陳積敏

國際移民對有關(guān)國家的主權(quán)、安全與發(fā)展利益乃至世界安全造成了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。國際移民組織在《世界移民報(bào)告2018》中坦承：“在這個(gè)日益密切聯(lián)結(jié)的世界里，國際移民已成為影響我們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全等多方面的復(fù)雜現(xiàn)象?！焙戏ㄒ泼褚勒漳康膰囊泼穹苫蛉刖骋?guī)定有序進(jìn)入目的國，這反映了對目的國主權(quán)的尊重與認(rèn)同。但是，非法移民被廣泛視為對國家主權(quán)與安全的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，盡管大多數(shù)國際移民屬于合法遷徙，且“遷徙有助于改善來源國和目的國民眾的生活”，但輿論仍然對國際移民抱有很大疑慮，其重要原因即在于對非法移民為主的不規(guī)則移民的擔(dān)憂，“當(dāng)下有關(guān)移民一些最嚴(yán)重的安全威脅以及大多數(shù)公眾輿論對移民的擔(dān)憂都與不規(guī)則移民有關(guān)”。當(dāng)然，國際移民的影響是多維度的，但安全議題是國家關(guān)注的首要問題，因國際移民而衍生的安全挑戰(zhàn)也成為國際社會(huì)（尤其是移民目的國）高度重視的議題領(lǐng)域。評估國際移民的安全挑戰(zhàn)，著力點(diǎn)應(yīng)在于分析與辨識(shí)不規(guī)則移民的安全挑戰(zhàn)，主要涉及國土安全、公共安全與文化安全三大方面。

從國土安全方面看，國際移民網(wǎng)絡(luò)為恐怖主義提供便利。自1980年代起，國際社會(huì)開始關(guān)注移民與國家安全的關(guān)系，如《申根協(xié)定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國際犯罪、邊境控制等聯(lián)系起來。直到“9·11事件”后，移民與恐怖主義之間的關(guān)系才引起重視。此后，國際移民問題被列入反恐議程中的突出位置，各國政府進(jìn)一步收緊移民政策，更加強(qiáng)化邊界控制，并將移民與恐怖活動(dòng)自然地聯(lián)系在一起。例如，“9·11事件”后，英國工黨與保守黨紛紛表態(tài)，將恐怖主義與移民問題掛鉤。杰夫·惠斯曼對“9·11事件”后英國議會(huì)辯論主題與內(nèi)容進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，英國政府明顯地將恐怖主義與移民、難民等聯(lián)系起來。2001年12月，英國政府通過了《反恐、犯罪與安全法》，在第四部分明確把恐怖主義與移民問題結(jié)合起來。法國政府也與意大利、英國和比利時(shí)建立了聯(lián)合邊界巡邏隊(duì)，阻止那些持有有效簽證的移民在這些國家自由流動(dòng)，同時(shí)增加邊界警力的經(jīng)費(fèi)支出，以控制非法移民。美國更是將打擊恐怖主義、維護(hù)國土與民眾安全變成壓倒一切的任務(wù)，無論是從立法方面，還是從軍事方面，抑或在邊界控制與移民管理方面，美國政府均采取了相應(yīng)措施。

從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上看，國際恐怖主義組織多次利用各國移民體系漏洞發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。2004年，美國尼克松中心發(fā)布的一份研究報(bào)告表示，“過去十年在北美和西歐發(fā)生的所有主要的恐怖襲擊，除俄克拉荷馬城外，都使用了移民”。可以說，“移民政策和移民網(wǎng)絡(luò)確實(shí)為恐怖主義組織和其他非國家行為體提供了追求其利益的途徑……”然而，夸大移民與恐怖主義間的聯(lián)系與事實(shí)不符。實(shí)際上，恐怖分子既可能是外來移民，也可能是本國公民。據(jù)英國政府官方統(tǒng)計(jì)，截至2013年9月30日，因與恐怖主義相關(guān)的犯罪行為而被收監(jiān)的120人中，79%是英國公民。“9·11事件”后，各國在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應(yīng)對本土恐怖主義方面仍面臨重要挑戰(zhàn)，以至于各國把這種類型的恐怖主義活動(dòng)視為維護(hù)國土安全的優(yōu)先事項(xiàng)與戰(zhàn)略重點(diǎn)，如2010年美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》首次明確將本土恐怖主義列為國家安全威脅的一部分。

