劉振偉

2017年10月31日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》提請十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議。經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議二次審議，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定。這部億萬農(nóng)民矚目的法律自2015年啟動(dòng)修改以來熱議不斷，特別是對“三權(quán)”分置的法律表達(dá)，學(xué)界有不少討論。對此，本文談一些看法。

一、“三權(quán)”分置的實(shí)踐基礎(chǔ)

改革開放以后，我國農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1993年，農(nóng)村基本經(jīng)營制度載入了憲法。

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，確立了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離的制度框架。2002年，九屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，將土地承包中一系列民事關(guān)系以法律的形式確定下來，賦予農(nóng)戶長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。從20世紀(jì)80年代下半期開始，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平提升，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不耕種土地但又不愿放棄承包地，其他經(jīng)營主體有經(jīng)營能力和耕種意愿但不能承包土地，于是，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生并漸成規(guī)模，2017年達(dá)到5億多畝。新的土地經(jīng)營主體出現(xiàn)和土地經(jīng)營方式的多元化，是農(nóng)村集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化的實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、“三權(quán)”分置的法源

2013年12月23日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議的重要講話中指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)?！?014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”2014年9月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。”2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益?！?015年10月召開的黨的十八屆五中全會(huì)提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系?！?016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！薄胺€(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定?！?016年4月25日，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行?！?016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出，“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！?017年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》提出，“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法?！秉h的十九大報(bào)告指出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度?！?018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)?！薄熬S護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。”

修改農(nóng)村土地承包法，就是按照黨中央的要求，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，界定發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織）、承包方（集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)戶）和第三方（受讓方）在土地所有、占有、使用、處分中的權(quán)利義務(wù)，把“三權(quán)”分置法制化。

三、“三權(quán)”分置的法理依據(jù)

學(xué)界從產(chǎn)權(quán)權(quán)利關(guān)系入手，充分肯定“三權(quán)”分置對于激活生產(chǎn)要素、平衡公平與效率的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。但出現(xiàn)權(quán)利分解論與權(quán)能派生論兩種觀點(diǎn)。

權(quán)利分解論的觀點(diǎn)可以概括為：所有權(quán)分解理論是農(nóng)地權(quán)利構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。所有權(quán)分解，是指所有權(quán)的權(quán)能因一定法律事實(shí)而發(fā)生的彼此分離，是一種直觀的、物理的分化現(xiàn)象，從而產(chǎn)生物的歸屬與物的利用分離。以所有權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)生用益物權(quán)和相關(guān)權(quán)利設(shè)立、變更和消滅的全過程，在我國民法理論體系中并無障礙。所有權(quán)分解的法律后果是所有權(quán)人與非所有權(quán)人分享所有權(quán)的權(quán)能，在前者的所有權(quán)不發(fā)生變動(dòng)的前提下，使后者獲得支配所有物的權(quán)利。所有權(quán)分解后，它的各項(xiàng)權(quán)能和要素在所有權(quán)人和分解權(quán)利人之間得以重新分配，但是這些權(quán)能和要素?zé)o論分配到哪一層級的權(quán)利人手中，所有權(quán)的歸屬都不會(huì)改變。且因所有權(quán)與其分解權(quán)利雖然就同一標(biāo)的物同時(shí)存在，但各自擁有的權(quán)能和要素不同，彼此之間亦不會(huì)發(fā)生沖突。從物理量的角度來看，所有權(quán)分解出去多少權(quán)能，就會(huì)減少多少權(quán)能。同樣，分解權(quán)利如果再次分解，其失去的權(quán)能恰恰又是再次分解權(quán)利所得到的權(quán)能或要素。而當(dāng)上述分解權(quán)利人將所取得的權(quán)能或要素歸還給所有權(quán)人時(shí)，這項(xiàng)不完全的所有權(quán)又恢復(fù)為一個(gè)完全的所有權(quán)?！八袡?quán)的分解是在所有權(quán)之上產(chǎn)生各類新創(chuàng)設(shè)權(quán)利關(guān)系的必要條件，其基本原理是指導(dǎo)所有權(quán)分解以及隨之產(chǎn)生的用益物權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利之得喪變更的普遍性法則，也是包括我國農(nóng)村土地制度變革在內(nèi)的所有類型權(quán)利實(shí)現(xiàn)的邏輯前提。”

