普蓂喆　呂新業(yè)　鐘鈺

內容提要：我國糧食產需關系經歷了從產不足需到產需穩(wěn)定、豐年略有余的轉變。從產需張弛視角來看，我國糧食政策演進可分為五個階段，其變遷邏輯表現(xiàn)為：在產不足需背景下，注重數(shù)量安全和經濟安全;隨著產需矛盾逐漸彌合，消費升級強調“質”“量”并重，注重經濟與市場安全。在每個階段，市場反應與政府決策相互交織、動態(tài)適應、共同推進。為促進未來糧食產業(yè)提質增效，應堅持糧食生產主動權、強化科技支撐、深化市場化改革、推動結構調整。

關鍵詞：糧食政策;糧食安全;產需關系

中圖分類號：F320.2??文獻標識碼：A??文章編號：1003-7543（2019）04-0103-12

糧食安全是各國政府關注的重大戰(zhàn)略問題，更是關乎我國國計民生的永恒主題。我國的糧食產需關系長期偏緊，確保全國人民的“飯碗”一直是糧食政策的著力點。改革開放以后，糧食生產力得到充分釋放，但政策市場化改革與糧食市場波動疊加，導致糧食產需關系頻繁倒轉，糧食政策不斷反復。隨著政府調控經驗的積累，糧食政策趨于穩(wěn)定，且取得了糧食產量持續(xù)增長的突出成績。產需關系的歷次倒轉，與糧食支持政策相互作用，成為推動糧食政策演變與完善的主要驅動力。目前，盡管我國糧食產量連續(xù)穩(wěn)定在6000億公斤以上，但糧食產需關系仍不容樂觀。人民對美好生活的向往對糧食生產提出了優(yōu)質高效的迫切需要，糧食產需關系的范疇早已跳出過去保障數(shù)量安全、保證農民收益的傳統(tǒng)范疇。糧食產需面臨新的結構性錯位，加上資源環(huán)境和國際市場的約束收緊，產需“緊平衡”狀態(tài)很容易被打破。國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部的成果預測，2020年以后糧食供求關系將會再次回到“緊平衡”;2025年以后，國內糧食供求關系可能再次出現(xiàn)階段性結構失衡。2013年12月召開的中央經濟工作會議指出，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”;2018年中央農村工作會議進一步指出，“要毫不放松地抓糧食生產，深化農業(yè)供給側結構性改革”。梳理糧食產需張弛關系及相應的糧食政策演變，有助于把握未來糧食政策改革走向，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、糧食產需關系演變及政策演進

改革開放以前，糧食政策呈現(xiàn)明顯的計劃性，糧食生產服務于工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。改革開放以后，隨著農業(yè)生產力潛能的釋放，糧食產需關系發(fā)生根本性轉變。產需關系放松推動了糧食政策的市場化進程，但政策本身對產需關系也有反作用，兩者相互作用、共同演進。

（一）從糧食短缺到解決溫飽（1978?1984年）1978?1984年，糧食長期供求緊缺局面得以扭轉。這一時期，國家一方面推行家庭聯(lián)產承包責任制，另一方面通過大幅提高糧食統(tǒng)購價，扭轉了糧食長期供求緊缺和農民收入低下的局面，切實增加了農民收入，促進了糧食產量大幅增加（見圖1）。

1978年12月，鄧小平同志作了《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的報告，指出“在經濟計劃和財政、外貿等方面應給予更多的自主權。當前最迫切的是擴大……生產隊的自主權”。實際上，在1978年前部分地區(qū)就率先試行了“包產到戶”與“包干到戶”。1979年9月黨的十一屆四中全會通過的《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出，國家制定的糧食統(tǒng)購價格平均提高20%，超購部分在這個基礎上再加價50%。1980年，國家小麥統(tǒng)購價格進一步提局4.6%。1981年，大豆價格進一步提高了50%，并取消大豆超購加價。1981年，國家首次對西藏地區(qū)取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷任務。從1982年糧食年度開始，中央對?。▍^(qū)、市）實行了糧食征購、銷售、調撥包干一定三年的辦法（見表1，下頁）。

