張艷琳

近日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，河南要扛穩(wěn)糧食安全這個(gè)重任，樹牢綠色發(fā)展理念，用好深化農(nóng)村土地改革這個(gè)法寶，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)短板。黨的十九大也作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，繪制了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉藍(lán)圖，將人與自然和諧共生作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)涵和黨的基本方略，為新時(shí)期推進(jìn)自然資源事業(yè)改革，做好生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了科學(xué)指南和根本遵循。

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，開展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)在生態(tài)文明建設(shè)中處于基礎(chǔ)和優(yōu)先地位。全域國(guó)土綜合整治作為調(diào)整土地利用布局，優(yōu)化土地資源利用的重要平臺(tái)和抓手，在推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)和落實(shí)國(guó)家糧食安全、助力扶貧攻堅(jiān)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用。

準(zhǔn)確把握全域國(guó)土綜合整治任務(wù)

促進(jìn)耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求。黨的十九大報(bào)告指出，要嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。2017年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，確立了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護(hù)新格局，構(gòu)建了管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉的耕地保護(hù)新機(jī)制。全域國(guó)土綜合整治是優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的重要手段，是加強(qiáng)耕地建設(shè)性保護(hù)的重要舉措。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對(duì)各類農(nóng)用地進(jìn)行綜合整治，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)、低效林地園地改造等工程，在優(yōu)化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)耕地集中連片，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的必然選擇。全域國(guó)土綜合整治是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國(guó)土空間布局的重要手段，對(duì)統(tǒng)籌整合農(nóng)村土地資源、提高土地利用效率等具有重要作用。在全域規(guī)劃確保各類農(nóng)用地面積的前提下，通過全域國(guó)土綜合整治，對(duì)零散耕地、園地、林地和其他農(nóng)用地進(jìn)行空間置換，盤活利用農(nóng)村零星分散的宅基地、工礦廢棄地和其他低效閑置建設(shè)用地，統(tǒng)籌村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等各類用地，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)之間高效配置，全面提高土地節(jié)約集約利用水平。

促進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的迫切需要。按照黨中央、國(guó)務(wù)院要求，新組建的自然資源部肩負(fù)著“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。全域國(guó)土綜合整治是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要手段，對(duì)恢復(fù)治理農(nóng)村受損生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境具有積極作用。要從鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)整體性和區(qū)域自然環(huán)境差異性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，開展各類鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)工程，全面提升鄉(xiāng)村自然和人文景觀功能，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展的應(yīng)有之舉。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代做好‘三農(nóng)’工作的總抓手。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生態(tài)文明、治理有效、生活富裕總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！蓖ㄟ^實(shí)施全域國(guó)土綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)居民集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、生態(tài)宜居，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

有序推進(jìn)河南全域國(guó)土綜合整治

按照全域國(guó)土綜合整治工作總體要求，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要重點(diǎn)把握以下環(huán)節(jié)。

編制村莊規(guī)劃和實(shí)施方案。以“多規(guī)融合”為引領(lǐng)，整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，編制目標(biāo)多元、要素融合、各具特色的村莊規(guī)劃，合理優(yōu)化生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、文化傳承等空間布局，作為整治的規(guī)劃依據(jù)，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。在此基礎(chǔ)上，選擇有條件的鄉(xiāng)、村，科學(xué)編制實(shí)施方案，確定實(shí)施范圍、建設(shè)規(guī)模、目標(biāo)任務(wù)、時(shí)序安排等，統(tǒng)籌安排各類整治工程，明確資金預(yù)算和使用計(jì)劃，提出具體保障措施，以指導(dǎo)工程實(shí)施。

統(tǒng)籌實(shí)施全要素整治。要按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念，以資源整合為導(dǎo)向，科學(xué)安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，把農(nóng)村作為一個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)整治、綜合治理。通過開展農(nóng)用地綜合整治，統(tǒng)籌耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)等工程，在保證永久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少前提下，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地集中連片、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，提升農(nóng)用地生態(tài)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;通過深入推進(jìn)建設(shè)用地整治，有序開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地復(fù)墾，在保證建設(shè)用地總量不增加前提下，推動(dòng)用地布局更加合理，保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;通過整體實(shí)施鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，從鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)整體性和區(qū)域自然環(huán)境差異性著眼，統(tǒng)籌推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境治理、土壤污染綜合防治等，加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，全面提升鄉(xiāng)村自然和人文景觀功能，不斷滿足廣大農(nóng)民群眾的美好生活需要。

強(qiáng)化工程監(jiān)督管理。要認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目管理要求，按規(guī)定組織立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收，做到程序合法、責(zé)任明確、監(jiān)管到位，確保項(xiàng)目運(yùn)作公平公正;要進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，注重上手段、提水平，充分利用遙感監(jiān)測(cè)、信息技術(shù)等高科技手段，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行全面監(jiān)管;要按照實(shí)現(xiàn)“集中統(tǒng)一、全程全面”監(jiān)管要求，充分利用農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)管和信息化管理，做到有關(guān)信息及時(shí)上圖入庫(kù)，確保工作范圍、內(nèi)容、過程、結(jié)果可控。

