張悅 羅明

[摘 要]隨著我國通航產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，驟然增長的通航飛行活動導(dǎo)致空域資源愈發(fā)緊張，通航飛行安全性降低，空域管理體制和管理方式改革迫在眉睫。本文從空域管理改革與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動關(guān)系入手，剖析二者發(fā)展歷程中的制約與推動作用，分析我國空域管理中存在的主要問題，提出推動改革的建議和思路，以期實現(xiàn)空域利用效率和效益最大化，確保通航飛行安全、有序。

[關(guān)鍵詞]通航;空域管理;效率效益

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.093

[中圖分類號]F562[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）16-0-03

0 ? ? 引 言

近年來，國家相關(guān)部門出臺了一系列促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。蓬勃發(fā)展的通航產(chǎn)業(yè)在推動我國經(jīng)濟(jì)增長的同時，導(dǎo)致空域擁擠度增加，空中飛行安全性降低，給空域管理帶來了巨大壓力。如何改進(jìn)和完善空域管理體制，推動通航產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的重大問題。

1 ? ? 空域管理改革與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動機(jī)理研究

空域管理改革與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在普遍、客觀的內(nèi)在聯(lián)系?？沼蚬芾砀母飳νê疆a(chǎn)業(yè)發(fā)展有制約作用，通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展對空域管理改革具有推動作用。

1.1 ? 空域管理對通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約作用

通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與空域管理和開放密不可分，但出于國防安全等多方面的考慮，我國空域管理一直沒能實現(xiàn)理想狀態(tài)下的、軍民一體化的空域管理體系。一方面，我國空域在劃分上存在問題;“軍航管片，民航管線”，使我國空域管理部門在對通航飛行區(qū)域以及低空空域的劃設(shè)方面受到一定限制。我國未劃設(shè)出非管制區(qū)，在一定程度上限制了通航和商務(wù)航空的發(fā)展，使我國的空域資源不能得到充分利用。另一方面，我國通航活動的審批制度非常嚴(yán)格;盡管《通航飛行管制條例》已經(jīng)簡化了空域使用手續(xù)和審批過程，但實際申請中仍需針對不同空域反復(fù)單獨申請，且每次審批流程可長達(dá)數(shù)周之久，這很難滿足通航飛行機(jī)動性和時效性的客觀需求，影響通航飛行的組織與實施。

1.2 ? 通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展對空域管理改革的推動作用

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動日益頻繁，工業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)各個行業(yè)對通航飛行作業(yè)的需求逐年增加。通航飛行活動帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時，也造成空域擁擠度增加，空域資源利用效率降低，且通航飛行器種類繁多，作業(yè)環(huán)境復(fù)雜，時間不定、高度不定、飛行區(qū)域不定，嚴(yán)重影響其他飛行活動的安全，容易造成飛行事故。通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使空域資源利用的有效性和通航飛行的安全性降低，當(dāng)前的空域管理制度已經(jīng)不能滿足通航事業(yè)發(fā)展的需求，這迫切要求政府相關(guān)部門加快空域管理體制和管理方式改革的步伐。

1.3 ? 空域管理改革與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展在發(fā)展階段上的互動分析

從空域管理與通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段來分析（如圖1），兩者都處于前進(jìn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但不完全協(xié)同，空域管理體制建設(shè)具有滯后性，不能跟上通航產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的步伐，無法為通航活動提供一個寬松的政策環(huán)境。

建國初期，出于國防的考慮，空域管理和空防都由空軍負(fù)責(zé)，我國空域的劃分中，大部分空域由空軍管理使用，許多被設(shè)為禁區(qū)，這種模式一直延續(xù)至今。由于民用航空的可用空域有限，通航飛行又因靈活性強，不便統(tǒng)一指揮和管理，在航行空間上受到限制，一直處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。直至20世紀(jì)80年代，民航管理體制發(fā)生重大改革，先是民航完全脫離部隊建制，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，隨后國務(wù)院成立空域管理委負(fù)責(zé)全國空域管理工作，政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，推動通航事業(yè)重獲生機(jī)。20世紀(jì)90年代，國務(wù)院實行空域管理改革“三步走”戰(zhàn)略，航路航線的管理權(quán)從空軍交到民航手中，民航負(fù)責(zé)航路內(nèi)空域的管理和指揮，通航發(fā)展的限制減小，通航產(chǎn)業(yè)從2000年至今一直穩(wěn)定增長。雖然民航獲得一定的管理權(quán)，但我國空域管理依舊由空軍主導(dǎo)，在實際工作中，軍航與民航之間缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致空域資源管理和使用效率低下，已成為阻礙通航產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重要因素。目前，社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對通航產(chǎn)業(yè)的需求不斷增加，但空域管理模式卻跟不上通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，二者產(chǎn)生不協(xié)調(diào)問題。

