何桂洪

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

一、問題的提出

自“數(shù)字地球”概念[1]傳播以來，電子政務(wù)作為數(shù)字區(qū)域信息化應(yīng)用工程備受關(guān)注。1993年2月，以克林頓(William Jefferson Clinton)為主導(dǎo)的美國政府正式提出了電子政務(wù)(E-Government)的概念[2]，并引領(lǐng)國際電子政務(wù)的建設(shè)熱潮。1999年，我國“政府上網(wǎng)年”全面啟動，中國電子政務(wù)大發(fā)展的序幕也隨之拉開[3]。2006年，國信辦出臺《國家電子政務(wù)總體框架》(國信[2006]2號)，推行電子政務(wù)被納為國家信息化工作的重點，電子政務(wù)成為國家頂層設(shè)計的關(guān)注重點。

福建的電子政務(wù)策源于“數(shù)字福建”戰(zhàn)略的實施，溯自“十五”期間，時任福建省省長的習(xí)近平做出了重點建設(shè)“數(shù)字福建”的戰(zhàn)略決策，嗣后并將電子政務(wù)升格為“數(shù)字福建”建設(shè)的引領(lǐng)項目。2017年，福建省被列為國家電子政務(wù)綜合試點，以先試先行的探索精神加快推進電子政務(wù)發(fā)展，試圖能“為國家電子政務(wù)建設(shè)和數(shù)字區(qū)域建設(shè)提供了示范和先導(dǎo)”[4]。

2000—2018年間，福建省政府在建設(shè)電子政務(wù)上頒布了大量的政策文本，對這些政策文本進行深入分析，挖掘內(nèi)嵌其中的注意力配置情況，可以研判電子政務(wù)的時序演進、階段發(fā)展重點等情況?！皵?shù)字福建”是建成“數(shù)字中國”工程的基本組成單元，因此，通過政策文件總結(jié)和發(fā)現(xiàn)“數(shù)字福建”建設(shè)重點的電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，對于“數(shù)字中國”建設(shè)也有著一定的借鏡參考價值。

盱衡電子政務(wù)的發(fā)展態(tài)勢，學(xué)術(shù)界進行了各維度的理論研析，現(xiàn)有研究主要聚焦在兩個向度。

(一)以發(fā)展為中心：影響電子政務(wù)發(fā)展因素的兩類分析

1.基于政府面板數(shù)據(jù)的實證分析

一類是采用中國省級面板數(shù)據(jù)厘清電子政務(wù)發(fā)展水平的決定因素[5]；一類是基于省部調(diào)研數(shù)據(jù)分析我國電子政務(wù)發(fā)展的癥結(jié)[6]；或者采用中國地級市截面數(shù)據(jù)對政府網(wǎng)站發(fā)展水平的決定因素進行了研究，從而歸納影響電子政務(wù)發(fā)展的因素[7]。

2.基于指標(biāo)比較的解釋，從多指標(biāo)出發(fā)，厘析電子政務(wù)的發(fā)展要素

有學(xué)者從數(shù)據(jù)和案例出發(fā)，對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政務(wù)業(yè)務(wù)信息化應(yīng)用、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、政務(wù)新媒體、政策環(huán)境等七個指標(biāo)比較，分析了當(dāng)前我國電子政務(wù)發(fā)展水平及面臨的困難[8]；有學(xué)者研究指出，在建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的新時期，應(yīng)從電子政務(wù)標(biāo)桿規(guī)范、政府服務(wù)平臺、網(wǎng)絡(luò)參與和數(shù)字鴻溝共4個指標(biāo)來革新電子政務(wù)的層面[9]。

(二)以服務(wù)為中心：測量電子政務(wù)服務(wù)能力的路徑

1.基于國際績效考核的測量

一類分別從發(fā)展歷程、頂層設(shè)計、指標(biāo)體系、結(jié)果應(yīng)用等方面對中國和美國的電子政務(wù)績效評價工作進行比較闡述[10]；一類圍繞評估主題、評估對象、調(diào)查范圍、評估指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、結(jié)果分類等方面分析了近年來國外電子政務(wù)績效評估的最新進展[11]。

