導，但因為不同時間段內(nèi)，水土流失率指標變化幅度比較大的情況下，其基準值在不同年分間會不斷變化，指標的分子分母都在變化，很難分析估判2035年和2050年指標狀況。理論上，只有在水土流失率達到相對穩(wěn)定值之后才能使用，建議作為推薦目標指標之一，并結(jié)合水土保持動態(tài)監(jiān)測作進一步的研究。

3.1.3水土流失強度指數(shù)

水土流失強度指數(shù)是指中度及以上土壤侵蝕面積之和與輕度土壤侵蝕面積的比值。

該指標與中度及以上水土流失面積削減率一樣，是反映當區(qū)域水土流失率達到穩(wěn)定狀態(tài)后，在水土流失面積基本不變的情況下，水土流失強度的變化，可較好的反應水土流失治理成效的指標。

水土流失率通過長期治理后應該是一個動態(tài)穩(wěn)定的數(shù)據(jù)，水土流失總面積基本穩(wěn)定，土流失區(qū)域的土壤侵蝕強度逐漸由高向低轉(zhuǎn)化，水土流失強度指數(shù)會隨著水土流失治理標準和要求的提高，指標值逐漸變小。該指標同樣存在分子分母都在變化的情況，很難分析估判2035年和2050年指標狀況。理論上，只有在水土流失率達到相對穩(wěn)定的值之后才能使用。水土流失強度指數(shù)與中度及以上水土流失面積削減率含義相近，規(guī)律性不強，暫不推薦。

3.2 水土保持情況類型指標篩選

3.2.1新增水土流失治理面積

新增水土流失治理面積是指某一區(qū)域某一時段內(nèi)新增加的實施的治理水土流失的措施面積之和。

新增水土流失治理面積主要包括實施達標準的坡改梯田、造林、種草面積、封禁等面積，并不能完全反應水土流失面積的消減情況，只反映在一定社會經(jīng)濟條件下根據(jù)投資和治理的可能性安排的治理任務。當全國水土流失面積普遍實施治理一遍的條件下，該指標就應當從維護和提高水土保持功能角度來安排任務。

新增水土流失治理面積是全國水土保持規(guī)劃批復確定的指標值，操作性強，也與現(xiàn)行水土保持規(guī)劃考核評估指標相銜接，所以推薦作為目標指標。

3.2.2水土保持指數(shù)

水土保持指數(shù)是指累計水土保持措施保存面積與國土總面積的比值。

該指標能反映發(fā)揮效益的水土保持措施保存率，其變化體現(xiàn)了我國防治水土流失，保護、改良與合理利用水土資源，維護和提高土地生產(chǎn)力，減輕洪水、干旱和風沙災害，充分發(fā)揮水、土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的能力。但該指標由于保存率在各地區(qū)受自然、社會經(jīng)濟條件、生產(chǎn)傳統(tǒng)等多方面的影響，很難做出較為合理的判斷，水土保持措施保存面積前后變化情況難以界定，所以不推薦。

3.2.3林草覆蓋率

林草覆蓋率是指區(qū)域(流域)內(nèi)實施綜合治理的林草植被面積(包括有林地、灌木林地、覆蓋度20%以上的草地)占區(qū)域(流域)總面積的百分比(目前這一概念只有水土保持專業(yè)提出其他行業(yè)并無此指標)。

該指標綜合反映森林、草地對某一區(qū)域的覆蓋情況，同一區(qū)域內(nèi)林草覆蓋率指標越高，水土流失面積越小。其與水土流失率指標可相互印證，既能反映水土流失治理狀況，也可反映水土保持對生態(tài)系統(tǒng)維護和提高的貢獻，是水土保持規(guī)劃指標中最能有效反映生態(tài)改善效果的指標。在某一區(qū)域一定社會經(jīng)濟條件下由于可供森林生長和造林、草地及種草的面積是有限的，該指標最終在某一區(qū)域內(nèi)可能趨于一個穩(wěn)定值，鑒于國家已成立林草局，建議經(jīng)協(xié)調(diào)后作為與水土流失率一并作為目標指標。