權(quán)能派生論的觀點(diǎn)可以概括為：所有權(quán)具有完整性，并不因其上設(shè)定了他物權(quán)而受到影響。他物權(quán)并不是所有權(quán)的分割，而是將所有權(quán)部分內(nèi)容具化后新設(shè)獨(dú)立的他物權(quán)，是所有權(quán)之上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并在一定范圍內(nèi)限制著所有權(quán)的行使，形成“母子”權(quán)利結(jié)構(gòu)。所有權(quán)上設(shè)定用益物權(quán)等他物權(quán)之后，所有權(quán)的權(quán)能并沒有分離，只是所有權(quán)人權(quán)利之行使在所設(shè)定的他物權(quán)的范圍內(nèi)受到了限制，一旦他物權(quán)消滅，則所有權(quán)回復(fù)其全面支配的圓滿狀態(tài)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，而不是分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)”分置的法律表達(dá)應(yīng)為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。（兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)參見馬俊駒：《農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分解與保留——論農(nóng)地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造》；高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達(dá)》）

四、“三權(quán)”分置的法律表達(dá)

農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)戶（承包方）與集體經(jīng)濟(jì)組織（發(fā)包方）簽訂承包合同，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，享有對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)能；集體經(jīng)濟(jì)組織享有對集體土地處分（發(fā)包、收回、調(diào)整）、監(jiān)督的權(quán)能。承包方將承包地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營后，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能發(fā)生分離。承包方保留對承包地的部分收益權(quán)和部分處分權(quán)，第三方享有承包地使用、收益及帶有前置條件的再流轉(zhuǎn)權(quán)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)能之和，不超出土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能且不能沖突?！叭龣?quán)”分置后，形成集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有土地承包權(quán)、各類主體享有土地經(jīng)營權(quán)的格局?！叭龣?quán)”分置是對以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了黨中央關(guān)于“堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策主張。承包方不論是自己經(jīng)營或流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營，始終享有承包土地的權(quán)利，留住了社會(huì)保障的底線，穩(wěn)定了農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)。

“三權(quán)”分置法律表達(dá)中有兩點(diǎn)爭論。

一是土地承包經(jīng)營權(quán)能不能分置？從權(quán)利主體看，“兩權(quán)”分離的主體是發(fā)包方（集體經(jīng)濟(jì)組織）與承包方（農(nóng)戶）；“三權(quán)”分置的主體是發(fā)包方、承包方和經(jīng)營方，先有“兩權(quán)”分離，后有“三權(quán)”分置，“三權(quán)”分置是在“兩權(quán)”分離基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，既包含承包關(guān)系，又包含租賃關(guān)系。承包方既承包又經(jīng)營，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，這種狀況在2017年占承包農(nóng)戶的77%。承包方只占有承包地而不經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方，享有土地承包權(quán)，這種狀況在2017年占承包農(nóng)戶的23%。如果承包方與第三方的租賃合同到期，承包方收回土地經(jīng)營權(quán)，其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)能回復(fù)圓滿。實(shí)踐中，承包地流轉(zhuǎn)是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的前提條件，承包經(jīng)營權(quán)復(fù)合性的權(quán)利關(guān)系，使分置成為可能。至于是使用“分置”還是“派生”，只是個(gè)表達(dá)方式問題，實(shí)質(zhì)未變。