2.基于數(shù)據(jù)測評的剖析

有學(xué)者調(diào)查分析了我國包括省會城市在內(nèi)的多個城市，從成熟度和用戶體驗兩個指標(biāo)測量我國電子政務(wù)在線服務(wù)現(xiàn)狀[12]；有學(xué)者從縣級政府門戶網(wǎng)站著手，通過其在線測評數(shù)據(jù)分析電子政務(wù)的回應(yīng)性[13]；或者通過應(yīng)用多維指標(biāo)體系對省份、地級以上城市數(shù)據(jù)進行收集，最后落腳點在探索電子政務(wù)服務(wù)能力分異特點[14]。

上述兩個向度均指涉以政府關(guān)于電子政務(wù)的系列數(shù)據(jù)進行實證分析，從實然層面上為政府電子政務(wù)達到應(yīng)然層面的追求解決了諸多理論迷思。但是，其所涉研究范圍偏向于以國際或國家為視角的大環(huán)境系絡(luò)，研究對象的普遍性不能恰當(dāng)解釋地方電子政務(wù)的特殊性，在解釋具體地方政府電子政務(wù)的掣肘與短板上，仍舊力有未逮，因而無法對具體地方政府在區(qū)域電子政務(wù)的治理上提供細節(jié)上的落地參照。據(jù)此思路，那么問題的焦點便集中在：(1)如何對福建省政府推進電子政務(wù)建設(shè)的注意力進行測量？(2)在2000—2018年間，福建省政府對電子政務(wù)的注意力投入呈現(xiàn)怎樣的變化？(3)這能為區(qū)域性電子政務(wù)的推進提供怎樣的啟示？

為此，本文藉以福建省電子政務(wù)系列公開政策文件為分析樣本，溯及“數(shù)字福建”推行以來的電子政務(wù)建設(shè)狀況，引入ROST軟件和QSR NVivo 11質(zhì)性研究軟件進行規(guī)范的文本分析，聚焦2000—2018年的政策，厘清相關(guān)的數(shù)據(jù)，以期測量福建省政府對電子政務(wù)的注意力情況，試圖在特殊性上為中國電子政務(wù)的測評提供另一種視角，期望可以獲致一些對區(qū)域性電子政務(wù)發(fā)展具有增益性的啟示。

二、理論假設(shè)與研究設(shè)計

(一)理論假設(shè)

“注意力”(Attention)是源自心理學(xué)的一個概念，經(jīng)西蒙(Herbert A.Simon)引進管理學(xué)領(lǐng)域后，并將其定義為“決策者在制定政策過程中，有選擇地關(guān)注某些信息而忽略該信息以外的部分”[15]。在西蒙研究的基礎(chǔ)上，奧卡西奧(Ocasio W)提出了注意力基礎(chǔ)觀[16]，進一步論證了決策者注意力對政策制定的影響作用。此后，注意力分析在觀照政策發(fā)展進路等方面得到學(xué)界的廣泛研究運用。

政府決策是始自決策者的注意力聚焦而產(chǎn)生決策動機，最后落實決策行為的過程[17]。注意力分配對政府的行為選擇有著至關(guān)重要的作用，是分析政府行為和政府決策的重要中介變量[18]。政策文本是政策存在的物理載體，作為政治儀式的符號，具有價值宣示功能[19]。因此，本研究基于注意力分析，選擇“數(shù)字福建”建設(shè)以來的電子政務(wù)有效政策文本為樣本，采用ROST軟件與QSR NVivo11質(zhì)性研究軟件對樣本做文本分析，在運用ROST軟件建立多級詞頻庫的基礎(chǔ)上界定出測量維度，在軟件中添加節(jié)點并進行對應(yīng)編碼，力圖測量電子政務(wù)在“數(shù)字福建”建設(shè)過程中的注意力變化軌跡和特點，以期分析福建省政府對電子政務(wù)的關(guān)注程度，解釋福建省政府推進發(fā)展和應(yīng)用電子政務(wù)的內(nèi)在邏輯，進而為電子政務(wù)的推進建設(shè)提出增益性意見。

