薛智韻

摘 要：1988年，東莞正式升格為地級(jí)市，建立了地級(jí)市直管鎮(zhèn)的行政架構(gòu)，形成了高效、精簡(jiǎn)的行政體制，造就了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。然而東莞發(fā)展在取得一系列成績(jī)的同時(shí)，也面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的挑戰(zhàn)與困境。經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要努力實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，精準(zhǔn)發(fā)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì);差異化;協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）22-0059-02

引言

東莞號(hào)稱“世界工廠”，是全國(guó)5個(gè)不設(shè)縣的地級(jí)市之一。改革開(kāi)放四十年來(lái)，東莞經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步提速，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，2018年?yáng)|莞經(jīng)濟(jì)總量接近8 300億元，位居廣東省第4位。

然而，東莞在發(fā)展取得一系列成績(jī)的同時(shí)，也面臨一系列的挑戰(zhàn)與困境。“市直接管轄各個(gè)鎮(zhèn)街的行政管理體制，導(dǎo)致東莞在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，采取市鎮(zhèn)村組“四輪驅(qū)動(dòng)”招商建設(shè)的辦法，以充分調(diào)動(dòng)基層積極性?！盵1]“隨著時(shí)間的推移，依靠土地、資源、人口紅利等要素投入所換來(lái)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式漸顯疲態(tài)，市直管鎮(zhèn)所長(zhǎng)期形成的分散式發(fā)展，讓‘諸侯割據(jù)式行政架構(gòu)的弊端逐步顯露出來(lái)?！盵2]由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃，各鎮(zhèn)街在相對(duì)封閉的體系中各自為政招商、布局無(wú)序，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異較大。

一、東莞區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異化發(fā)展的現(xiàn)狀

東莞市委市政府形成每3—4年定期調(diào)整次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和次發(fā)達(dá)村的劃分機(jī)制。核定各鎮(zhèn)街和各村的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)值，在既考慮總量水平，又考慮人均情況的基礎(chǔ)上，賦予不同的權(quán)重進(jìn)行綜合排序，將全市排名靠后的8個(gè)鎮(zhèn)核定為次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，排名靠后的70個(gè)村核定為次發(fā)達(dá)村[3]。當(dāng)前，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)不均衡主要體現(xiàn)為“三個(gè)懸殊”。

第一，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)懸殊。2018年，全市GDP第一梯隊(duì)，虎門、長(zhǎng)安、松山湖GDP均破600億元，東城也突破500億元。14個(gè)鎮(zhèn)街的GDP在200億元以上，但仍有4個(gè)鎮(zhèn)街的GDP在100億元以下。

第二，產(chǎn)業(yè)效益懸殊。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)估算，全市的單位建設(shè)用地GDP 產(chǎn)出為6.45億元/平方公里，不足深圳市的1/3，廣州市的1/2，也低于佛山市平均水平。其中，莞城、南城、長(zhǎng)安超10億元/平方公里;然次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出約為3.41億元/平方公里，低于全市平均水平，其中有2個(gè)鎮(zhèn)街還在3億元以下。可以說(shuō)，大部分次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用效益不高。

第三，重大項(xiàng)目數(shù)量懸殊。項(xiàng)目是鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要推手。當(dāng)前，落戶次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的重大項(xiàng)目較少，2017年?yáng)|莞共有重大建設(shè)項(xiàng)目200多個(gè)。其中，8個(gè)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)合計(jì)僅30多個(gè)項(xiàng)目，有個(gè)別次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)僅有1—2個(gè)重大項(xiàng)目。

二、東莞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的原因

第一，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不足。次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、村主要分布在水鄉(xiāng)和埔田片，大多處于港深輻射線外圍，早期由于河網(wǎng)交錯(cuò)、交通不便，沒(méi)有臨深片區(qū)、中心城區(qū)、松山湖片區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，欠缺火車站等能帶來(lái)人流物流的大型交通樞紐站，接受港深產(chǎn)業(yè)輻射的能力比較弱。