兩類政策疊加使農民生產積極性高漲，農民收入和糧食產量顯著提高。據統(tǒng)計，1977年農村居民人均純收入僅為117元，而到1984年已增加到355元。1978年，全國糧食總產量為30 477萬噸;到1984年，糧食總產量達到40 731萬噸，相比1978年，增加10 254萬噸，增幅達33.6%。糧食產量快速增加，到1983年第一次出現(xiàn)了“賣糧難”問題，1984年人均糧食產量超過了390公斤，創(chuàng)下新中國成立以來人均糧食產量最高歷史紀錄，當年糧食露天存放量達到300多億公斤，出現(xiàn)了“收不起、存不下、調不走、銷不掉”的問題。

（二）從波動中增長到供過于求（1985?1998年）

1985?1998年糧食產需關系極不穩(wěn)定，呈現(xiàn)波動幅度大、調轉頻次高的特點。糧食生產盡管總體上呈現(xiàn)上升趨勢，但明顯有“一年減、兩年增”的規(guī)律性波動。具體來看，1985年大幅減產，1986?1987年連續(xù)增長;1988年減產，1989?1990年大增;1991年減產，1992?1993年又大幅增長，1993年達45 649萬噸，為當時歷史最高紀錄;但1994年轉而減產1000多萬噸，1995?1996年糧食又增產，尤其是1996年首次突破5000億公斤大關;1997年減產約1000萬噸，但1998年逆轉突破，增產2800萬噸。三大主糧產需關系走勢也基本相符，伴隨1986年糧食增產，產需關系得到緩解，1988年減產導致產不足需。隨著產量逐漸上升，產需關系從1989年開始連續(xù)五年保持松弛狀態(tài)。但1994?1995年減產又把產需關系拉回到產不足需的狀態(tài)，到1996年以后才開始緩解（見圖2）。

這一時期糧食產量及產需關系的周期性波動主要受國家糧食政策調整的影響（見表2，下頁）。1985年中央“一號文件”《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》指出，糧食、棉花取消統(tǒng)購，改為合同定購，定購的糧食國家確定按“倒三七”比例計價，定購以外的糧食可以自由上市。但由于當年糧食大幅度減產，市場糧價迅速回升，農民不愿與政府簽訂合同，地方不得已而使用強制性的行政手段來落實定購合同，用封鎖市場等辦法來保證合同實現(xiàn)，改革出現(xiàn)回潮和倒退n。1986年中央“一號文件”《關于一九八六年農村工作的部署》指出，“把糧食統(tǒng)購改為合同定購，是糧食收購制度的重大改革，只能逐步完善，不可因為糧食生產出現(xiàn)年度性波動就動搖改革的方向”。1990年，國務院正式決定改“合同定購”為“國家定購”;1991年，國務院印發(fā)了《關于調整糧油統(tǒng)銷價格的決定》;1992年又印發(fā)《關于提高糧食統(tǒng)銷價格的決定》，最終糧食實現(xiàn)了購銷同價。1993年2月國務院發(fā)出《關于加快糧食流通體制改革的通知》，指出“糧食流通體制改革要把握時機，在全國宏觀調控下放開價格，放開經營，增強糧食企業(yè)活力，減輕國家財政負擔，進一步向糧食商品化、經營市場化方向推進”。1993年11月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施》，指出經過10多年來的改革，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制已經結束，并決定從1994年起國家定購的糧食全部實行“保量放價”。

1993年下半年，糧食供給出現(xiàn)緊缺，糧食價格迅速上揚，引發(fā)了全國性的通貨膨脹。因此，1993年底確定的“保量放價”的政策未能施行。1994年5月，國務院發(fā)出《關于深化糧食購銷體制改革的通知》，規(guī)定繼續(xù)堅持政府定購，并適當增加收購數(shù)量，糧食購銷實際上又恢復了“雙軌制”。1995年4月發(fā)布的《國務院關于深化糧食棉花化肥購銷體制改革的通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市自求糧食平衡，負責本地區(qū)糧食總量平衡。1996年，國家再次決定提高中等質量標準的小麥、稻谷、玉米、大豆四種糧食的定購價格。1997年，國務院在北京召開全國糧食購銷工作會議，印發(fā)了《關于按保護價敞開收購議購糧的通知》，要求糧食部門“堅決執(zhí)行按保護價敞開收購議購糧的政策……對農民留足口糧、種子糧、飼料糧和必要的儲備糧以外的余糧，要堅決做到按保護價敞開收購”，此后連續(xù)兩年糧食產量突破5億噸。1998年，國務院印發(fā)了《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，提出“現(xiàn)行糧食流通體制已越來越不適應社會主義市場經濟的要求”，要求利用糧食供求情況較好的有利時機，加快糧食流通體制改革的步伐，完善糧食價格機制。