(二)研究設(shè)計

1.政策文本收集

研究的數(shù)據(jù)源主要聚焦在“中國福建”省政府門戶網(wǎng)站中與“電子政務(wù)”相關(guān)的正式公開的政策文本?！爸袊＝ā笔≌T戶網(wǎng)站是由福建省人民政府辦公廳主辦的，其公開政策文本具有權(quán)威性。具體收集方法如下：在網(wǎng)站“搜索平臺”功能區(qū)中檢索“標(biāo)題”或“正文”中包含“電子政務(wù)”一詞的全部政策文本，涵蓋方案、報告、意見、工作要點、通知、規(guī)劃等政策文本。遴選的政策文本的時間跨度為2000—2018年。本研究選擇此時域的緣由是，自2000年伊始，福建省正式啟動“數(shù)字福建”建設(shè)，電子政務(wù)作為其中的一項工程開始被逐步推行。本研究的檢索工作于2018年6月26日至2018年7月20日期間完成，并逐一對搜集到的政策文本內(nèi)容進行梳理分析，剔除與“電子政務(wù)”主題相關(guān)度不高的政策文本，例如閩文辦[2009]47號文件《福建省文化廳關(guān)于成立電子政務(wù)頂層設(shè)計工作小組的通知》是一份電子政務(wù)小組成員名單，與研究對象相關(guān)度低，故剔除。經(jīng)政策文件清洗后，本研究最終得到了有效政策樣本66份。通過歸納整合，本研究構(gòu)建了包含政策標(biāo)題、發(fā)文單位、文件編號、發(fā)文時間、政策全文等數(shù)據(jù)字段在內(nèi)的福建電子政務(wù)相關(guān)政策文本數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)研究奠定材料基石。

2.文本分析方法

文本分析方法業(yè)已成為學(xué)術(shù)界各領(lǐng)域在大量文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上探究文本深層次內(nèi)在邏輯的重要研究方法。文本的直觀表征是文字，文字作為人類創(chuàng)造的第一套完整的視覺符號體系，幫助人類的信息活動實現(xiàn)了體外化的記錄、保存和傳播[20]。文字作為人類思維表達的符號載體，可以向外界傳輸思維所指，反之，亦可以從文字中解讀其思路指歸。傳輸與解讀，兩者是相互作用的存在。作為政府本身，政策文本是其執(zhí)行力的依據(jù)?！拔谋拘畔⒅g存在著大量的鏈接和引用關(guān)系”[21]，使用文本分析方法對政府政策文本的關(guān)鍵詞、詞頻、句子頻數(shù)等指標(biāo)做測量，可以從中研析政府的工作重心。以政府政策為樣本做研究，“能夠挖掘政策潛在語義和元政策要素，從政策價值、政策傾向等高度評價或比較不同時期的政策差異，更好地跟蹤政策擴散過程”[22]。

3.ROST NAT 4.6政策分析工具的運用

ROST NAT軟件在管理學(xué)、情報學(xué)、傳播學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域均得到了廣泛的學(xué)術(shù)運用。它是由清華大學(xué)新聞研究中心研發(fā)的一款文本分析工具，可以實現(xiàn)“從數(shù)字化的材料中歸納出具有說服力的普遍性結(jié)論”[23]。ROST NAT軟件功能強大，其擁有兩大特色：一是能進行規(guī)范化的文本智能分詞和詞頻統(tǒng)計，軟件內(nèi)置常見特征詞表，對政策文本可以以詞組為單位進行規(guī)范劃分，在分詞完成后，能智能化對文本作詞頻統(tǒng)計，對提取的高頻詞均注明其出現(xiàn)的頻次數(shù)值，且生成按序排列的詞頻統(tǒng)計表；二是具有高效度的語義網(wǎng)絡(luò)分析功能。社會科學(xué)研究中，可以進行語義網(wǎng)絡(luò)分析的研究工具眾多，諸如UCINET、Gephi和CiteSpace。但ROST出于對中文語言支持度高和操作簡易化的特性，被國內(nèi)眾多學(xué)者所研究運用，在文本分析研究領(lǐng)域占據(jù)了一席之地。

4.QSR NVivo11質(zhì)性軟件的運用

QSR NVivo軟件是澳大利亞QSR公司開發(fā)的一款定性研究資料分析軟件[24]，可以處理與分析從網(wǎng)路下載的資料與檔案，大大提升了研究的方便性[25]。QSR NVivo 11 plus是該軟件中文語言的最新版本，其擁有兩大特色功能：一是編碼功能，NVivo可以從樹狀節(jié)點和自由節(jié)點兩種操作技法對研究資料進行有序的可視化編碼，有助于研究者從中挖掘事件表面背后的理論邏輯；二是詞頻功能，此項功能的作用在于從駁雜的文本中，以特定詞匯或者是句子單位在選定文本中出現(xiàn)的次數(shù)的高低排序，并且可以以“詞云圖”可視化展現(xiàn)，見圖1。