移民與恐怖主義之所以會(huì)被建立起聯(lián)系，其原因既包括如“9·11事件”等重大恐怖襲擊中有外來移民的參與，同時(shí)還存在文化層面的因素，即對“他者”的不信任，“縱貫整個(gè)人類歷史，外來者、‘他者’一直是懷疑，有時(shí)還是仇恨的焦點(diǎn)”。如果移民與恐怖主義相關(guān)聯(lián)的觀念不斷強(qiáng)化或夸大化，這至少會(huì)產(chǎn)生三大負(fù)面效果：一是易引發(fā)種族主義歧視問題，并導(dǎo)致相關(guān)國家公民的強(qiáng)烈不滿，從而為恐怖組織招募人員提供了條件。“應(yīng)該考慮到，移民接收國對外國人和移民的孤立、異化、拒斥可能會(huì)增加他們參與恐怖活動(dòng)的幾率。”二是易導(dǎo)致移民社群對東道國的憂慮與恐懼，并帶來目的國不同社會(huì)群體的對立與分裂，“在移民與恐怖主義之間建立起一種人為的聯(lián)系會(huì)在移民社群中產(chǎn)生焦慮與憤怒，從而增加他們對這個(gè)國家的敵意。在這種情境下，對外國人的敵意（仇外情緒）也會(huì)隨著不同社群之間可能的沖突而上升”。三是可能會(huì)分散打擊恐怖主義的注意力，給真正的恐怖分子以可乘之機(jī)，“將一個(gè)群體視為懷疑對象意味著政府可能會(huì)放過那些真正的但不符合這一標(biāo)準(zhǔn)的恐怖分子”。因此，這種將國際移民視為是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進(jìn)而對國家安全構(gòu)成威脅的觀點(diǎn)盡管流行廣泛，但卻是具有相當(dāng)危險(xiǎn)的、誤導(dǎo)性的認(rèn)知。

從公共安全方面看，移民犯罪率不比本國公民高。關(guān)于非法移民對社會(huì)公共安全的影響，學(xué)術(shù)界存在著兩種頗為矛盾的假設(shè)：一是非法移民因?yàn)閾?dān)心從事犯罪活動(dòng)會(huì)暴露身份而招致驅(qū)逐，他們更可能成為遵紀(jì)守法者；二是非法移民更可能從事違法行為，因?yàn)樗麄冊跓o法享受社會(huì)福利與正常就業(yè)的情形下為了生存而不得不為之。換言之，因非法身份而導(dǎo)致的貧窮與邊緣化使他們更易鋌而走險(xiǎn)。對此，不同的非法移民目的國有著不盡相同的理解。例如，歐洲移民目的國的社會(huì)大眾傾向于認(rèn)為移民容易引發(fā)犯罪。據(jù)歐盟種族主義與排外主義監(jiān)控中心的統(tǒng)計(jì)顯示，72%的意大利受訪者認(rèn)為，相比于意大利本國人，移民更易于犯罪。美國公眾則持不同立場。2016年8月，美國皮尤研究中心的一份民調(diào)顯示，67%的美國受訪者認(rèn)為非法移民并不比美國公民更可能犯下嚴(yán)重罪行。