（三）從購銷市場化改革、農業(yè)結構調整到總量下滑、供求緊張（1999?2003年）

上一階段糧食產需松弛的情況并沒有持續(xù)。1999～2003年，糧食減產總量達7769萬噸，減幅達到15.28%。2002?2003年，全國糧食減產總量達2636萬噸，減幅達到5.8%，當年糧食產量僅為43 070萬噸，僅為歷史最高年份1998年糧食產量的84%。從2000年開始，連續(xù)4年出現(xiàn)主糧產不足需的情況。2003年，我國糧食人均生產量跌至335公斤，低于溫飽水平的人均360公斤糧食的需要，糧食進口大量增加（見圖3，下頁）。這一階段產不足需的情況，與政府探索市場化改革、建立完善糧食宏觀調控體系、調整農業(yè)結構和退耕還林密切相關。

在上一階段糧食總量大體平衡、豐年有余的基礎上，國家努力推進糧食購銷市場化改革。1999年5月，國務院下發(fā)了《關于進一步完善糧食流通體制改革政策措施的補充通知》，要求適當調整糧食保護價收購范圍，明確了退出保護價收購的糧食品種范圍，將玉米訂購價調低到保護價水平，中晚稻訂購價調低到保護價水平。廣東、福建、浙江等省份的糧食購銷價格開始全面放開。2000?2001年進一步擴大了退出保護價收購的糧食品種范圍。2001年《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》發(fā)布，提出了“放開銷區(qū)、保護產區(qū)、省長負責、加強調控”的措施，積極穩(wěn)妥地推進以市場化為取向的糧食流通體制改革，對浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等糧食主銷區(qū)放開了糧食收購（見表3）。

為了應對糧食生產結構性矛盾和加入世界貿易組織帶來的沖擊等問題，國家加大了糧食生產結構的調整力度。1998年下半年，中央作出了農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的決定，1999年各地把調整和優(yōu)化種植結構作為增加農民收入、提高種植業(yè)整體素質和效益的重大措施來抓，原農業(yè)部編制了《種植業(yè)生產結構調整“十五”計劃和2015年規(guī)劃》，提出了“十五”時期和未來15年種植業(yè)結構調整的戰(zhàn)略目標和基本思路。2000年2月，中共中央、國務院印發(fā)《關于做好2000年農業(yè)和農村工作的意見》，提出要對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整，大力調整農業(yè)生產結構，以解決農產品“賣難”及農民增收問題。另外，退耕還林工程的實施直接造成耕地面積減少，1999?2003年全國累計退耕總面積1520萬公頃，相當于1998年全國耕地總資源的5.5%，導致了糧食種植面積的減少和糧食總產量的下降。

（四）從強農重糧到總量緊平衡、豐年有余（2004?2015年）

在糧食產量“五連跌”的情形下，中央出臺了“四補貼”等一系列具有里程碑意義的強農惠農政策。2004年我國糧食流通體制進入了市場化改革的新階段。2004年5月發(fā)布的《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》決定，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區(qū)實行最低收購價格。2006年1月，我國取消了農業(yè)稅。由減免農業(yè)稅到取消農業(yè)稅為主要內容的農村稅費制度改革，直接減輕了農民負擔。據原農業(yè)部統(tǒng)計，2006年全國農民直接負擔的稅費總額為282.8億元，人均30.95元，分別比2000年下降了77.55%和78.11%。2007年以后陸續(xù)對玉米、大豆實施了臨時收儲政策。糧食生產實現(xiàn)了持續(xù)增長，糧食供求緊張問題基本解決，并出現(xiàn)豐年有余的糧食安全局面（見圖4）。

為應對糧食市場面臨的新問題，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。2014年中央“一號文件”明確提出要完善糧食等重要農產品價格形成機制。繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度。2014年，東北和內蒙古啟動大豆目標價格補貼試點。2015年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于推進價格機制改革的若干意見》，提出要“注重發(fā)揮市場形成價格作用，農產品價格主要由市場決定”。2015年《糧食收儲供應安全保障工程建設規(guī)劃（2015?2020年）》發(fā)布，指出各?。▍^(qū)、市）人民政府要按照糧食安全省長責任制的要求，切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任（見表4，下頁）。