圖1 福建省電子政務(wù)建設(shè)詞云圖

圖1所呈現(xiàn)的是“數(shù)字福建”建設(shè)以來推進電子政務(wù)的政策文本構(gòu)成的詞云圖(圖中顏色為計算機顯示顏色)。詞云圖的表達邏輯是以政策文本的關(guān)鍵詞頻次高低為排列依據(jù)，直觀視覺表達為字的大小與距離云圖中心的距離。關(guān)鍵詞在政策文本中的頻次越高，其居于詞云圖的位置越中心，且占據(jù)的面積越大，意味著其所獲得的注意力配置值越高。由是之故，依據(jù)所得電子政務(wù)詞云圖可以推斷得知，在“數(shù)字福建”的推進過程中，電子政務(wù)作為“數(shù)字福建”項目的“排頭兵”，主要圍繞“建設(shè)、發(fā)展、信息、服務(wù)”等方面大力推進，在信息化領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)發(fā)展、教育發(fā)展、社會進步、機制創(chuàng)新等多個細節(jié)處深入轉(zhuǎn)進。

詞云圖的直觀視覺化為政策文本分析的注意力測量提供初步判斷，但是其宏觀性的表達，無法準(zhǔn)確以具體數(shù)值為注意力測量作微觀陳述。為此，仍須藉以細化編碼為基礎(chǔ)，作進一步的注意力配置剖析。

三、研究過程與研究結(jié)果

(一)建立測量框架

福建省政府出臺的“電子政務(wù)”相關(guān)政策文本一般是以《國家電子政務(wù)總體框架》為參考根據(jù)[26]，結(jié)合本省電子政務(wù)頂層設(shè)計的展望以及實際情況來制定可操作性的政策性指導(dǎo)文件。因此，兩者的電子政務(wù)框架設(shè)計存在近似對應(yīng)，這對本研究建立測量框架提供了整合思路和可行性。福建省電子政務(wù)設(shè)計的總體框架主要圍繞“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層、政務(wù)信息資源層、應(yīng)用基礎(chǔ)支撐層、綜合應(yīng)用層、門戶與渠道層、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與管理體系、信息安全與保障體系”等七個層面展開工作。中央設(shè)計的電子政務(wù)總體框架則涵納“服務(wù)與應(yīng)用系統(tǒng)、信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施、法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)化體系、管理體制”等五個方面。本研究整合中央和福建省兩級電子政務(wù)的框架設(shè)計，將電子政務(wù)測量維度劃分為信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施、管理規(guī)范、信息安全與應(yīng)用系統(tǒng)等五個方面。

依上述進行研究分類范疇界定后，首先，將事先收集到的電子政務(wù)全部政策文本合并為一個Word文檔，導(dǎo)入ROST NAT進行詞頻統(tǒng)計，得到文本的詞頻表(見表1)，選擇詞頻高于3%的詞匯構(gòu)建高頻關(guān)鍵詞庫。在這一過程中，得到的高頻關(guān)鍵詞庫體量巨大，信息繁多，不能直接作為測量關(guān)鍵詞。為了篩選出符合注意力測量維度的關(guān)鍵詞對象，運用ROST NAT 軟件的NET DRAW功能對高頻關(guān)鍵詞庫進行語義網(wǎng)絡(luò)分析，得到文本的語義網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果(見圖2)。

語義網(wǎng)絡(luò)分析是輔助注意力測量的先期步驟。在語義網(wǎng)絡(luò)分析中，其最終結(jié)果以疏密交織的線條為平面關(guān)聯(lián)，與注意力關(guān)系度越高的詞匯，與其聯(lián)結(jié)的線條也就越密集，反之，與注意力關(guān)系度越低的詞匯，與其聯(lián)結(jié)的線條則越稀疏。