通航產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、布局等都或多或少受到空域管理的制約，通航產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展也會推動空域管理體制改革。如今，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和通航需求的增加，我國政府陸續(xù)出臺了一系列推動空域管理改革的政策，推進(jìn)了改革進(jìn)程，但仍存在許多與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的地方，有待進(jìn)一步研究解決。

2 ? ? 空域管理改革與通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 ? 空域管理改革和通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

一直以來，國家有關(guān)部門和軍民航空域管理系統(tǒng)積極探索空域管理改革的實踐。2010年，國務(wù)院、中央軍委頒布《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，拉開了低空空域改革的大幕。2016年，《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》首次從軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略高度對低空空域管理改革提出了要求。2018年，民航局印發(fā)的《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》對促進(jìn)低空空域管理軍民深度融合、加快通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。在各部門機(jī)構(gòu)共同努力下，改革在一些試點地區(qū)取得滿意成果，但總體上還存在一些問題，改革進(jìn)度和深度依舊無法適應(yīng)新時期空域使用的需求，特別是通航快速發(fā)展的需要，有待繼續(xù)推進(jìn)和深化。

2010年以來，從民航局到各地方政府逐漸意識到發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要作用，陸續(xù)出臺了一系列推進(jìn)通航發(fā)展的政策及規(guī)劃。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通航業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次從全產(chǎn)業(yè)鏈角度對通航進(jìn)行頂層設(shè)計，提出擴(kuò)大低空空域真高至3 000 m。2018年，交通運輸部公開《通航經(jīng)營許可管理規(guī)定》法規(guī)修改的決定，不斷深化“放管服”，服務(wù)廣大通航企業(yè)。在政府強有力的政策推動下，我國通航市場發(fā)展趨勢良好。但受空域劃分、飛行審批程序等因素制約，通航發(fā)展中仍存在一些瓶頸。

結(jié)合表1數(shù)據(jù)分析，自1996年起，我國出臺了各項鼓勵通航企業(yè)轉(zhuǎn)型的政策，2000年，通航事業(yè)開始恢復(fù)，無論是航空器數(shù)量還是通航機(jī)場數(shù)量都有小幅度增長。直至2010年，通航飛機(jī)架數(shù)比2000年增長236%，飛行時間在十年中增長了7倍，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2015年，通航器數(shù)增長214%，飛行時間約為2010年的兩倍，通航機(jī)場數(shù)量保持平穩(wěn)增長態(tài)勢，通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入正軌，處于較平穩(wěn)的狀態(tài)。截至2017年底，全行業(yè)完成通航生產(chǎn)飛行83.75萬小時，比上年增長9.5%，民航注冊通航器總數(shù)達(dá)2 297架，較2016年凈增201架，定期航班通航機(jī)場比2016年增加12個。隨著國家出臺以低空空域管理改革為標(biāo)志的一系列促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展政策，通航產(chǎn)業(yè)目前正處于起飛預(yù)備期，在可以預(yù)見的將來，將迎來一段高速發(fā)展時期。

圖2反映了2007-2017年通航飛行作業(yè)時間的變化狀況，可以直觀看出，近年來，隨著時間推移，通航作業(yè)時間總量整體呈增長態(tài)勢，從2007年的10.96到2017年的83.75，10年間共增加72.79萬小時。通航作業(yè)時間不斷增長反映近年來通航產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展，越來越多的航空器在空中飛行執(zhí)行任務(wù)，使用空域資源越來越多，空域資源的利用率在不斷增長。

2.2 ? 通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展下我國空域管理存在的問題

2.2.1 ? 現(xiàn)有法律法規(guī)不健全

空域作為重要的自然資源，法律地位卻沒有在部門法和憲法中體現(xiàn)，且沒有土地法等相關(guān)單行法規(guī)。在立法層面，目前我國僅在《民用航空法》中涉及通航，且只有一章共6條的內(nèi)容，其余大部分內(nèi)容均針對運輸航空，造成通航、低空空域飛行依據(jù)的上位法不足。在行政法規(guī)方面，現(xiàn)有法規(guī)對空域管理僅有指導(dǎo)原則，缺乏針對空域劃設(shè)、安全監(jiān)管等具體規(guī)定，《通航飛行管制條例》僅對通航組織實施提出了要求，內(nèi)容不夠完善。在規(guī)章層面，許多有關(guān)低空空域飛行的規(guī)章缺少具體的有關(guān)空域分類標(biāo)準(zhǔn)管理使用規(guī)定等實施細(xì)則，可操作性不強。