（五）從供需基本平衡到結構性失衡、高質量發(fā)展（2016年至今）

2016年以后糧食市場面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉變發(fā)展方式。從本質上講，這么多年以來實現(xiàn)的糧食供求基本平衡、結構性矛盾突出，就是建立在這樣的強制、脆弱基礎上的。由于國內糧食價格倒掛、糧食產業(yè)競爭力不足，我國糧食安全形勢又再次面臨新的復雜形勢。

2016年，國家取消了東北三省和內蒙古的玉米臨時收儲政策，補貼政策的基本安排是由企業(yè)按照市場價格進行收購，對種糧農戶實施玉米生產者補貼制度。2017年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于加快推進農業(yè)供給側結構性改革大力發(fā)展糧食產業(yè)經濟的意見》，再次強調“糧食供給由總量不足轉為結構性矛盾，庫存高企、銷售不暢、優(yōu)質糧食供給不足、深加工轉化滯后等問題突出”，要求全面落實國家糧食安全戰(zhàn)略，以增加綠色優(yōu)質糧食產品供給、有效解決市場化形勢下農民“賣難”問題、促進農民持續(xù)增收和保障糧食質量安全為重點，大力實施優(yōu)質糧食工程，大力發(fā)展糧食產業(yè)經濟。稻谷、小麥在最低收購價格調減的基礎上，越來越注重質量，將質量標準從國標五等級以上提高到國標三等級以上，通過釋放積極的政策信號，引導農戶重視糧食質量，促進糧食產業(yè)提質增效（見表5）?？偟膩砜矗@個階段在解決數(shù)量保障和糧農收益的基礎上，政策著力點轉向產品質量提升，更好地瞄準消費者的消費升級需要。

二、我國糧食發(fā)展政策的演進邏輯

隨著經濟市場化程度加深、經濟社會快速發(fā)展、人民生活水平迅速提高，保障糧食安全的輪廓邊界逐漸變化，糧食發(fā)展政策也在動態(tài)調整。糧食發(fā)展政策導向從過去的注重數(shù)量安全、經濟安全，進一步擴展延伸到確保市場安全和質量安全，遵循著一種層次邏輯上的遞進規(guī)律（見圖5）。

（一）保障一定規(guī)模的糧食數(shù)量是滿足國內升級需求的安全底限

一定規(guī)模的糧食數(shù)量和自給率，在任何時候都是確保我國經濟社會穩(wěn)定的根基。新中國成立后相當一段時期內，我國糧食供給長期偏緊，糧食政策以刺激增產為目的。保障整個國家基本口糧安全，是糧食政策的核心。因此，1978年農村改革的要點就是通過實行以家庭聯(lián)產承包責任制為主的經營體制改革以及提高糧食統(tǒng)購、議購價格等重大政策措施，增強糧食綜合生產能力，使過去農業(yè)基礎設施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放。糧食產量快速增長，曾一度進入供求大體平衡、豐年有余的歷史新階段。

進入21世紀以來，中國消費結構轉型升級明顯加快，對糧食數(shù)量的要求有增無減。2000年以后，我國糧食消費總量每年平均增長2.5%，是改革開放以來增長速度最快的時期。未來預計人均糧食消費水平每年增加0.5%以上，加入人口總量增長因素，糧食消費總量每年增長的幅度預計會保持在1%以上。與此同時，居民消費轉型升級，城鎮(zhèn)化進程加快，稻谷與飼料糧的需求將保持快速增長，對大豆的需求也在增加。根據朱信凱、夏薇的估算，2003?2012年我國居民人均肉類產品的消費年均增長率為1.6%，轉化為對應飼料用糧的需求以后用糧量年增長速度提高到5%?8%，超過了糧食生產3%左右的年增長速度。糧食供給長期處于“緊平衡”，估計到2020年，稻谷的供需缺口將達到2295萬噸，玉米的供需缺口將達到2258萬噸，小麥的供需缺口將達到1268萬噸。消費結構的轉型升級，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。在過去的40年里，全球發(fā)生了多次較為嚴重的糧食危機，我國因糧食持續(xù)增產、庫存充裕、不依賴進口，保持了國內糧價平穩(wěn)，社會也比較穩(wěn)定，避免了其他一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的嚴重社會危機。對我們這樣一個體量巨大的發(fā)展中國家，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。