表1 詞頻表部分結(jié)果

數(shù)據(jù)來源：ROST NAT 4.6文本分析結(jié)果。

圖2 語義網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果

其次，對高頻關(guān)鍵詞庫進行篩選組合?；貧w到政策文本的具體語境，綜合前期研究的詞云圖結(jié)果、語義網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果，剔除與研究無關(guān)的詞匯，將剩余高頻關(guān)鍵詞做歸納，整并到其對應(yīng)的測量維度中。出于提高編碼信度的考量，本研究邀請了“大數(shù)據(jù)時代地方治理研究”課題組對研究進行檢視指導(dǎo)，對高頻關(guān)鍵詞庫再三斟酌，分組測試和比對，最終完成研究分類與高頻關(guān)鍵詞匯總表(見表2)。

表2 研究測量維度與高頻關(guān)鍵詞匯總表

在這一過程中，為廓清編碼統(tǒng)計的類屬關(guān)系，研究事先將部分具有同義的高頻詞匯進行同類項合并。諸如在“信息資源”維度的“信息安全”一項，實然合并了“安全保障”和“系統(tǒng)安全”兩個編碼節(jié)點；在“管理規(guī)范”維度的“監(jiān)督”一項，其實涵納了兩個編碼節(jié)點，分別是“監(jiān)測”和“監(jiān)管”兩項。

(二)文本編碼

對政策文本作測量維度的分區(qū)后，利用NVivo11軟件對所有有效政策文本建立節(jié)點并進行文本編碼。在編碼過程中，遵循“互斥、逐行”的基本編碼要求，設(shè)置“信息資源”、“基礎(chǔ)設(shè)施”、“管理規(guī)范”和“應(yīng)用系統(tǒng)”四個測量維度為樹節(jié)點，其涵括的關(guān)鍵詞為子節(jié)點，以逐行編碼方式對全部政策文本作相應(yīng)的編碼工作，將符合電子政務(wù)測量維度的文本信息分別納入對應(yīng)節(jié)點。在編碼程序中，當(dāng)遇到的文本信息包含多個關(guān)鍵詞時，為避免重復(fù)編碼，應(yīng)回到具體文本語境對關(guān)鍵詞做語義分析。依據(jù)“互斥”的編碼規(guī)則，每個關(guān)鍵詞只允許編碼一次，而當(dāng)關(guān)鍵詞在文本句子中所表達的含義不相同時，則需要對這個文本句子進行重復(fù)編碼計算。

為更好量化2000—2018年區(qū)間的福建省電子政務(wù)推進邏輯，在時間軸上呈現(xiàn)分階性可視化以通覽其推進的路徑變化，將2000—2018年的政策文本以5年為時間單位，分別依次劃分為T1：2000—2004年；T2：2005—2009年；T3：2010—2014年；T4：2015—2018年。

將全部政策文本導(dǎo)入NVivo11，進行初步編碼取擇后，統(tǒng)計得出各時間區(qū)間的樣本目標(biāo)參考點數(shù)及總參考點數(shù)，進而計算出福建省電子政務(wù)建設(shè)的注意力比重(見表3)，并得到其比重結(jié)構(gòu)圖，見圖3。

表3 福建省電子政務(wù)建設(shè)注意力情況

圖3 福建省電子政務(wù)建設(shè)注意力比重結(jié)構(gòu)圖

通過對福建省電子政務(wù)建設(shè)的注意力情況進行研究厘析，結(jié)合福建省電子政務(wù)建設(shè)的推進實踐，我們探尋到“數(shù)字福建”在推進過程中政府對電子政務(wù)建設(shè)的注意力配置有著如下特點：

1.電子政務(wù)總趨勢：總體呈現(xiàn)梯次發(fā)展態(tài)勢

在表3的注意力匯總中，依據(jù)其T1至T4的總參考點數(shù)值，可以洞察到其呈現(xiàn)出顯著的梯度上升趨勢。具體而言，在2000—2018年的時間跨度中，電子政務(wù)建設(shè)的參考點數(shù)值從起步的69次上升到418次,攀升幅度顯著可觀。影響參考點結(jié)果變量的因素是中央和地方政府對電子政務(wù)建設(shè)的注意力越來越占據(jù)著津要地位，這與政府決策者推動信息化的決心與行動密不可分，驅(qū)使電子政務(wù)在中國政府實務(wù)領(lǐng)域的推廣運用在普及性和層次上均有上升趨向。

