李富成

法治評估，既包括以法治為對象的評估，也包括以法治為原則和方法的評估。前者如立法后評估、法治改革評估，后者當(dāng)下最受關(guān)注的則是營商環(huán)境評價。

立法后評估最早由司法部組織試點研究，后陸續(xù)寫入《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等三部法律、行政法規(guī)，成為立法全周期的一項法定程序。根據(jù)規(guī)定，立法后評估不是立法的必經(jīng)程序。也正因此，實踐層面的立法后評估還不夠理想，沒有得到充分運用。哪些法要評估，什么情況下評估，誰來評估，怎么評估，評估后怎么辦，各方面對這些問題的共識度還有待提高。從公開情況看，有關(guān)部門主導(dǎo)的法律、行政法規(guī)立法后評估都還沒有形成適度規(guī)模和常態(tài)機制。

在世界銀行2018年發(fā)布的營商環(huán)境報告排名榜上，我國位列第46名，這也是我國第三次進入世界銀行營商環(huán)境年度十大改進經(jīng)濟體之列。這充分反映了我國改革開放力度、質(zhì)量和成效的大幅提升。而營商環(huán)境建設(shè)也是黨和政府高度關(guān)注的議題。2018年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會議決定開展中國營商環(huán)境評價，明確營商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)是打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，把法治化定格為營商環(huán)境建設(shè)的基本維度。

法治建設(shè)是優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)工程，是強化產(chǎn)權(quán)保護的根本途徑。法治評估注重指標(biāo)化，用體系化、可視化、可操作的標(biāo)準(zhǔn)衡量法治化營商環(huán)境建設(shè)工作成效。法治評估注重實效性，不是簡單地檢查哪項工作做沒做、哪個制度有沒有，而是全面問效改革紅利是否顯效，制度執(zhí)行是否到位，營商環(huán)境好不好、好在哪里，對不好和還不夠好的地方提出改進方案。法治評估注重客觀性，由中立的社會第三方牽頭實施，不受政策制度設(shè)計方、執(zhí)行方、受規(guī)制方干預(yù)，評估結(jié)果可信度高，也符合中央關(guān)于精簡多頭檢查督查的精神。法治評估注重全程化，不是搞一次評估、出一份報告、給一個名次就了事，還要持續(xù)跟蹤、指導(dǎo)培訓(xùn)、以評促建，用數(shù)據(jù)說話、實實在在地展示法治化營商環(huán)境建設(shè)成就。

因此，我們可以說，以法治評估為機制，以優(yōu)化提升營商環(huán)境為主題，以強化產(chǎn)權(quán)保護為目標(biāo)，對全部現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件以及改革舉措、規(guī)章制度、管理措施等開展多層次、機制化、全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)的“法治體檢”，正當(dāng)其時。也可以說，這是全面建成符合治理現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的法治規(guī)范體系的基礎(chǔ)工程、未來工程、良心工程。以下對幾個具體問題作初步探討。

誰來啟動？有優(yōu)化提升營商環(huán)境需求的各級地方都可以啟動。個人認為，“二線后”的地級市是比較理想的法治評估啟動主體。因為這個行政層級既有較好的黨政經(jīng)教法等人才隊伍，也多具備自身趕超發(fā)展的動力和輻射帶動縣域發(fā)展的能力，還享有國家法律賦予的地方立法權(quán)作為評估成果的轉(zhuǎn)化通道。

評估什么？既然由地方啟動，具體評估內(nèi)容在貫徹中央和上級要求的同時，可以靈活體現(xiàn)本地經(jīng)濟社會特點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。國務(wù)院提出“國際可比、對標(biāo)世行、中國特色”的營商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)。其實，每一個地方的營商環(huán)境都有自身特色，不是世界銀行選取的北京和上海這兩個地方能籠統(tǒng)涵蓋的。在國內(nèi)推廣營商環(huán)境評價，需要考慮各地各級發(fā)展不平衡的客觀實際，初始階段要明確基本的共性原則要求，還要特別注重調(diào)動地方積極性。比如，電商小微企業(yè)集中地區(qū)可以聚焦電商小微企業(yè)營商環(huán)境，民營電子行業(yè)集中地區(qū)可以聚焦民營電子行業(yè)營商環(huán)境，規(guī)劃發(fā)展動漫創(chuàng)意等文化產(chǎn)業(yè)地區(qū)可以聚焦文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)營商環(huán)境。這樣，上級主管部門邊推動工作，邊總結(jié)實踐，逐步形成兼容國際標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)全國標(biāo)準(zhǔn)、兼容地方特色并涵蓋全口徑與各行業(yè)的中國營商環(huán)境評價指標(biāo)體系。

