李波 盧睛

文章編號：1006-0081（2019）09-0055-04

摘要：世界銀行作為國際金融組織，通過發(fā)放低息貸款，幫助不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、文化、教育、衛(wèi)生等大型項(xiàng)目，改善居民生活條件，消除貧困。相關(guān)大型項(xiàng)目的建設(shè)過程中不可避免會(huì)涉及到非自愿移民。因此，針對貸款項(xiàng)目產(chǎn)生的非自愿移民處理，世界銀行制定了系統(tǒng)有效的移民政策并進(jìn)行了廣泛實(shí)踐。在解讀世界銀行非自愿移民政策的同時(shí)，將其與國內(nèi)水利水電工程移民政策進(jìn)行比較，探討了世界銀行非自愿移民政策在中國的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：非自愿移民;移民政策;評估程序;世界銀行

中圖法分類號：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2019.09.013

1研究背景

1.1世界銀行概況

世界銀行于1945年12月27日成立，由5個(gè)成員機(jī)構(gòu)組成：國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）、國際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）、圍際金融公司（IFC）、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）和國際投資爭端解決中心[1]。

世界銀行主要面向發(fā)展中國家，其關(guān)注領(lǐng)域包括教育醫(yī)療、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過向會(huì)員國提供優(yōu)惠貸款，建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)日，促進(jìn)發(fā)展[1]。

1.2世界銀行非自愿移民政策概述

世界銀行針對貸款項(xiàng)目產(chǎn)生的非自愿移民處理，提出了相應(yīng)的非自愿移民政策，基本原則是減少和避免產(chǎn)生非自愿移民，旨在幫助移民恢復(fù)和改善生產(chǎn)生活水平，強(qiáng)化公眾參與，鼓勵(lì)非自愿移民參與到移民安置規(guī)劃全過程中來。僅僅通過現(xiàn)金補(bǔ)償無法達(dá)到安置目標(biāo)，應(yīng)以人為本，考慮移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民就業(yè)問題，移民安置方式以開發(fā)式代替被動(dòng)式。

1.3國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)專家對于世界銀行非自愿移民政策的研究已經(jīng)比較全面，蔡頻[2]總結(jié)了世界銀行對非自愿移民的基本做法;方長榮[3]也對世界銀行非自愿移民政策與我國水庫移民政策進(jìn)行了比較分析。類似的研究成果還很多，相當(dāng)數(shù)量的研究成果對世界銀行非自愿移民政策做了詳細(xì)解讀和對比，但很少涉及政策操作層面的流程化。

1.4存在問題

通過多年實(shí)踐，世界銀行非自愿移民政策得到了廣泛認(rèn)同，尤其在水利水電國際項(xiàng)目中常作為非自愿移民安置方案編制、評審和效果評價(jià)的依據(jù)。對于世界銀行貸款的項(xiàng)目，必須依據(jù)其非自愿移民政策，按照規(guī)定的程序和方法，進(jìn)行非自愿移民影響分析和安置處理;而對于非世界銀行貸款項(xiàng)目，由于該政策得到了廣泛認(rèn)可，通常也需要將其作為工作依據(jù)和重要參考。我福哦有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)單位在運(yùn)用世界銀行非自愿移民政策時(shí)存在的問題如下：

（1）世界銀行非自愿移民政策多為定性要求，不同項(xiàng)目中具體要求可能存在差異，難以把握。

（2）世界銀行的非自愿移民政策是綱領(lǐng)性文件，對具體問題的操作性不強(qiáng)。

1.5研究目標(biāo)和內(nèi)容

通過解讀世界銀行非自愿移民政策的核心內(nèi)容，明確其處理對象和處理要求，并總結(jié)歸納其處理措施，梳理評估程序，為世界銀行非自愿移民政策在國內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)用提供參考。

2世界銀行非自愿移民政策解讀

2.1政策組成

1990年，世界銀行頒布了著名的《世界銀行4.30導(dǎo)則：非自愿性移民》，成為了20世紀(jì)90年代指導(dǎo)世界銀行貸款項(xiàng)日移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。2001年，世界銀行發(fā)布了《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策OP4.12（Operational Policies）》和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12（ Bank Procedure）》，用來取代《4.30導(dǎo)則》[2]。

新的世界銀行非自愿移民工作文件延續(xù)和繼承了《4.30導(dǎo)則》的精神，堅(jiān)持其非自愿移民工作原則和目標(biāo)不變，豐富了其內(nèi)涵，對移民安置工作的具體過程和操作進(jìn)行了詳盡的敘述和規(guī)定。該文件的出臺為世界銀行貸款項(xiàng)目中非自愿移民的合理安置和可持續(xù)發(fā)展奠定了框架基礎(chǔ)[2]。