（二）提高種糧農民的經濟收益是確保國家糧食安全的持續(xù)動力

改革開放以來我國糧食發(fā)展的經驗表明，種糧收益與糧食產量有明顯的正相關關系。1977年，我國農村居民人均純收入為117.1元，僅比1965年的107.2元增加了9.24%。1979年國家制定的糧食統(tǒng)購價格平均提高20%，超購部分在這個基礎上再加價50%。1978年農民純收入為133.6元，到1984年提高到355.3元，漲幅為165.95%。與此同時，糧食產量迅速增長，從1978年的3.05億噸增加到1984年的4.07億噸，五年內增加了30%以上。在糧食統(tǒng)銷體制放開后，國家在恢復糧食“國家訂購”的同時，連續(xù)多次較大幅度地提高了國家糧食訂購價。

但1997年之后，全國農民人均純收入的增長速度連續(xù)4年下降，2000年實際增幅只有2.1%，2001年增速雖有所加快，達到4.2%，但屬于恢復性增長。2002年農民人均純收入達到2476元，實際增長4.8%。農業(yè)收入的增減，特別是糧食價格走勢仍是決定農民收入增幅高低的關鍵因素。這主要是因為農業(yè)收入的絕對量在當時農民收入總量中仍占大頭，而以糧食為主的種植業(yè)收入又是農業(yè)收入的最主要組成部分。正常情況下，農業(yè)純收入仍占農民生產性純收入的50%，其中種植業(yè)純收入占農業(yè)純收入的比重達75%左右，而糧食收入又占種植業(yè)收入的60%左右。也就是說，糧食純收入在農民生產性純收入的比重仍達1/4左右（2000年和2001年這一比重分別為22.37%和22.34%）。對于糧食主產區(qū)和以農業(yè)為主的農戶來說，糧食收入所占的比重還更高一些。在促進農民增收和保障糧食安全背景下，2004年后以“四項補貼”和糧食最低收購價（臨時收儲）為代表的政策陸續(xù)出臺，不僅直接增加了農民收入，而且保障了產量。提高農民的種糧收益，直接增加了農民收入，保護了農民的種糧積極性。更重要的是，農民有一定的資本積累，有足夠能力去購買現(xiàn)代化的農業(yè)投入要素，有助于提高糧食生產水平。提高種糧農民的經濟收益，不僅有助于保護農民種糧積極性，而且有助于提高糧食生產投資、促進糧食生產方式轉型升級，為確保糧食安全提供持久動力。

（三）順應市場化改革趨勢是破解糧食產業(yè)發(fā)展困局的長久之計

糧食的極端重要性使得國家一直對糧食市場有較強的管控，改革開放至21世紀初糧改政策反復變化，托市收儲引致諸多問題氣在糧食市場控制與放開數(shù)次轉折后，最終確定順應市場化改革趨勢。改革開放以前，糧食生產根基不牢固，在很長一段時間內糧食生產尤其是糧食流通保持了較強的計劃性。改革開放以后，糧食市場化改革開始逐步展開，但對市場機制的不熟悉、對調控能力的不自信、對市場反應判斷的不到位，使得20世紀80年代的市場化改革跳不出“多了放、放了少、少了又統(tǒng)”的怪圈。即使在2004年以后政府摸索出了一套糧食市場調控與管理的經驗、全面放開了糧食市場后，糧食市場化改革進程也并不順利。托市政策在實施過程中不斷走樣，托市政策的市場扭曲作用在2013年集中凸顯，三大主糧和大豆價格全面倒掛，糧食產業(yè)國際競爭力不足。托市收購托劣不托優(yōu)，糧食供求出現(xiàn)結構性失衡。國內糧食市場結構性失衡、市場矛盾重重，與國際貿易規(guī)則的約束相交織，政府調控作用有限，糧食政策到了不得不改的地步。