嚴(yán)格落實(shí)分類實(shí)施。要在全面查清土地資源的數(shù)量、類型和供給結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，充分考慮基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段等差異，圍繞解決存在的突出問題，算好環(huán)境、生態(tài)、保護(hù)、民生、經(jīng)濟(jì)“五本賬”，科學(xué)把握好目標(biāo)關(guān)、選址關(guān)、規(guī)劃關(guān)、質(zhì)量關(guān)、規(guī)矩關(guān)等“五關(guān)”，做到盡力而為、量力而行，不搞“一刀切”，不照搬照抄、千村一面，給地方留有余地，鼓勵(lì)不斷探索;要遵循土地綜合整治客觀規(guī)律，合理安排工作任務(wù)和建設(shè)時(shí)序，采用適合各地實(shí)際的工作路徑和技術(shù)模式，分階段有序?qū)嵤乐姑つ客七M(jìn);要按照經(jīng)濟(jì)適用要求，合理規(guī)劃設(shè)計(jì)，不搞形象工程，不做“小盆景”“小景觀”，防止鄉(xiāng)村景觀城市化。

同時(shí)，要以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位放在首要位置，堅(jiān)持做到問需于民、問計(jì)于民，決不允許搞強(qiáng)迫、“被整治”。對(duì)規(guī)劃選址、工程建設(shè)等直接涉及農(nóng)民合法權(quán)益的事項(xiàng)，要廣泛聽取意見建議，自覺接受監(jiān)督，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，堅(jiān)決防止大拆大建，做到整治前群眾同意、整治中群眾參與、整治后群眾滿意，確保農(nóng)民利益不受損，最大程度分享改革紅利。

構(gòu)建全域國(guó)土綜合整治良好政策環(huán)境

開展全域國(guó)土綜合整治，中央有要求、發(fā)展有需要、群眾有期盼、部省有政策。自然資源部門需要不斷解放思想、開拓創(chuàng)新，以土地綜合整治為平臺(tái)做“乘法”，最大限度放大政策紅利，為全面推進(jìn)試點(diǎn)工作創(chuàng)造有利條件。

用足用好土地政策。一是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局政策。允許在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)對(duì)零散分布的建設(shè)用地、耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地進(jìn)行空間置換和布局優(yōu)化，在年度土地變更調(diào)查時(shí)統(tǒng)一調(diào)整。二是促進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片政策。允許開展零星分散耕地整合歸并、提質(zhì)改造等工作，形成的高質(zhì)量耕地納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，并在補(bǔ)劃前按一般耕地管理和使用。對(duì)確需局部調(diào)整永久基本農(nóng)田的，可在整治項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)優(yōu)化調(diào)整，及時(shí)更新并定期匯交永久基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)，適時(shí)開展縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目實(shí)施。三是支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策。對(duì)通過村莊歸并和整治騰出的建設(shè)用地，鼓勵(lì)采取土地入股、聯(lián)營(yíng)等方式發(fā)展旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。在確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破前提下，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地、廢棄地等復(fù)墾為耕地且達(dá)到要求的，可對(duì)零散分布的建設(shè)用地、耕地、園地、林地以及其他農(nóng)用地等進(jìn)行優(yōu)化布局。

加大資金支持力度。加大涉農(nóng)資金整合力度，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金綜合效益;構(gòu)建多元投資機(jī)制，形成以政府資金為主導(dǎo)，吸引社會(huì)資金參與的資金保障體系，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人積極參與整治;加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，完善政策標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)新以林權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等新型信貸抵押模式，允許指標(biāo)交易收入作為還款來源，為融資創(chuàng)造良好政策環(huán)境;完善資金監(jiān)管體系，項(xiàng)目竣工后，就資金使用、管理效果等進(jìn)行總結(jié)，嚴(yán)禁截留、挪用資金;充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)等部門監(jiān)督作用，嚴(yán)肅紀(jì)律，確保資金安全。

抓好典型示范引領(lǐng)。提出全域國(guó)土綜合整治示范典型的獎(jiǎng)補(bǔ)、建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)成效突出的試點(diǎn)爭(zhēng)取納入中央財(cái)政支持的土地整治重大工程等扶持政策;積極探索、創(chuàng)新、完善整治模式和產(chǎn)權(quán)制度，建立激勵(lì)政策，激活市場(chǎng)要素，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益最大化，更好發(fā)揮典型的引領(lǐng)作用;加強(qiáng)對(duì)示范典型的宣傳，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全省開展全域國(guó)土綜合整治提供示范。