誰來牽頭評估？國內(nèi)有影響的各類排名榜主要是研究機構(gòu)牽頭做的，不乏知名法律類高校科研機構(gòu)。法治評估離不開研究機構(gòu)、智庫平臺，他們的主要職能是評估指標(biāo)研發(fā)、評估經(jīng)驗交流、地方經(jīng)驗梳理。各級政府主管部門可以發(fā)揮的職能是，根據(jù)國家政策導(dǎo)向引導(dǎo)評估選題，總結(jié)實踐經(jīng)驗，推動評估成果的轉(zhuǎn)化運用，條件成熟時推動營商環(huán)境建設(shè)的地方立法，進而集成地方立法和實踐經(jīng)驗出臺中央立法。

誰來具體評估？法治評估是個好東西，但也是個苦活、累活、技術(shù)活。實踐中，研究機構(gòu)多是親自操刀，“上陣父子兵、老師帶學(xué)生”。這一模式能突出教育科研的實踐和問題導(dǎo)向，但專業(yè)性的先天不足和人員流動性大，都可能使評估質(zhì)量打折扣。更理想的選項是“智庫+專業(yè)機構(gòu)”的組合模式，在智庫大腦的調(diào)度下，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)在研發(fā)和評估力量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理、數(shù)據(jù)分析等方面優(yōu)勢，評估質(zhì)量比較有保證，也可以培育規(guī)范第三方機構(gòu)。

誰來參與評估？法治評估需要智力和資金等資源投入。要形成良性循環(huán)，除官方投入外，還可以考慮引入營商環(huán)境建設(shè)和產(chǎn)權(quán)保護的利益相關(guān)方，包括企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、律師等共同參與。這也符合“建立企業(yè)參與營商環(huán)境政策制定的工作機制”要求。比如，有關(guān)社會組織或者企業(yè)，可以委托有評估職能的智庫組織專業(yè)機構(gòu)對本行業(yè)的管制負擔(dān)、有關(guān)法律制度和管理政策實施效果進行評估，為推動主管部門完善政策和制度提供對話基礎(chǔ)。

評估后怎么辦？評估結(jié)果也許是一份評估報告，也許會形成排名位次，但這都不是法治評估的目的和終點。最重要的是政府與社會良性互動促進評估成果的延伸轉(zhuǎn)化，由智庫提出完善制度規(guī)范、健全工作流程的建議，各地方據(jù)以制定解決方案和優(yōu)化營商環(huán)境的行動計劃，積極引入智庫和評估機構(gòu)提供后續(xù)增值服務(wù)，包括跟蹤評估、培訓(xùn)指導(dǎo)、梳理經(jīng)驗、固化標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)制推廣。

需要關(guān)注的是，如何調(diào)動廣大“二線后”地區(qū)積極參與法治評估和營商環(huán)境建設(shè)的積極性。目前，在各種第三方評估排名榜里，“二線后”地區(qū)基本上處于靠后位置，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)可能認為自己沒有什么營商環(huán)境優(yōu)勢。這一類地方數(shù)量多、分布廣，如果他們?nèi)狈Ψe極性、缺席營商環(huán)境評價，就極有可能影響法治評估的功能發(fā)揮，大大影響營商環(huán)境建設(shè)的實效。因此，要想方設(shè)法讓他們感受到運用法治評估提升本地區(qū)營商環(huán)境和競爭力的重要作用，從而真正激活法治評估，推廣營商環(huán)境評價。

（摘自1月30日《學(xué)習(xí)時報》）