張夢夢

在不少征地安置補償案件中，民眾存在分不清責(zé)任主體、亂告一氣的現(xiàn)象。殊不知，行政行為講究“依法履職”“權(quán)責(zé)相適應(yīng)”原則，簡言之，就是任何行政行為都應(yīng)該有明確的責(zé)任主體，不能瞎告、亂告，否則不僅權(quán)利得不到救濟(jì)還會造成行政和司法資源的極大浪費。因此，想要在復(fù)議、訴訟過程中依法高效地維護(hù)自身的合法權(quán)益，找準(zhǔn)、找對責(zé)任主體尤為關(guān)鍵。

例如，案例一，對征地安置補償標(biāo)準(zhǔn)不服，要求市、縣自然資源管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，且將市、縣自然資源管理部門作為被告進(jìn)行復(fù)議、訴訟。案例二，認(rèn)為征地安置補償款落實不到位，申請人要求確認(rèn)市、縣自然資源管理部門在組織實施征地批復(fù)過程中沒有依法支付征地補償款的行為違法。案例三，對征地安置補償不服，將市、縣自然資源管理部門和市、縣人民政府作為共同被告提起復(fù)議或者訴訟。案例四，對征地安置補償標(biāo)準(zhǔn)不服，將市、縣人民政府作為被告。案例五，對征地安置補償落實不到位將市、縣人民政府作為被告。

在上述案例中，申請人選擇市、縣自然資源管理部門作為責(zé)任主體的標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個。一是征地安置補償方案由市、縣自然資源管理部門擬定;二是征地安置補償方案落款蓋章主體為自然資源管理部門;三是征地安置補償方案由市、縣自然資源管理部門負(fù)責(zé)組織實施。選擇市、縣人民政府作為責(zé)任主體的依據(jù)為：安置補償行為是經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)的行為，依法應(yīng)將上級批準(zhǔn)機(jī)關(guān)作為責(zé)任主體。

依據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯??！币约啊锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條第一款規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯??！庇纱丝芍梢?guī)定市、縣人民政府負(fù)責(zé)組織實施征收土地和安置補償程序。

從《土地管理法實施條例》第二十五條第二款規(guī)定的“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施”可以看出，土地行政主管部門即現(xiàn)在的自然資源局在征地過程中，需要具體負(fù)責(zé)征地補償、安置方案的擬定和實施。

那么，土地行政主管部門是否能夠因為具體負(fù)責(zé)征地補償、安置方案的擬定和實施，就成為此類案件的適格被告呢？《行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！币约暗谖蹇钜?guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！币虼?，確定適格的被告就需要從“作出行政行為的主體”入手。在征地安置補償過程中，具體組織實施各行政行為的主體確實為土地行政主管部門，如，征地安置補償方案的制作和公告主體均為各級自然資源局。但這里的組織實施行為不應(yīng)當(dāng)理解為該行為就是土地行政主管“作出”的。依據(jù)合法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律授權(quán)作出行政行為：行政機(jī)關(guān)所作行政行為必須有立法性規(guī)定的明確授權(quán);沒有立法性規(guī)定的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得作出任何影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的行政行為。在征地安置補償過程中，《土地管理法》第四十六條以及《土地管理法實施條例》第二十五條明確了征收土地的實施主體為縣級以上人民政府，即依據(jù)法律規(guī)定縣級以上人民政府依法享有組織實施征地程序的法定職權(quán)。而土地主管部門的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定的受委托實施的行為，因為在征地安置補償過程中，土地行政主管部門所做的行為均需要經(jīng)過市、縣人民政府批準(zhǔn)后才能實施，故其行為應(yīng)理解為代表市、縣人民政府實施的行為，而非土地行政主管部門獨立行使職權(quán)的行為。綜上可知，在征地安置補償中，土地行政主管部門的行為屬于受政府委托的行為，而非獨立行使法定職權(quán)的行為。

《行政復(fù)議法實施條例》第十三條規(guī)定：“下級行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人。”《行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，在征地安置補償案件中，復(fù)議和訴訟法律規(guī)定的適格被告應(yīng)當(dāng)是人民政府。

在河南省高級人民法院（2019）豫行終513號判決書中，明確指出：土地的征收主體為市人民政府，故市人民政府具有安置補償?shù)姆ǘ氊?zé)。市、自然資源管理部門以及《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對外發(fā)布征地補償安置方案，但其并非涉案土地的征收主體，不具有安置補償?shù)牧x務(wù)。履行行政補償法定職責(zé)是政府的職責(zé)，申請人不能將市自然資源管理部門作為被告。

綜上可知，征地安置補償案件的法定責(zé)任主體是市、縣人民政府，而非土地行政主管部門，對征地安置補償不服，要告還得告政府。（作者單位：河南檢察職業(yè)學(xué)院）