3.2.4年有效水土流失治理率

年有效水土流失治理率是指年水土流失治理面積刨除當年生產(chǎn)建設項目造成的水土流失面積后占年水土流失治理面積自身的比例。

年有效水土流失治理率為100%時，說明當年生產(chǎn)建設項目造成水土流失得到全部治理，整體水土保持工作取得有效進展；當年有效水土流失治理率介于100%—0之間時，說明當年生產(chǎn)建設項目造成水土流失未能得到全部治理，整體水土保持現(xiàn)狀良好，呈良性發(fā)展趨勢，生產(chǎn)建設項目的水土保持監(jiān)督管理工作還有待加強；當年有效水土流失治理率小于0時，說明當年生產(chǎn)建設項目造成水土流失嚴重，整體水土流失現(xiàn)狀呈惡化趨勢，水土保持治理工作的開展趕不上生產(chǎn)建設項目的破壞，應重點加強生產(chǎn)建設項目的水土保持監(jiān)督管理工作。

年有效水土流失治理率能夠很好地反應水土保持預防和治理的總體情況。但生產(chǎn)建設項目產(chǎn)生的水土流失面積需通過天地一體化項目的進一步開展研究其可行性。從長遠看，條件成熟時可作為新增水土流失治理面積的替代指標。

3.3 水土保持功能提高類型指標篩選

3.3.1年均減少土壤流失量

年均減少土壤流失量是指區(qū)域(流域)治理后的土壤流失量(包括水蝕量和風蝕量)與治理前的土壤流失量的減少量的年均值，單位為t/y。是指規(guī)劃實施各類措施后，預期形成的年均減少土壤侵蝕量的能力。

3.3.2年土壤流失量

年土壤流失量是指某一區(qū)一年內(nèi)土壤流失總量。反映區(qū)域土壤流失整體量級上的概念，與面積和強度呈正相關(guān)系，其值越大說明水土流失問題越嚴重，造成的危害也越大。

這兩個目標指標在當前技術(shù)經(jīng)濟條件下很難進行全面的科學測算，是一個效益分析指標，加之我國區(qū)域差異比較大，不同時間段的指標相互比較很困難，所以不推薦，但可作效益指標進行分析計算。

3.4 水土保持區(qū)域性指標篩選

梯田化率：指區(qū)域(流域)坡耕地實施修建梯田面積占坡耕地總面積的百分數(shù)。

耕地保護率：指區(qū)域(流域)受保護的耕地(林網(wǎng)等)面積占區(qū)域(流域)耕地總面積的百分數(shù)。

侵蝕溝治理率：指區(qū)域(流域)實施治理的侵蝕溝道數(shù)量占區(qū)域(流域)總侵蝕溝道數(shù)量的百分數(shù)

石漠化率：指區(qū)域(流域)內(nèi)石漠化面積占區(qū)域(流域)總面積的百分數(shù)。

崩崗治理率：指區(qū)域(流域)實施治理的崩崗數(shù)量占區(qū)域(流域)崩崗總數(shù)量的百分數(shù)。

水土保持區(qū)域性指標是反映某一區(qū)域水土流失或水土保持的特征指標，不具備在全國推行條件，可作為區(qū)域規(guī)劃與評估指標。

4 推薦目標指標值論證

4.1 水土流失率

以國土二調(diào)的土地利用現(xiàn)狀及水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺中獲取的影響水土流失的地面坡度組成、植被覆蓋度、土壤侵蝕類型與強度等主要因素為基礎，綜合土壤侵蝕分類分級標準，各類相關(guān)規(guī)劃、國家相關(guān)行業(yè)實施治理和預防的可能性和有效性、各地的典型區(qū)域剖析情況，按照全國水土保持區(qū)劃115個三級區(qū)進行專家綜合估判分析，獲取各分區(qū)土壤侵蝕發(fā)展趨勢，計算結(jié)果見表3。

表3 土地利用情況推導結(jié)果與遠期預測對照表 單位：萬km2

4.2 林草覆蓋率

4.2.1森林資源

根據(jù)第七次森林資源清查，2008年，森林資源面積為195.5萬km2。森林覆蓋率20.36%。

根據(jù)全國森林經(jīng)營規(guī)劃(2016—2050年)，到2020年全國森林覆蓋率達到23.04%；根據(jù)全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃，到2030年全國森林覆蓋率達到24%以上；根據(jù)全國森林經(jīng)營規(guī)劃(2016—2050年)，到2050年全國森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上(森林資源面積249.6萬km2，增加54.1萬km2)。具體數(shù)據(jù)見表4。

