胡珊

安徽省×市×區(qū)的城管局拆除了一幢已存在8年之久的違法建筑。在強(qiáng)拆前，城管局依法告知了違法建設(shè)者聽證、陳述、申辯的權(quán)利，也履行了強(qiáng)拆中的必要程序。但因?yàn)檫@幢違法建筑還存在一名實(shí)際使用人，強(qiáng)拆后城管局被實(shí)際使用人告上法庭。近日，這一強(qiáng)拆行為被最高人民法院認(rèn)定為違法。

在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中，違法建設(shè)者與實(shí)際使用人不一致的情況常常遇到，由于我國(guó)的規(guī)劃法處罰針對(duì)的一般都是違法建設(shè)者，因此執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中容易忽視實(shí)際居住人的正當(dāng)權(quán)益。最高院判決的這起案件是一個(gè)提醒。

案例

2006年底，安徽省×市×區(qū)×社區(qū)來(lái)了一名房產(chǎn)開發(fā)商，她以12萬(wàn)元的價(jià)格，從一批居民手中購(gòu)買了一塊溝塘，并與該社區(qū)書記羅某共同開發(fā)了3幢房子。每幢房子4層，一共2000多平方米。

房子建好后，有一部分出售給了個(gè)人，安徽市民劉某正是其中之一。2008年，他與該“開發(fā)商”簽訂了買賣合同，并對(duì)房子進(jìn)行了裝修，隨后住了近6年。

但這些房子建造前并沒有拿到規(guī)劃部門的規(guī)劃許可證，因此，劉某并未取得房產(chǎn)證，他并非房子法律意義上的所有者。

2016年，這些房子被人舉報(bào)違法，所在地街道向當(dāng)?shù)氐某墙ㄖ笓]部申請(qǐng)查處。區(qū)城管局經(jīng)過(guò)立案詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查，并請(qǐng)?jiān)搮^(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、該市城鄉(xiāng)規(guī)劃局協(xié)助調(diào)查，認(rèn)定這幾幢房子屬于違法建設(shè)。

根據(jù)我國(guó)城市規(guī)劃法，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的處罰對(duì)象是違法建設(shè)的建設(shè)者。因此，在履行告知聽證、處罰前告知等程序后，區(qū)城管局于2016年7月向當(dāng)時(shí)的建造者之一羅某下達(dá)了處罰決定書，限其5日內(nèi)自行拆除完畢，但羅某逾期沒有履行。

同年8月，在履行了公告、催告程序后，經(jīng)向區(qū)政府請(qǐng)示，區(qū)城管局對(duì)羅某下達(dá)強(qiáng)制拆除決定書，決定8月13日起組織強(qiáng)制拆除。同年9月，區(qū)城管局對(duì)涉案房屋實(shí)施了拆除。

房子被拆除后，劉某認(rèn)為他購(gòu)買了房屋，是該房屋的所有權(quán)人，強(qiáng)拆行為侵犯了其合法權(quán)益，遂訴至法院，要求區(qū)政府、區(qū)城管局以及街道辦事處恢復(fù)房屋，賠償他屋內(nèi)的物品損失。

此案在安徽省×市中院以及安徽省高院一審、二審時(shí)，兩級(jí)法院都駁回了劉某的訴訟請(qǐng)求。但去年劉某又向最高院申請(qǐng)了再審，再審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是劉某對(duì)拆掉的房子有沒有法律上的利害關(guān)系以及強(qiáng)拆行為是否合法等，前者也是具體實(shí)踐工作中困擾執(zhí)法部門的問(wèn)題。

最高院最終裁定，雖然規(guī)劃法針對(duì)違法建筑的處罰對(duì)象是建設(shè)者，但強(qiáng)拆行為對(duì)劉某的權(quán)益產(chǎn)生直接影響，因此劉某對(duì)強(qiáng)拆的房子有法律意義上的利害關(guān)系。拆遷單位在強(qiáng)制拆除違法建筑過(guò)程中沒有保障實(shí)際居住人的正當(dāng)權(quán)益，因此程序違法。這個(gè)案子最終被最高院指令安徽省高院再審。

說(shuō)法

關(guān)于違法建筑的實(shí)際使用人是否有權(quán)利對(duì)強(qiáng)制拆除行為提起行政訴訟，實(shí)踐中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于被拆除的是違法建筑，實(shí)際使用人的所有權(quán)、租賃權(quán)等不受法律保護(hù)，行政訴訟法司法解釋所述的利害關(guān)系人指的是受法律保護(hù)的利害關(guān)系人，所以實(shí)際使用人不能針對(duì)該強(qiáng)拆行為提起行政訴訟。實(shí)際使用人的損失，可通過(guò)向建造者或是轉(zhuǎn)讓的上家提起違約訴訟的方式實(shí)現(xiàn)。

但從這個(gè)案子我們可以看出，最高院認(rèn)為，行政訴訟法上的利害關(guān)系最直接的表現(xiàn)為，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為的實(shí)施發(fā)生了改變，受到了實(shí)際的影響。強(qiáng)拆行為針對(duì)的是實(shí)際使用人正在居住的房屋，強(qiáng)拆房屋的后果導(dǎo)致實(shí)際使用人喪失了對(duì)該房屋的居住和使用利益，那么實(shí)際使用人與強(qiáng)拆行為之間就存在法律上的利害關(guān)系。

因此，行政機(jī)關(guān)在處理違法建筑的法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同情況進(jìn)行相應(yīng)的處置，主要分為兩種情況：一是對(duì)于正在進(jìn)行建設(shè)的違法建筑，可對(duì)違法建設(shè)者予以處罰。二是對(duì)于違法建筑已經(jīng)建成多年并已出售的情況，由于行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)已經(jīng)產(chǎn)生了新的權(quán)利人，即除違法建筑的建設(shè)者外還有違法建筑的實(shí)際居住、使用人。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法建筑采取強(qiáng)制拆除的處理方式實(shí)際上直接影響的是購(gòu)買該違法建筑并居住使用的利害關(guān)系人，對(duì)違法建筑原建設(shè)者的影響可能已經(jīng)微乎其微了。在此情況下，行政機(jī)關(guān)在做出對(duì)違法建筑的處理時(shí)，必須考慮到直接受到該行政處理行為實(shí)際影響的利害關(guān)系人的正當(dāng)權(quán)益，包括對(duì)涉及該房屋相關(guān)處理決定的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)等，這是行政法賦予的。

至于實(shí)際使用人能否就強(qiáng)拆行為造成的財(cái)產(chǎn)損失獲得賠償，這點(diǎn)應(yīng)該是沒有疑義的。是否因強(qiáng)制拆除行為造成財(cái)產(chǎn)損失與實(shí)際使用人是否持有房屋所有權(quán)證并無(wú)直接關(guān)系。而且如果雙方對(duì)物品的賠償存在爭(zhēng)議，那舉證責(zé)任主要在行政機(jī)關(guān)。這也提醒了執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)行強(qiáng)制拆除過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人清理有關(guān)物品，當(dāng)事人拒不清理的，應(yīng)當(dāng)制作財(cái)物清單并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。當(dāng)事人不簽字的，可以由違法建筑所在地居民委員會(huì)、村民委員會(huì)確認(rèn)。實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將財(cái)物運(yùn)送到指定場(chǎng)所，交還當(dāng)事人，當(dāng)事人拒絕接收的，依法辦理提存。實(shí)施強(qiáng)制拆除的過(guò)程還應(yīng)當(dāng)制作筆錄并攝制錄像?！?/p>