二是土地承包權(quán)能不能取代土地承包經(jīng)營權(quán)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然承包經(jīng)營權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，就沒有必要再保留承包經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)就等同于承包經(jīng)營權(quán)。將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)等同，反映不出土地流轉(zhuǎn)前后承包方權(quán)能的變化。如果承包權(quán)人只承包而不經(jīng)營土地，則不能用承包權(quán)融資擔(dān)保、入股，而承包經(jīng)營權(quán)人是享有這些權(quán)能的。同一概念之下出現(xiàn)兩種權(quán)能，易導(dǎo)致實(shí)踐混亂。“兩權(quán)”分離與“三權(quán)”分置是相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩組法律關(guān)系，是兩個(gè)籃子里的東西，具體到承包戶，只能處于一種狀態(tài)中，要么是“兩權(quán)”分離享有承包經(jīng)營權(quán)，要么是“三權(quán)”分置享有承包權(quán)，權(quán)利關(guān)系是清楚的?！叭龣?quán)”分置是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新發(fā)展，是雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵的豐富，是“兩權(quán)”分離制度的延伸。發(fā)展、豐富和延伸，都是建立在堅(jiān)持集體所有和家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的。用承包權(quán)取代承包經(jīng)營權(quán)，一是忽略了農(nóng)村“兩權(quán)”分離與“三權(quán)”分置并行的實(shí)踐基礎(chǔ)。二是與黨中央政策淵源不配套，黨中央文件從來沒有提出過取消承包經(jīng)營權(quán)，2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享。”三是與民法總則、物權(quán)法、土地管理法等法律不銜接，會(huì)造成法制不統(tǒng)一。修改后的農(nóng)村土地承包法的相關(guān)表述，與黨中央文件的表述及實(shí)踐是銜接的。

五、有選擇地借鑒吸收境外的土地權(quán)利理論，但不照搬

境外的土地權(quán)利理論，也是動(dòng)態(tài)的。開始是高度維護(hù)個(gè)人私有權(quán)利，后來逐步從所有為中心向利用為中心轉(zhuǎn)變，在個(gè)人私有權(quán)之上派生出地上權(quán)、次地上權(quán)、地役權(quán)、地底權(quán)、地面權(quán)等，有的國家稱作耕作權(quán)，我國臺(tái)灣地區(qū)稱作農(nóng)育權(quán)，總之是限制土地所有者的權(quán)利，保護(hù)土地利用者的權(quán)利。這種為保護(hù)土地利用者而設(shè)定的權(quán)利在我國民國時(shí)期就有，如大地主（所有權(quán)人）與二地主（小土地出租人）之間的權(quán)利關(guān)系，就是所有、利用與再利用的關(guān)系。構(gòu)建中國本土化的農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，有兩大國情不能忽視：一是農(nóng)村土地集體所有，二是土地家庭承包。進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民放棄對承包地的經(jīng)營但要保留承包權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織有地域性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人非法定事由不能取得承包權(quán)（承包權(quán)是帶有成員權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)）。黨中央一再強(qiáng)調(diào)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，其要旨就在于此。沒有土地承包就沒有農(nóng)村改革，沒有“兩權(quán)”分離就沒有“三權(quán)”分置。中國農(nóng)村集體土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)，是在土地所有與使用之間增加了一個(gè)“承包權(quán)”，這是國外民法原理解釋不了的。但這是國情，要適應(yīng)這個(gè)國情。

將黨的政策以法律語言準(zhǔn)確表達(dá)出來，要準(zhǔn)確把握政策精髓和政策產(chǎn)生的時(shí)代背景，準(zhǔn)確把握改革實(shí)踐。我們與世界上發(fā)達(dá)國家相比，社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)制度不同，法律體系也不同。我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，法律中使用了國外民法中沒有的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，但實(shí)踐證明管用，上上下下都接受，已成為本土化立法的成功例證。將“三權(quán)”分置轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，也是為此。

（摘自《中國人大》2019年第3期。作者為十三屆全國人大常委會(huì)委員、十三屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員）