2.2政策目標(biāo)

（1）項(xiàng)目應(yīng)合理選址并選定方案，盡量減少甚至避免移民。

（2）強(qiáng)化公眾參與，應(yīng)允許移民參與到安置工作之中，與移民分享項(xiàng)目帶來的效益。

（3）安置效果明顯，應(yīng)顯著提高移民安置后的生產(chǎn)生活水平。

2.3涉及影響及對應(yīng)措施

在世界銀行政策中非自愿移民產(chǎn)生的影響可歸納為2類：①對私有財(cái)產(chǎn)的影響;②對公共資源的影響。為應(yīng)對第一類影響，世界銀行政策規(guī)定，應(yīng)制定移民安置行動(dòng)計(jì)劃和政策框架。針對第二類影響，世界銀行政策規(guī)定，應(yīng)編制移民安置過程框架。不僅如此，在非自愿移民的整個(gè)過程中，需要關(guān)注弱勢群體和原住居民的訴求，及時(shí)補(bǔ)償安置移民，對于靠土地生存的移民應(yīng)盡量依土安置。

在世界銀行對項(xiàng)目進(jìn)行評估的階段，項(xiàng)目業(yè)主需要向世界銀行提交移民文件進(jìn)行評審，所謂的移民文件，并不單純地對應(yīng)移民安置行動(dòng)計(jì)劃，而是一系列報(bào)告的統(tǒng)稱。移民安置規(guī)劃文件一般分為3類：①移民安置行動(dòng)計(jì)劃;②移民安置政策框架;③移民安置過程框架。

2.4世界銀行非自愿移民評估程序

根據(jù)世界銀行非自愿移民政策，總結(jié)歸納了世界銀行非自愿移民評估程序，見圖1。

3國內(nèi)移民政策與世界銀行政策對比研究

在行業(yè)規(guī)范層面，我國在1984年就制定了《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計(jì)規(guī)范》，并編制了水利水電工程建設(shè)征地移民安置的其他相關(guān)規(guī)范，經(jīng)多次修訂，已經(jīng)逐步形成了完善的水利水電工程建設(shè)征地和移民安置的系統(tǒng)理淪，對水庫淹沒處理范圍、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民安置、土地征收、專業(yè)項(xiàng)目復(fù)建、庫底清理等技術(shù)路線和方式方法作了詳細(xì)的規(guī)定。

在移民政策層面，國務(wù)院丁1991年制定《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，后分別于2006，2013年和2017年進(jìn)行了4次修訂，其中2013年進(jìn)行了兩次修汀。該條例從國家政策層面明確了水利水電移民總體原則和方針，落實(shí)了責(zé)任和權(quán)力清單，梳理了工作流程，成為了我國水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。

另外，我國還出臺了包括《中華人民共和國土地管理法》在內(nèi)的多項(xiàng)法律法規(guī)，這些法律法規(guī)與征地移民息息相關(guān)，也是開展征地移民工作的重要依據(jù)。這些法律法規(guī)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，經(jīng)過不斷修訂、補(bǔ)充和完善，至今已比較成熟，核心內(nèi)涵與世界銀行的移民政策基本一致，但更具針對性和可操作性。

可從以下3個(gè)方面對國內(nèi)與世界銀行移民政策進(jìn)行對比。

3.1政策原則

國內(nèi)水利水電工程項(xiàng)目首先強(qiáng)調(diào)盡量減少甚至規(guī)避移民，如果產(chǎn)生移民，必須進(jìn)行妥善安置，關(guān)注重點(diǎn)除了移民的“安身”外，更重要的是“立命”，通過土地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶持等，使移民的生產(chǎn)生活水平有所提高，倡導(dǎo)開發(fā)性移民，讓移民能夠自力更生。世界銀行的非自愿移民政策與中國水利水電工程移民政策在以上方面上是類似的。但不同之處在于，世界銀行特別強(qiáng)調(diào)公眾參與和照顧特殊群體。

3.2安置規(guī)劃

國內(nèi)水利水電工程移民安置規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注淹沒補(bǔ)償、移民安置方式和安置去向、專業(yè)項(xiàng)目遷復(fù)建等，世界銀行的非自愿移民安置行動(dòng)計(jì)劃在這些方面有類似要求，但世界銀行移民政策的要求比國內(nèi)可行性研究階段移民安置規(guī)劃要求更高，特別強(qiáng)調(diào)組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任、社區(qū)參與、法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)、實(shí)施進(jìn)度和監(jiān)測評估[3]。