第二，產(chǎn)業(yè)定位低端。次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、村早期承接港深圳產(chǎn)業(yè)輻射不足，鎮(zhèn)村組急于發(fā)展、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，以致承接了大量零散的低端產(chǎn)業(yè)，為后來(lái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、“多規(guī)融合”埋下隱患。受地理?xiàng)l件局限或短期利益驅(qū)動(dòng)等影響，諸多低端產(chǎn)業(yè)未能在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中及時(shí)轉(zhuǎn)型，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，產(chǎn)業(yè)淘汰導(dǎo)致村組投資的項(xiàng)目損失比較嚴(yán)重。

第三，土地利用不充分。早期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致土地利用粗放，發(fā)展分散，造成目前次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可供承接大項(xiàng)目的連片土地不多，分配到次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的用地指標(biāo)偏少。進(jìn)而次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的土地普遍承擔(dān)了更加多的基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全市村（社區(qū)）總數(shù)12%的次發(fā)達(dá)村，承擔(dān)全市32%的基本農(nóng)田和生態(tài)林地保護(hù)任務(wù)，次發(fā)達(dá)村承擔(dān)基本農(nóng)田和生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)平均量是非次發(fā)達(dá)村的3倍以上。

第四，設(shè)施環(huán)境落后。與發(fā)達(dá)鎮(zhèn)村相比，次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)村欠賬較多，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，路網(wǎng)建設(shè)、城市功能配套等跟不上供給需求。路網(wǎng)設(shè)施建設(shè)連通性、可達(dá)性不夠。城市功能不完備、不配套，與城市公共服務(wù)等“軟件”能力提高不協(xié)調(diào)，吸引高新產(chǎn)業(yè)能力較弱。在近二十 年發(fā)展中，水鄉(xiāng)之前河涌多、航道發(fā)達(dá)的船運(yùn)優(yōu)勢(shì)逐漸變成了掣肘發(fā)展的劣勢(shì)。由于軟基基礎(chǔ)，道路、橋梁、廠房的打樁和建造成本高于市內(nèi)其他片區(qū)。如建設(shè)同一規(guī)模的廠房，水鄉(xiāng)地區(qū)平均比市內(nèi)其他地區(qū)高約20%的建造成本。

三、對(duì)策建議

經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，應(yīng)借鑒其他先進(jìn)地區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)，以加大產(chǎn)業(yè)扶持力度、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、保障改善民生為重點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展[4]。

（一）制定合理的協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃

以打破常規(guī)的力度，加大資金投入，強(qiáng)化幫扶引導(dǎo)，進(jìn)一步健全完善項(xiàng)目、資金、用地、規(guī)劃等方面的扶持政策，全面落實(shí)市職能部門和發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街的責(zé)任，促進(jìn)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

1.構(gòu)建創(chuàng)新科學(xué)完整的規(guī)劃體系。以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，以維護(hù)區(qū)域整體利益為目的，協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的關(guān)系，制定合理的鎮(zhèn)街協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容要具體而完整，一是明確好東莞總體發(fā)展目標(biāo)，東莞在大灣區(qū)、廣東省、全國(guó)乃至東南亞地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)及地位。二是界定好東莞的開(kāi)發(fā)和保護(hù)邊界，確定好禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的空間范圍，保證轄內(nèi)資源的有序開(kāi)發(fā)利用。三是對(duì)東莞主要區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)進(jìn)行功能定位，“實(shí)現(xiàn)各地區(qū)之間的合理分工，避免產(chǎn)業(yè)和城市功能的趨同?！盵5]

2.完善規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。一要保證規(guī)劃實(shí)施起來(lái)有據(jù)可依，健全各種制度和法律，以保證規(guī)劃編制的合理可行和實(shí)施的有據(jù)可依。二要完善規(guī)劃銜接政策，加快推進(jìn)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“多規(guī)融合”工作，全面整合與土規(guī)、城規(guī)、控規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等不符的土地，通過(guò)多規(guī)融合、規(guī)劃修編、城市更新，有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源。適當(dāng)放寬項(xiàng)目容積率、建筑密度和高度、綠地率等規(guī)劃控制指標(biāo)，優(yōu)化空間功能布局，釋放土地使用潛能，著力促進(jìn)項(xiàng)目落地。

