摘 要：推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)全面深化改革目標(biāo)的必然要義。PPP模式作為一種新型社會(huì)制度，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者聯(lián)系在一起，創(chuàng)新了投融資制度，精準(zhǔn)定位市場(chǎng)需求，培育專業(yè)化人才，在提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力的同時(shí)提高了公共服務(wù)質(zhì)量效率。此外，PPP立足新視角劃分政府市場(chǎng)職能界限，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，助力國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，進(jìn)而PPP在助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了極大的作用和實(shí)踐價(jià)值。

關(guān)鍵詞：PPP ?國(guó)家治理能力 ?現(xiàn)代化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革深化，PPP這種新型制度手段，在助推國(guó)家治理能力現(xiàn)代化方面的作用凸顯。20世紀(jì)80年代末至90年代初，許多地方政府為提供公共服務(wù)籌措資金，曾大量發(fā)行地方債，但由于管理不善，出現(xiàn)了很多問(wèn)題，此外，民間資本不具備自發(fā)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的條件。在此背景下，傳統(tǒng)銀行、信托等融資手段已經(jīng)難以滿足建設(shè)資金的需要，而政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式不僅有效化解了地方政府債務(wù)危機(jī)，同時(shí)其將政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合一的融資優(yōu)勢(shì)，更體現(xiàn)了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署將PPP定義為，政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。中國(guó)對(duì)于PPP并沒(méi)有準(zhǔn)確的定義，從廣義上理解，PPP是指政府與私營(yíng)部門為提供公共物品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（移交—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT（重整—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）等模式;狹義的PPP與BOT相似，但是前者更突出公共部門的全程合作。目前，人們普遍將PPP理解為政府與社會(huì)資本的合作，該合作建立在政府與社會(huì)雙重意義的成本與收益之上，同時(shí)雙方對(duì)公共項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，形成PPP項(xiàng)目命運(yùn)共同體。

當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的PPP模式不僅是一種制度創(chuàng)新，更代表了一種新型生產(chǎn)關(guān)系。PPP貫徹以人為本的理念，對(duì)應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，創(chuàng)新投融資制度，提高資金配置效率，精準(zhǔn)定位市場(chǎng)需求，提升了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，助力“一帶一路”、“京津冀”協(xié)同發(fā)展等，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。我國(guó)需以高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的原則統(tǒng)籌推進(jìn)PPP建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的宏觀目標(biāo)，提高國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

一、創(chuàng)新投融資制度，提高資金配置效率

PPP拓寬了投融資模式創(chuàng)新。在原來(lái)政府主導(dǎo)的領(lǐng)域（基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)）引入社會(huì)資本，以契約為紐帶，吸引大量閑散社會(huì)資金，極大提高了資金利用率，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)資本的合作共贏。我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，正加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力亟需資金支持?；诖?，PPP融資模式將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，自負(fù)盈虧，有效克服了將地方政府債務(wù)隱性轉(zhuǎn)為中央政府債務(wù)的弊端。

政府和社會(huì)資本的合作，提高了社會(huì)資本在公共基建上的參與度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)PPP項(xiàng)目將政府、市場(chǎng)和社會(huì)聯(lián)系在一起，形成命運(yùn)共同體。這種模式介于政府大包大攬與絕對(duì)市場(chǎng)化的中間，多元化的融資渠道，有效降低成本，提高資金配置效益，但是需要明確一點(diǎn)，公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化要有一定的界限，需要將政府資源和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的市場(chǎng)化。在“新時(shí)代”大背景下，PPP作為一種投融資創(chuàng)新制度，立足平等、互利、透明、高效原則，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，符合國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要義。PPP模式的運(yùn)用不僅拓寬了投融資渠道，其對(duì)社會(huì)閑散資金的充分利用，更是一種管理創(chuàng)新。

二、精準(zhǔn)定位市場(chǎng)需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量

PPP模式使供給主體多元化，利益相關(guān)者增多，彼此信息相互滲透，精準(zhǔn)定位市場(chǎng)需求。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，隨著中國(guó)進(jìn)入“中等收入階段”，人民對(duì)美好生活的追求空間被釋放出來(lái)，同時(shí)對(duì)公共服務(wù)的需求倍增，此外，由于供需信息不對(duì)稱，公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給總是偏離實(shí)際需求，造成大量資源錯(cuò)配。而PPP項(xiàng)目實(shí)施包含多重契約關(guān)系，政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者相互影響，可以最大限度地掌握實(shí)際需求，減少無(wú)效供給，助力于社會(huì)主要矛盾的解決。