從經(jīng)驗(yàn)證據(jù)上來看，移民的犯罪率并不比本國公民高，甚至更低。牛津大學(xué)移民、政策與社會(huì)中心（COMPAS）的移民觀察站（Migration Observatory）在對英國和其他國家移民與犯罪率之間關(guān)系的研究中發(fā)現(xiàn)，外國移民并不比本國公民更容易犯罪。美國移民委員會(huì)高級研究員沃爾特·尤因等人的研究表明，1990-2013年間，外國出生人口占美國總?cè)丝诘谋壤龔?.9%上升到13.1%，非法移民也從350萬增加到1120萬人，但根據(jù)同期美國聯(lián)邦調(diào)查局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，暴力犯罪率下降了48%，財(cái)產(chǎn)類犯罪率下降了41%。他們認(rèn)為，高移民率與低犯罪率有正相關(guān)性。此外，他們利用2010年美國社區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)為藍(lán)本分析比較了移民與本國公民的收監(jiān)率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)18-39歲的男性移民收監(jiān)率約為1.6%，而同年齡段的美國公民收監(jiān)率則為3.3%。因而他們認(rèn)為，移民（合法的與非法的）的犯罪率要低于本國公民。2013年，美國國會(huì)研究局就西南邊界城市與非邊界大城市的暴力犯罪率進(jìn)行了比較，結(jié)果顯示兩者之間沒有大的差別。實(shí)際上，據(jù)《聯(lián)邦調(diào)查局統(tǒng)一犯罪報(bào)告》分析，德州的埃爾帕索、加州的圣迭戈等地位居美國最安全城市之列，而這些地區(qū)又是非法移民越境的主要場所與集中地。

移民與犯罪率之間強(qiáng)相關(guān)關(guān)系的建立具有深刻的現(xiàn)實(shí)原因。一方面，移民往往與犯罪發(fā)生聯(lián)系，這不僅意味著移民會(huì)參與犯罪，成為犯罪的主體，而且也表示移民容易成為犯罪的客體，即受侵害的對象。另一方面，這也存在一個(gè)先入為主的因素。在很多人看來，非法移民首先是違法者，同時(shí)他們在入境過程中又常常會(huì)尋求人口走私者的協(xié)助，這又容易引發(fā)相關(guān)的公共安全問題。此外，大眾傳媒與公眾人物的過分渲染與過度解讀作用也不容忽視。2017年3月20日，特朗普總統(tǒng)在肯塔基州舉行的集會(huì)上宣稱：“……我遇見許多美國家庭，他們至愛之人——兒子和女兒、丈夫和妻子——被非法移民殘忍殺害了?！边@些公眾人物明顯的價(jià)值導(dǎo)向型用語使得“非法”一詞成為恐懼與暴力的代名詞，從而給受眾帶來了一種對非法移民強(qiáng)烈的負(fù)面情緒。

從文化安全方面看，移民融合給目的國帶來重大挑戰(zhàn)。關(guān)于國際移民對目的國文化的影響，在不同國家以及不同歷史時(shí)期有著不盡相同的認(rèn)識(shí)。從歷史上看，美國曾對外來移民持歡迎態(tài)度，對于移民文化也較為包容。然而，隨著外來移民結(jié)構(gòu)的變化，美國在對新移民進(jìn)行文化融合過程中遭遇了眾多難題，甚至引發(fā)了對“國家身份”與“國家認(rèn)同”的憂慮。盡管如此，大多數(shù)美國人（68%）仍然認(rèn)為，對外國移民開放是美國的典型特征。相比于美國，歐洲在文化包容性方面則顯得更加保守?！岸?zhàn)”后，由于外部移民的涌入，歐洲很多國家原先的同質(zhì)文化逐步變?yōu)楫愘|(zhì)文化，因而在這些國家（如德國、法國）看來，移民對該國的傳統(tǒng)國家身份與核心價(jià)值構(gòu)成了挑戰(zhàn)與威脅。與之相反，加拿大則對不同語言、文化、信仰抱有更大的忍耐心與接受力。可見，移民對目的國文化以及國家身份的影響不能一概而論，它更多取決于主體的認(rèn)知與建構(gòu)。