2.電子政務(wù)起步期：聚焦信息資源的發(fā)展

在T1時段，福建省電子政務(wù)注意力比重呈現(xiàn)出以“信息資源”為核心的先行發(fā)展趨勢，發(fā)展方向側(cè)重在政務(wù)辦公中的應(yīng)用，并逐步擴大電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成電子政務(wù)規(guī)范管理體系。肇始自2000年福建省啟動數(shù)字福建項目的建設(shè)，電子政務(wù)作為該項目的先行推進項目開始備受關(guān)注。2002年數(shù)字福建的“十五”建設(shè)規(guī)劃正式印發(fā)，該規(guī)劃明確要求加快“三網(wǎng)一庫”的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，以及推進信息安全、信息資源整合項目。此時的建設(shè)是從零到一的發(fā)展進階，對電子政務(wù)的規(guī)劃和實際落地的建設(shè)同步統(tǒng)籌推進。對“信息化”的政務(wù)吁求也得到了實然回應(yīng)，信息資源開始逐步塑形和大力發(fā)展，與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)也在探索中前進。

3.電子政務(wù)穩(wěn)進期：四個核心維度平衡推擴

自T2伊始，福建省電子政務(wù)的注意力比重四個核心維度趨于平衡互補。對“信息資源”維度的重視比值有所下降，轉(zhuǎn)向提升“應(yīng)用系統(tǒng)”維度和“基礎(chǔ)設(shè)施”維度的建設(shè)，特別是“管理規(guī)范”維度的建設(shè)。2006年《國家電子政務(wù)總體框架》印發(fā)，對福建省的電子政務(wù)有了頂層設(shè)計的綱領(lǐng)指導(dǎo)，同年，福建省數(shù)字福建“十一五”專項規(guī)劃正式出臺，對電子政務(wù)的各項建設(shè)有了具體的書面指示，在其公共基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)專網(wǎng)、信息化安全設(shè)施、電子政務(wù)系統(tǒng)等多個方維多路并進。

雖然福建省電子政務(wù)的推行已有18年之久，但這一時長放在整個歷史長河中來看，僅僅是微不足道的一個時間節(jié)點，何況目前仍處在發(fā)展進階中，在各個階段呈現(xiàn)出的高低浮動是發(fā)展的正常理路。觀察表5和圖6，T1出于起步設(shè)計的各項因素影響，在四個維度的投入比重有顯著的傾斜。T2作為一個分水嶺，至此后的各項比重逐步趨向穩(wěn)定。在T4，盡管只統(tǒng)計了不到3年的政策文本數(shù)據(jù)，但是其穩(wěn)中有進的趨勢已逐步成型。

4.在“基礎(chǔ)設(shè)施”維度的建設(shè)投入長期趨于穩(wěn)定

電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施是整個電子政務(wù)體系的最終信息承載者[27]。福建省電子政務(wù)“基礎(chǔ)設(shè)施”維度的開發(fā)建設(shè)涵納網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的推進、政務(wù)外網(wǎng)分期工程的推進、電子口岸建設(shè)等的工程。這些工程出于工作量龐大、涉及開發(fā)技術(shù)較高級等開發(fā)難度挑戰(zhàn)，因此在推進過程難免曠日費時。在電子政務(wù)建設(shè)初期，以金盾工程、金保工程、金農(nóng)工程、金稅工程和金關(guān)工程為代表的“金字工程”作為信息化必備的物理基本要件，為全省電子政務(wù)乃至數(shù)字福建的漸次推進打下了堅實的物理基礎(chǔ)。基于此，在后續(xù)對政務(wù)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、由法人、人口、空間地理組成的三大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等也迅速展開有效建設(shè)。這些對于建成全省三級政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系、推進全省市縣辦公自動化、升格信息化程度等奠定了基礎(chǔ)。

對“基礎(chǔ)設(shè)施”的推進周期中，總體投入趨向平衡穩(wěn)定，以“次序設(shè)計、漸次推進”為表征的路徑顯性可見，從工程推進上采擬以“一期——二期——N期”的循序漸進狀態(tài)，以期獲得量質(zhì)齊升的最終實效。