首先，政府相對(duì)于非政府力量的優(yōu)勢(shì)是具有全局眼光，可以統(tǒng)籌兼顧，具有極強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，保障項(xiàng)目的實(shí)施;其次，企業(yè)更加注重參與后的回報(bào)，所以企業(yè)的微觀管理能力相對(duì)政府來(lái)說(shuō)較強(qiáng);最后，基于PPP長(zhǎng)期合作的可能性，民間資本自然會(huì)被吸引。多方位的供給主體在統(tǒng)籌各自的立場(chǎng)、專業(yè)與管理等因素的基礎(chǔ)上對(duì)需求進(jìn)行綜合分析，會(huì)使服務(wù)更加接近社會(huì)實(shí)際，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，保證效益。當(dāng)前，物質(zhì)文化需求已經(jīng)得到滿足，如何更好的把握“美好生活需求”的內(nèi)涵是供給的關(guān)鍵，PPP供給模式立足政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者形成的立體關(guān)系利益網(wǎng)，高效分析公共服務(wù)領(lǐng)域極具個(gè)性化需求，既有效避免了政府舉措脫離實(shí)際，又充分發(fā)揮了市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，有利于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，供給高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。

三、培育PPP專業(yè)化人才，提升項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控能力

隨著信息技術(shù)的推廣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)增多，提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，是國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)之一。PPP模式操作復(fù)雜，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、實(shí)施等階段涉及方案編制、物有所值評(píng)價(jià)、周期項(xiàng)目管理、財(cái)政承受能力論證等內(nèi)容，項(xiàng)目執(zhí)行需要大量專業(yè)理論知識(shí)支撐，同時(shí)需要專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才的保障，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式被廣泛應(yīng)用于能源、交通、醫(yī)療、教育等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域，由于各行各業(yè)的發(fā)展各具特色，所以對(duì)于PPP的推進(jìn)沒(méi)有一概而論，做到了具體問(wèn)題具體分析，在加大對(duì)PPP監(jiān)管力度之下，增加了項(xiàng)目數(shù)量與投資額，提高了社會(huì)資本參與度。

政府將社會(huì)資金引入公共服務(wù)領(lǐng)域，基于以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論，在降低成本的同時(shí)，有效消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，強(qiáng)化監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防范化解了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、違法違規(guī)舉債、擔(dān)保行為減少。PPP模式打破以往利用“二分法”分析政府與市場(chǎng)行為的思維，對(duì)在商業(yè)性與公益性之間難以找到明確邊界的公共領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社?huì)、市場(chǎng)三者之間的具體關(guān)系，推進(jìn)了供給機(jī)制市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提升了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控能力。大力發(fā)展專業(yè)理論與人才，確保PPP項(xiàng)目更加規(guī)范透明，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力顯著提高，符合國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求。

四、明晰政府職能邊界，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化

政府作為國(guó)家的載體，其在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面的宏觀調(diào)控能力是衡量國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該堅(jiān)持公平、公正、普惠、透明、高效的原則，打破政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)唯一供給主體的觀念，不斷提升政府的公眾影響力，提高政府服務(wù)人民的質(zhì)量。但是，這絕不和政府吸引民間資本相排斥，一是政府的職責(zé)需要對(duì)社會(huì)資本規(guī)范引導(dǎo)，二是政府提供公共服務(wù)需要社會(huì)資本的大力支持。

PPP模式并沒(méi)有模糊政府與市場(chǎng)職能界限的劃分，相反，其利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式更利于明確政府職能。人們對(duì)于公共服務(wù)的需求極具個(gè)性化，僅憑政府一己之力難以滿足人民實(shí)際需求，加強(qiáng)政府建設(shè)，提升政府綜合治理能力尤為重要，應(yīng)該持續(xù)深化“放管服”改革，把該“放”的徹底放開(kāi)、該“管”的管住管好、該“服”的盡可能服務(wù)好，加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少微觀監(jiān)管指導(dǎo)、直接干預(yù)行為，注重加強(qiáng)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管以及公共服務(wù)。通過(guò)對(duì)相關(guān)者的利益衡量，PPP模式突破了傳統(tǒng)上對(duì)于政府職能僅是相對(duì)于領(lǐng)域來(lái)劃分的思維，將“風(fēng)險(xiǎn)—收益”界定為處理政府與市場(chǎng)職能的新選擇，同時(shí)利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段，創(chuàng)新發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

五、助力國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展需保證質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革，提高全要素生產(chǎn)率，構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體系，增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

從某種意義上來(lái)講，PPP模式是一種手段，在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，其內(nèi)涵不斷被豐富完善，所以它不僅僅服務(wù)于地方政府融資，緩解地方債務(wù)危機(jī)。今后應(yīng)該深入認(rèn)識(shí)發(fā)揮PPP優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，推進(jìn)西部大開(kāi)新格局，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。加大PPP在“一帶一路”倡議、“京津冀”協(xié)同發(fā)展、自由貿(mào)易港、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等參與力度，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)需要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，PPP模式有助于廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，助力國(guó)企混改。并且創(chuàng)新宏觀調(diào)控機(jī)制，深化投融資體制改革，充分發(fā)揮投融資優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，建立權(quán)責(zé)清晰的政府市場(chǎng)合作模式，進(jìn)一步提高國(guó)家治理能力。

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作者簡(jiǎn)介：姚震（1983-），男，漢族，江蘇省睢寧縣人，博士后，副研究員，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

張晶晶，女（1994-），山東省寧津縣人，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榻鹑诶碚撆c實(shí)務(wù)。