然而，移民文化融合問題的確對目的國構(gòu)成了挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為移民文化對目的國主流文化的沖擊，以及目的國民眾對移民及其文化的反應(yīng)（如種族主義、仇外情緒），繼而會(huì)引發(fā)目的國的社會(huì)割裂，而反過來加劇移民文化與目的國主流文化的對立，以致給移民融合帶來更大挑戰(zhàn)，最終可能會(huì)形成一種惡性循環(huán)。2011年7月22日，挪威極右翼激進(jìn)分子安德斯·布雷維克在奧斯陸政府大樓前發(fā)動(dòng)襲擊，導(dǎo)致8人死亡，接下來又在挪威工黨位于于特島上的青年?duì)I地槍殺了69人，另有數(shù)百人受傷，其動(dòng)機(jī)就是要吸引人們關(guān)注他的反伊斯蘭立場。2015年12月31日，德國科隆多地發(fā)生了大規(guī)模性騷擾事件，其中的肇事者被認(rèn)為是來自于北非和中東地區(qū)的難民。德國民眾上街游行，抗議政府未能有效保護(hù)民眾，要求政府檢討其難民政策。然而，除了犯罪行為之外，這背后還有一個(gè)更重要的原因，即文化沖突與移民融合問題?？坡∈录耙呀?jīng)觸及一個(gè)不同尋常的痛處，對于如何讓尋求庇護(hù)者融入這里，適應(yīng)歐洲文化，歐洲社會(huì)正面臨著挑戰(zhàn)”。美國《基督教科學(xué)箴言報(bào)》發(fā)表社論認(rèn)為：歐洲歡迎移民不僅僅是一種人道主義表現(xiàn)，也應(yīng)該包括對新移民的融合過程。兩者要齊頭并進(jìn)，而“現(xiàn)在融合需要跟上移民的步伐”。外來移民在文化融合方面的困難除語言障礙等技術(shù)性因素與政府投入不足等政策性因素外，還在于民族文化認(rèn)同具有一定的穩(wěn)固性，不會(huì)輕易在短時(shí)間內(nèi)改變。此外，一些移民（尤其是非法移民）在所在國受到不公平待遇，令其對當(dāng)?shù)匚幕扇×伺懦庑睦怼?017年10月，聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主辦的“非洲地區(qū)安全、有序、正規(guī)移民全球契約磋商會(huì)”共設(shè)六大議題，移民人權(quán)、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚力與一切形式的歧視，包括種族主義、仇外心理以及不容忍態(tài)度等被列為第一項(xiàng)議題。這反映出移民權(quán)利與社會(huì)融合等移民問題已經(jīng)成為移民目的國與來源國等共同關(guān)注的重大議題。

國際移民是一種客觀存在，未來仍有進(jìn)一步增長的可能，因之而產(chǎn)生的一系列安全風(fēng)險(xiǎn)與爭議也將繼續(xù)存在下去。漠然視之或消極觀望不是應(yīng)對問題的科學(xué)態(tài)度，直面現(xiàn)實(shí)、積極作為才是破題之道。一是建立起對國際移民的正確認(rèn)知，避免使之“妖魔化”。二是構(gòu)建科學(xué)的移民政策體系，發(fā)揮國家治理的核心作用。三是充分發(fā)揮國家治理、區(qū)域治理與全球治理的互補(bǔ)作用，以形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的治理格局，使之成為國際移民治理的關(guān)鍵。與此同時(shí)，在構(gòu)建全球移民治理體系的過程中，我們需要明確建立這一體系的目的是要實(shí)現(xiàn)保障國際移民基本權(quán)利與保障主權(quán)國家利益的平衡。確保國際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國流動(dòng)，讓國際移民成為推動(dòng)全球平衡、可持續(xù)發(fā)展的助力，這應(yīng)當(dāng)成為全球移民治理的努力方向與奮斗目標(biāo)。

（摘自《現(xiàn)代國際關(guān)系》2018年第11期，原標(biāo)題為《國際移民的新形勢及其安全挑戰(zhàn)》，作者為中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副研究員。有刪節(jié)）