最終，大豆、玉米分別從臨時收儲政策轉變?yōu)槟繕藘r格和“市場化收購+生產者補貼”的新機制?？梢哉f，玉米收儲制度改革成效顯著。市場化收購進展順利，價格逐漸回歸市場，產業(yè)鏈上的各個主體被激活，玉米加工、流通、貿易等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了回暖，玉米收儲財政壓力明顯減小，尤其是過去由于東北地區(qū)玉米價格高，糧食很難調出去，現(xiàn)在玉米價格降了下來，“北糧南運”規(guī)模明顯增加。市場價格機制理順，也促使農民根據市場進行種植結構調整，積極選擇更加優(yōu)質的玉米品種或者其他經濟效益高的作物，這也是農業(yè)供給側結構性改革的內在要求。在玉米生產大省我們看到，玉米收儲制度改革后，許多糧食加工企業(yè)落戶主產區(qū)，吉林省榆樹中糧生化、吉糧天裕的生產經營呈現(xiàn)規(guī)模擴大、銷售活躍、效益較好的局面。2016年投資的北安象嶼金谷60萬噸玉米深加工項目，9個月就完成了開工建廠的所有過程，當年投產、次年見效益，并從嘉吉、邦吉等引進成熟型人才。過去在市場規(guī)律前其扭曲市場的政策總是不太成功，在付出較大的經濟成本后，中國糧食政策走上了尊重市場的改革道路。

（四）加快供給側結構性改革是促進糧食提質增效的內在需求

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，推動經濟發(fā)展質量變革。我國糧食綜合生產能力已經得到極大提升，到了提質轉型的全面推進期，這既有外部形勢所致的順勢而為，比如供給側結構性改革有條不紊地進行，新動能正在集聚培育，舊有問題正在有序化解，初步實現(xiàn)了新轉換平臺上的動態(tài)平衡，但主要還是糧食內因所迫的不得不為，比如糧食供給由總量不足轉為結構性矛盾、優(yōu)質糧食供給不足、深加工轉化滯后等問題突出。因此，糧食作為國民經濟的基礎，也要適應并遵循這一趨勢，向高質量邁進。

我國的糧食需求存在巨大的質量性缺口，以數(shù)量增長為導向的糧食政策嚴重滯后于糧食需求的實際轉變。不平衡，體現(xiàn)為數(shù)量增長快、質量改進慢，生產發(fā)展快、生態(tài)改進慢;不充分，體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。我國的消費者已經不再滿足于吃得飽、買得到，而且要吃得好，需要好品質、安全信得過的產品。但目前糧食生產中優(yōu)質糧占比仍然較低，加工轉化產品也不能全面滿足安全、放心的要求?，F(xiàn)階段，我國居民消費需求內涵大大擴展，需求層次不斷提升，對多樣化、個性化商品和服務的需求以及對人的全面發(fā)展和社會全面進步的期望都不斷增加。在買方市場條件下，消費者居于主導和支配地位，生產者必須根據消費者的社會選擇來完成生產，只有供給最大程度符合需求，消費者才能得到最大滿足，生產者才能得到最大盈余，資源才能得到有效配置。

在消費者主導時代，迫切需要盡快提高糧食品質，糧食生產要從主要追求產量轉到謀求質量，在更高水平上實現(xiàn)供需平衡，更好地適應消費結構升級需求。消費結構轉型升級、糧食產業(yè)競爭力提升和國家糧食安全等的新要求，迫切需要糧食產業(yè)高質量發(fā)展，這給我國糧食安全戰(zhàn)略和糧食政策提出了新的挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)更高層次上的糧食產品供需動態(tài)平衡，就需要從糧食產業(yè)的供給端，進一步調優(yōu)供給結構，減少無效和低端供給，增加有效和中高端供給，催生和培育新的市場需求，切實增強糧食產品供給和需求結構的匹配度、適應性。

三、我國糧食發(fā)展政策的未來取向

我國糧食產需關系基本平衡的實現(xiàn)并非一蹴而就的。在短期糧食需求穩(wěn)定并長期增加的趨勢下，應從促進糧食生產上著手，確保產需略有余。具體而言，要堅持戰(zhàn)略上重視保障糧食安全，狠抓科技支撐，通過補貼保險與貸款聯(lián)動機制、新型進出口調控機制、科學合理推進農業(yè)結構調整，確保糧食產需達到更高水平的平衡。

（一）牢牢抓住糧食生產主動權不放松，貫徹落實中央相關部署

糧食生產的主動權要牢牢抓在自己手上，是今后指導我國糧食生產的重大戰(zhàn)略思想。抓住糧食生產主動權，就要全面貫徹落實糧食安全省長責任制，增加糧食生產的穩(wěn)定性、可控性?，F(xiàn)在有一些地方領導對糧食生產有放松和麻痹意識，主動抓糧食的少了，強化糧食政策措施的自覺性弱了，甚至在發(fā)達地區(qū)，糧食作物淪為景觀農業(yè)。在外部沖擊面前，我們必須堅定不移地筑牢“中國飯碗”的底座，切實將中央的相關部署落到實處。