3.3公眾參與

我國水利水電工程移民工作中也強(qiáng)調(diào)公眾參與，尤其是少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)因地制宜，尊重宗教信仰。尤其是“科學(xué)發(fā)展觀”的提出，在以人為本上對國內(nèi)工程移民安置提出了更高的要求。目前國內(nèi)水庫項(xiàng)目在公眾參與上做得比較好，但在規(guī)劃報(bào)告中體現(xiàn)不多;而世界銀行非自愿移民政策要求將移民參與安置計(jì)劃的全過程通過表格記錄下來，并編制進(jìn)入規(guī)劃報(bào)告，充分體現(xiàn)公眾參與的程度和深度。另外，世界銀行政策還要求提供移民申訴和建議的渠道，保障移民的發(fā)言權(quán)[4]。

4世界銀行非自愿移民政策的實(shí)踐

我國大批水利水電項(xiàng)目獲得了世界銀行的資金支持，隨著這些項(xiàng)目的開工建設(shè)和完工投產(chǎn)，在供水、發(fā)電、防洪、灌溉等方面發(fā)揮了熏要作用，提升了人民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，也對我國水利水電行業(yè)改革與發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。云南魯布格水電站是我國首個(gè)使用世界銀行貸款建設(shè)的水電項(xiàng)目，該項(xiàng)目于1984年與世界銀行簽訂了貸款協(xié)議。此后，隨著改革開放的深入和發(fā)展，巖灘水電站、水口水電站、二灘水電站、大廣壩水電站、天荒坪抽水蓄能電站、小浪底水電站、桐柏抽水蓄能電站也分別獲得了世界銀行貸款支持貸款金額為33.21億美元。

在以上項(xiàng)目中，世界銀行的非自愿移民政策得到了充分的認(rèn)可和實(shí)踐，并接受了相關(guān)專家的第三方獨(dú)立監(jiān)督與評估，效果顯著。

在這些項(xiàng)目中，尤其以小浪底水電站最有代表性。小浪底工程是國家“八五”重點(diǎn)工程項(xiàng)目，淹沒范圍廣，移民數(shù)量多達(dá)20萬，移民投資缺口很大。因此國家計(jì)劃委員會(huì)于1993年批復(fù)同意利用世界銀行貸款解決小浪底工程移民投資不足的問題。小浪底工程移民安置參考了我國的移民政策規(guī)范和世界銀行的政策要求，在征地移民工作上做到了和國際接軌;在項(xiàng)目管理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理、評估和環(huán)境保護(hù)等方面都進(jìn)行了有益的嘗試，例如按照世界銀行的要求，業(yè)主單位設(shè)立了專職環(huán)境機(jī)構(gòu)，各級移民部門配備專（兼）職環(huán)境管理人員，并著力加強(qiáng)移民安置區(qū)環(huán)境保護(hù)建設(shè)等[3]。

5結(jié)論和啟示

總結(jié)了世界銀行對于非自愿移民評估程序，明確了評估程序的階段劃分。世界銀行非自愿移民政策在我國可進(jìn)行有效應(yīng)用，與我國移民政策核心內(nèi)涵一致。世界銀行非自愿移民政策與國內(nèi)移民政策也有一定的區(qū)別，在實(shí)踐中應(yīng)注意識別。

世界銀行的非自愿移民政策具有重要的理論和實(shí)踐意義。其理論意義主要體現(xiàn)在：①世界銀行非自愿移民政策強(qiáng)調(diào)以人為本，與中國移民政策不謀而合。②世界銀行的非自愿移民政策強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展，符合中國可持續(xù)發(fā)展理論。其實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在：①世界銀行非自愿移民政策具有很好的指導(dǎo)作用，能夠充分保護(hù)移民的權(quán)益，對于移民生產(chǎn)和生活水平的恢復(fù)能夠發(fā)揮重要作用。②世界銀行非自愿移民政策對于世界銀行貸款項(xiàng)目的順利實(shí)施發(fā)揮了重要保障作用，保障項(xiàng)目環(huán)境長治久安。

參考文獻(xiàn)：

[1]The World Bank Group. OP4.12 -Involuntarv resettle-ment[R].Washington： The World Bank， 2009.

[2]蔡頻，國外及世界銀行對非自愿移民的基本做法[J].水力發(fā)電，2002（4）：18-20.

[3]方長榮，世界銀行非自愿移民政策與我國水庫移民政策的比較分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002，4（2）：92-94.

[4]馮時(shí)，禹雪中，廖文根，國際水利水電工程移民政策綜述及分析[J].中國水能及電氣化，2011（7）：18-26.

[5]孟健，徐啟龍，小浪底移民項(xiàng)目利用世界銀行貸款的實(shí)踐[J].人民黃河，2006，28（8）：50-51.

（編輯：唐湘茜）

收稿日期：2019-03-06

作者簡介：李波，男，工程師，主要從事水利水電工程咨詢工作。E-mail： 691813086@qq.com