（二）補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展短板

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)為東莞帶來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)應(yīng)主動(dòng)融入，補(bǔ)齊短板，著力構(gòu)建現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。

1.全力招商引資。深入推進(jìn)“倍增計(jì)劃”，對(duì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)納入倍增計(jì)劃的企業(yè)予以重點(diǎn)扶持，推動(dòng)已有企業(yè)提質(zhì)增效。抓好招商引資，引導(dǎo)和協(xié)助次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)優(yōu)化招商環(huán)境，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特色，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，并協(xié)助解決項(xiàng)目在招引及落戶過(guò)程中遇到的重大問(wèn)題，加快產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地投產(chǎn)。根據(jù)市級(jí)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的功能定位，加強(qiáng)對(duì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的項(xiàng)目扶持，跟蹤解決發(fā)展中的實(shí)際困難。

2.壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)立足自身實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，大力發(fā)展新型材料、生物醫(yī)藥等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培植更多有量、有質(zhì)的支柱產(chǎn)業(yè)集群，催生新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。落實(shí)試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)退動(dòng)態(tài)機(jī)制，優(yōu)化要素供給，用好專業(yè)服務(wù)資源池、產(chǎn)權(quán)補(bǔ)辦、并購(gòu)重組基金等一攬子創(chuàng)新舉措，幫助次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)培育一批大型龍頭企業(yè)，打造更強(qiáng)大的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

3.強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)積極融入廣深科技創(chuàng)新走廊建設(shè)，積極與院校開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，切實(shí)提升創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化能力。制定工作方案，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街在科技創(chuàng)新、經(jīng)營(yíng)城市、盤活土地、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面先行先試、積極探索，引領(lǐng)帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建立科技型企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)機(jī)制和區(qū)域科技融資體系，積極引進(jìn)優(yōu)秀創(chuàng)新科研團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建科技創(chuàng)新高地，力爭(zhēng)在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、工程研究中心等方面實(shí)現(xiàn)新的突破。

（三）改善經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)條件

區(qū)位條件不優(yōu)、設(shè)施條件滯后，是制約經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)快速發(fā)展的一大瓶頸，必須盡快采取措施，全力加以解決，切實(shí)提升經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)投資的吸引力和承載力。

1.改善交通條件。針對(duì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢(shì)、路網(wǎng)可達(dá)性不足、個(gè)別鎮(zhèn)村對(duì)外接壤的重要出口尚未打通等情況，按照“有系統(tǒng)規(guī)劃、有財(cái)政支持、有社會(huì)資本參與、有市場(chǎng)主體投資運(yùn)營(yíng)管理、有投資回報(bào)模式”的“五有”思路，完善次發(fā)達(dá)地區(qū)一體化的交通道路設(shè)計(jì)，探索運(yùn)用金融杠桿放大財(cái)政資金的效用，加大投入，引導(dǎo)社會(huì)資本參與次發(fā)達(dá)地區(qū)的道路交通等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)交通條件和投資環(huán)境[6]。

2.完善用地保障政策。在土地利用總體規(guī)劃中合理安排次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的耕地保有量、基本農(nóng)田任務(wù)量和建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的重大項(xiàng)目和民生工程，優(yōu)先配置用地指標(biāo)[7]。鼓勵(lì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)連片的已供未批、供而未用的土地進(jìn)行整合，加大閑置土地的處置力度，為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目騰出用地空間。加大對(duì)次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“兩減一增”工作支持力度，將增加的規(guī)模指標(biāo)向次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)傾斜，調(diào)減次發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的耕地和基本農(nóng)田面積，增加建設(shè)用地規(guī)模。

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