5.逐年注重管理規(guī)范，行政指導(dǎo)加強

在推進電子政務(wù)建設(shè)的18年歷程中，對“管理規(guī)范”維度的建設(shè)呈現(xiàn)出逐年強化的態(tài)勢。一是體現(xiàn)在制定了各項“管理辦法”，細化落實對每一項相關(guān)電子政務(wù)建設(shè)的建章立制，以公文形式規(guī)范信息化建設(shè)工作的管理機制。二是更加重視對電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃與成果的培訓(xùn)、宣傳工作。一方面是對各級政府工作人員進行信息化知識和技能的培訓(xùn)，另一方面是多形式、多層次地開展信息化宣傳教育，為電子政務(wù)建設(shè)乃至“數(shù)字中國”的推行掃清思想基礎(chǔ)盲區(qū)。

管理規(guī)范和行政指導(dǎo)的強化也源自中央頂層設(shè)計的規(guī)劃。頂層設(shè)計是自高端向低端展開的設(shè)計方法，頂層決定底層，高端決定低端，其設(shè)計成果是可實施、可操作的。自2006年伊始，《國家電子政務(wù)總體框架》的出臺正式把電子政務(wù)建設(shè)升格至頂層設(shè)計的高度。此后，又相繼出臺國家電子政務(wù)“十二五”和“十三五”規(guī)劃，從發(fā)展目標(biāo)、方針和應(yīng)用重點等領(lǐng)域漸次推進。地方政府在中央信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的牽頭帶隊下，“上下聯(lián)動”共同促進電子政務(wù)建設(shè)效力優(yōu)化升級。

四、結(jié)論與政策啟示

本研究運用文本分析法，基于2000—2018年福建省電子政務(wù)的公開政策文件，對福建省政府推進電子政務(wù)的注意力進行探索性分析。研究創(chuàng)新在于，跳出了從國際或國家的大環(huán)境系絡(luò)來研究電子政務(wù)的傳統(tǒng)分析視角，轉(zhuǎn)而聚焦探究區(qū)域性電子政務(wù)的發(fā)展歷程。研究表明，福建省在2000—2018年間電子政務(wù)建設(shè)總體呈現(xiàn)梯次發(fā)展進勢。政府對管理規(guī)范維度的注意力明顯逐年趨于強化；基礎(chǔ)設(shè)施及應(yīng)用系統(tǒng)維度的注意力穩(wěn)定性最高，在時序上沒有明顯的波動變化；信息資源維度注意力呈現(xiàn)建設(shè)初期高度聚焦，嗣后顯現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的狀態(tài)?？傮w而言，“數(shù)字福建”建設(shè)中政府推進電子政務(wù)的注意力呈現(xiàn)從“全面鋪開，個別聚焦”到“走向縱深，穩(wěn)步發(fā)展”的嬗變，在區(qū)域發(fā)展上，越來越重視電子政務(wù)的全局統(tǒng)籌。

政府政策的踐履需要政策文本的規(guī)范引導(dǎo)，而政策文本實然內(nèi)嵌著政府決策的注意力情況。本研究從學(xué)理解釋上為電子政務(wù)發(fā)展提供了區(qū)域性視角，一方面為政府從區(qū)域落地層面制定電子政務(wù)建設(shè)政策提供了增益性啟發(fā)。另一方面，電子政務(wù)作為“數(shù)字福建”的建設(shè)項目之一，起著至關(guān)重要的作用，而“數(shù)字福建”是“數(shù)字中國”的組成單元，因此，電子政務(wù)的未來進路在宏觀層面上是“數(shù)字化”的加速度。然而，政策的注意力測量是在研析政策文本的基點上所揭橥的，尚未顧及到各特定行政區(qū)域(如省市)的具體行政環(huán)境影響，鑒于此，本研究的注意力測量只能為區(qū)域性政策制定在實際落地提供宏觀層面的優(yōu)化，無法涵攝所有的政策影響環(huán)境。

綜上所述，電子政務(wù)建設(shè)的區(qū)域性優(yōu)化路徑應(yīng)從核心影響因素出發(fā)(即信息資源、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、管理規(guī)范),一是繼續(xù)推進管理規(guī)范的強度；二是適當(dāng)提升應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，對系列影響維度作有序規(guī)劃。