（二）著力發(fā)揮科技支撐作用，給糧食生產插上科技的翅膀

目前我國糧食生產水平和理論產量還有一定差距，糧食作物專家表示大豆理論產量為9000公斤/公頃，水稻16 500公斤/公頃，玉米36 000公斤/公頃。進一步深挖科技的支撐潛力，有助于減輕資源環(huán)境約束、確保國家糧食安全。種子和農機是農業(yè)科技的兩大載體，急需理順作物性狀與氣候條件、生產條件和市場需求等不匹配的問題，根據氣候變化和氣象條件研發(fā)抗寒抗旱抗倒伏品種。順應機械化種植的技術要求，優(yōu)化植株高度、果實含水量破碎度等性狀，把握市場需求開發(fā)優(yōu)質品種。加強農藝與農技配套、縮小試驗田產量與實際產量的差距，針對水田旱地、耕作環(huán)境、種植規(guī)模等差異特征，開發(fā)全套植保技術配套。

（三）加快實施糧食市場化改革，構筑補貼、保險與貸款的聯(lián)動機制

在總結玉米生產者補貼情況的基礎上，建議逐步降低直至取消稻谷、小麥最低收購價，全面實行糧食生產者補貼?？紤]從保費補貼著手，使補貼隱性化，確保補貼與直接生產者掛鉤，根據種植大戶的需求，加大保險保費補貼，降低種植風險。調整保費補貼分攤辦法，進一步提高產糧大縣保費補貼標準，取消主產區(qū)市縣政府配套保費補貼。在完善糧食作物完全成本保險和收入保險試點基礎上，持續(xù)深入推進種糧保險“擴面、提標、增品”，做到應保盡保。利用現(xiàn)有已從補貼中提取的部分作為貸款風險保證金，推廣“銀行+保險+風險保證金”模式，加大對新型經營主體貸款貼息、融資擔保等扶持政策。結合種植作物周期調整農民還貸梯次，針對還貸期與售糧季交叉重疊的問題，可根據農民種植作物生長周期特點，延長或縮短貸款期限，實行錯峰還貸。支持發(fā)放種糧中長期貸款，對中長期的貸款給予稅收減免、財政貼息、融資擔保等扶持政策。

（四）構筑新型糧食進出口安全保障機制，統(tǒng)籌利用國內外糧食市場

堅持立足國內、實現(xiàn)基本自給的政策方針和拓展統(tǒng)籌“兩種資源、兩個市場”的戰(zhàn)略視野，以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強我國在國際糧食市場的話語權和掌握力。利用國際市場資源，也需要嚴格防范各種國際風險，借力但不依賴。要在數(shù)量上堅持谷物基本自給、口糧絕對安全與利用進口調劑余缺相結合，稻谷、小麥基本上達到完全自給，少量進口主要用于品種調換，玉米至少實現(xiàn)90%以上自給。在方式上堅持貿易手段和“走出去”相配套，要積極推進農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過開發(fā)國際資源形成境外糧食權益產量和產能儲備，增強全球糧食調配能力。在時點上要把握好進口的時機、節(jié)奏和力度，實施適時出手的“錯峰進口”，確保進口不影響國內相關產業(yè)后續(xù)發(fā)展，否則很容易造成調控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。

（五）科學合理推進農業(yè)結構調整，滿足新時代糧食消費需求

轉變發(fā)展方式，調整農業(yè)結構，決不意味著要調減糧食生產。我國目前糧食產量雖已超過6000億公斤，但糧食供應仍處于“緊平衡”狀態(tài)?！熬o平衡”將是我國糧食供求的長期態(tài)勢，如果對糧食生產稍有松懈，“緊平衡”的局面就很容易被打破。要優(yōu)化糧食結構，以品質提升、結構優(yōu)化、供求協(xié)調為導向，調整糧食耕作制度，精準細化地分區(qū)施策。同時，適度發(fā)展經濟作物輪作間作，將畜牧產業(yè)發(fā)展需要與糧食結構優(yōu)化相結合。大力推進糧經飼結合，積極發(fā)展青貯玉米等替代作物。

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