2.2.2 ? 空域劃分不合理

空域劃分主要是針對航空器的飛行高度和空中交通服務(wù)區(qū)。受歷史影響，我國大部分空域由空軍負(fù)責(zé)空域管理和空防，空軍空域占80%，民航可用空域只有20%;劃設(shè)了空中禁航區(qū)、限制區(qū)和危險區(qū)這些特殊空域來限制民航飛行的高度和區(qū)域。此外，我國將管制空域分為A、B、C、D四類，并未劃設(shè)出通航飛行的E類空域或非管制的F、G類空域，嚴(yán)重影響低空空域的使用效率。由于我國沒有劃分非管制空域，全部按管制空域劃設(shè)，未考慮到多元化航空用戶對空域的需求差異，無法為通航提供適宜的運行環(huán)境。

2.2.3 ? 空域管理模式不科學(xué)

目前，我國實行由軍航和民航共同管理空域的體制，但雙方性質(zhì)不同，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在實際工作中無法有效溝通，導(dǎo)致空域管理效率低下，影響空域資源的開發(fā)和使用。在審批制度方面，《通航飛行管制條例》明確規(guī)定從事通航飛行活動的單位、個人實施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門提出飛行申請，按照批準(zhǔn)權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施。由于通航飛行活動的作業(yè)時間和區(qū)域經(jīng)常發(fā)生變化，復(fù)雜的審批程序和較長的申請周期嚴(yán)重束縛了飛行活動的靈活性。我國現(xiàn)行的空域管理體制已不適應(yīng)通航高速發(fā)展的需求，亟須推進(jìn)空域管理體制改革，以實現(xiàn)空域資源的高效使用和軍民航之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 ? ? 完善空域管理、促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路建議

3.1 ? 建立健全空域管理法律體系

首先，明確空域資源的法律地位，制定《空域資源管理法》來規(guī)范空域的分配和使用。其次，在《民用航空法》中對低空空域做出原則性規(guī)定，以指導(dǎo)相關(guān)部門出臺與此配套的法規(guī)。最后，加快制定《低空空域使用管理規(guī)定》來解決相關(guān)法律缺失問題，根據(jù)通航發(fā)展的需求和改革試點的經(jīng)驗，組織修訂《通航飛行管制條例》，規(guī)范低空空域飛行相關(guān)的航空器適航標(biāo)準(zhǔn)、場道建設(shè)、人員培訓(xùn)、技術(shù)保障等問題。

3.2 ? 科學(xué)劃分空域

空域分類作為空域管理的有效手段，已經(jīng)被國際航空界廣泛認(rèn)可。因此，科學(xué)的劃分空域?qū)τ诳沼蛴行Ч芾碇陵P(guān)重要。因此，我國應(yīng)借鑒國際民航組織有關(guān)空域的分類標(biāo)準(zhǔn)，從軍民航對空域使用的需求和國情出發(fā)，合理劃分低空空域，拓展低空空域上限，為通航飛行留出更大的空間。將低空空域劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域，同時加大報告空域的比重。在報告空域飛行，活動主體只需在起飛前和降落后通知管制部門，在其他時間，用戶可以自行安排作業(yè)活動，只要確保飛行安全即可，從而充分確保公民對于空域資源的使用權(quán)，有利于發(fā)揮通航靈活性。

3.3 ? 優(yōu)化空域管理模式

相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化軍民航各部門機(jī)構(gòu)，成立一個獨立于兩部門的軍民航協(xié)同部門，協(xié)調(diào)軍民航的不同需求，統(tǒng)一劃分和管理空域資源。此外，簡化通航飛行的審批程序，推廣四川省低空空域協(xié)同管理試點首批空域模式，在首批空域內(nèi)飛行無須審批，只需向低空空域協(xié)同管理運行中心提前1小時報備。將飛行計劃管理改為備案制，區(qū)別對待在各類空域中的飛行計劃，通過優(yōu)化空域管理模式，確?？沼虻玫匠浞掷?，提高空域使用效率。

4 ? ? 結(jié) 語

航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于空域資源是否得到有效配置，推進(jìn)我國空域管理模式改革對于通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。因此，國家應(yīng)在立法方面盡快明確空域資源的法律地位及管理配置等有關(guān)問題，建立起一整套適用于通航的低空空域管理制度，改革空域劃分標(biāo)準(zhǔn)，簡化飛行審批程序，保證通航飛行的靈活性。結(jié)合空域管理體制改革“三步走”的戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)我國實際情況，不斷調(diào)整和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，加強軍民航的協(xié)調(diào)溝通，在保證飛行安全的前提下，逐步過渡到國家統(tǒng)一管制空域資源的最終目標(biāo)。

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