表4 1950—2013年中國森林資源清查數(shù)據(jù)及2020—2050年規(guī)劃數(shù)據(jù)

由表4可以看出，隨著森林覆蓋率的提高，森林覆蓋率年均增加速度逐漸降低。2030—2035年森林覆蓋率按年均增加0.1%計算，到2035年森林覆蓋率為24.5%，森林資源面積235.2萬km2，較2008年增加39.7萬km2；到2050年全國森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上，森林資源面積249.6萬km2，增加54.1萬km2。

4.2.2草地資源

根據(jù)《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》，到2010年，改良草原面積達到40萬km2，人工種草保留面積達到20萬km2。到2020年，改良草原60萬km2，人工種草面積達到30萬km2。綜合考慮水土保持造林種草，估計2035年覆蓋度大于草地面積增加30萬km2，到2050年預期增加45萬km2。

綜上所述預計林草覆蓋率2035年目標為52%，2050年目標為55%。

4.3 年有效水土流失治理率

目前全國每年平均治理5.4萬km2，據(jù)統(tǒng)計每生產(chǎn)建設項目造成水土流失面積約1萬km2，現(xiàn)階段年有效水土流失治理率來均約為80%。

根據(jù)生態(tài)文明建設、國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢、科技進步，水土保持治理和監(jiān)督管理管理工作將不斷加強，預計2035年年有效水土流失治理率為90%，2050年年有效水土流失治理率將達到100%。

目標可行性主要在于對每年水土流失治理面積和生產(chǎn)建設項目水土流失面積的統(tǒng)計，根據(jù)現(xiàn)有水土流失監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)計情況來看是可行的。

4.4 新增水土流失治理面積

2006—2013年全國水土保持綜合治理完成的治理規(guī)模每年完成年治理規(guī)模在4.0～5.4萬km2，如圖1所示。

圖1 2006年至2013年全國水土保持綜合治理完成的治理規(guī)模圖

根據(jù)實施情況，每年完成的治理規(guī)模約5萬km2，國家重點工程完成約2萬km2，其他部門和社會力量完成約2萬km2，地方完成約1萬km2。

全國水土保持規(guī)劃(2016—2030年)擬定期間的新增水土流失治理面積每年平均為5.4萬km2。根據(jù)生態(tài)文明建設、全面深化改革和城鎮(zhèn)化推進等新形勢，水土保持方面的投資將不斷加大，從國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢、科技進步、地方和群眾治理積極性等情況分析，在確保治理標準的基礎上，2035年以前完成每年水土流失綜合治理5.4萬km2完全有可能，但到2035年新增水土流失治理面積117萬km2，能夠治理的水蝕面積將基本治理一遍，2035—2050年期間，將必須采取對已治理過區(qū)域的功能維護和提高措施，標準如何確定很難分析，需要做大量的研究工作，由于該階段水土流失治理工作以維護提高為主，水土流失綜合治理應在5.4萬km2以上，初擬為86.25萬km2，每年5.75萬km2。

5 結(jié)語

綜上所述，建議下階段根據(jù)即將開展的水土流失普查和年度縣級水土流失動態(tài)調(diào)查，深入研究水土流失率最終穩(wěn)定值、所需要的時間，以及中度及以上水土流失面積削減率指標的可行性；結(jié)合全國水土保持規(guī)劃考核評估工作、水土保持天地一體化和水土保持圖斑化管理，深入研究年有效水土流失治理率的可行性和操作性，以及近期啟用的可行性；結(jié)合第三次全國土地調(diào)查及土地利用規(guī)劃、國家開展的森林資源和草地資源調(diào)查及有關(guān)規(guī)劃，研究林草覆蓋率的最終穩(wěn)定值和所需要的時間，以及穩(wěn)定之后可能采用的其他指標，同時深入研究林草覆蓋率與水土流失率的關(guān)系，通過研究可相互推導兩指標遠期的目標值。