田菊珍

【摘 要】加強耕地保護的重要性通過加強對耕地進行保護，可以為保護農田打下堅實的基礎，更好的滿足人們日益增長的糧食需求。當前耕地保護作為地方工作的重要內容，因此在實際工作中要注重農民耕地保護意識的提升，通過提高耕地保護水平，從而讓農作物在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)下生長，更好的滿足農民的日常需求，推動農業(yè)經濟的健康有序發(fā)展。加強耕地保護還有利于實現(xiàn)有限耕地資源的合理利用，即通過耕地的合理規(guī)劃，針對耕地的實際情況對其利用進行科學安排，在確保滿足耕地保護目標的基礎上，實現(xiàn)耕地的合理利用。

一、耕地保護中存在的問題

1.耕地保護意識淡薄

國家層面非常重視耕地保護工作，先后出臺了一系列文件加強耕地保護工作：黨中央、國務院于1986年發(fā)出《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，于1992年頒布了《關于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，于1994年頒布了《基本農田保護條例》，于1997年發(fā)出《進一步加強土地管理，保護耕地的通知》（11號文件）。1998年，黨中央、國務院更是將耕地保護寫進了《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”。但是各級地方政府出于本地經濟發(fā)展的考量，在耕地保護執(zhí)行過程中往往大打折扣。重占用，輕保護，違法占地特別是違法占用耕地現(xiàn)象時有發(fā)生。由于糧食作物長期價格低迷，導致農民種植糧食作物的熱情不高。耕地撂荒、改種經濟作物、耕地流轉、建房挖墳等現(xiàn)象在民間較為常見，這些行為都對耕地保護工作形成了一定程度的沖擊。

2.耕地占補平衡難度增大

耕地占補平衡制度作為耕地總量不減少的重要保證，具有深遠的意義。目前，土地綜合整治項目（含開發(fā)、整理、復墾等多種技術手段）是最有效的補充耕地方式。通過對山、水、林、田、路、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和產出。但隨著我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的不斷深入推進，經過多年的開發(fā)利用，可適宜開發(fā)利用的耕地后備資源已經越來越少，占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大。針對當前耕地保護中面臨多重壓力的實際，中共中央、國務院于2017年1月印發(fā)了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，確立了我國新時期耕地保護工作的目標任務，對加強和改進耕地保護工作的總體要求和政策措施加以明確。

3.耕地集約節(jié)約利用程度不夠

長期以來，存在著重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象，政府儲備土地中征而未用現(xiàn)象很普遍，已出讓土地中也存在著大量閑置、低效、未利用地情況，尤其是耕地，由于大多地勢平坦、交通便利、區(qū)位優(yōu)越，而且青苗補償款遠較果樹、苗圃等地上附著物補償價格便宜，所以往往供不應求，這也使得耕地成為了最易浪費的地類之一。

4.侵害農民合法權益。

這些項目用地大都未按照規(guī)定辦理征收手續(xù)，未按規(guī)定的方式支付征地補償，往往通過租賃、流轉的方式按年度撥付租金，后續(xù)能否補償?shù)轿浑y以保障。一旦發(fā)生糾紛或地方財政出現(xiàn)支付困難，將影響被用地農民的合法權益。

5.政府造林綠化工程占用耕地現(xiàn)象突出。

督察發(fā)現(xiàn)，一些地方為規(guī)避農用地轉用和土地征收審批，從農村集體經濟組織流轉土地，按照一定價格給予農民補償，在每年土地利用現(xiàn)狀變更調查中，不按照林地或綠化用地進行變更，依舊按照耕地和基本農田進行管理。被占用的耕地不再承擔糧食生產功能，地方既未按照建設用地管理，也未落實耕地占補平衡，造成耕地隱性流失?！拔覀冋{研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明建設項目用地總量大，分布較廣，一些地方動輒將成千上萬畝土地用于綠化工程、景觀工程、城市生態(tài)公園等建設?！辈孔稍冄芯恐行脑稍兾瘑T潘文燦介紹說，“而且，這些生態(tài)文明建設項目多分布在城市周邊、主要交通干線兩側，占用的大多是耕作條件比較好、等級比較高的地塊。比如東部某縣建設‘三河兩水一湖生態(tài)文化區(qū)，占用的千余畝耕地全部為基本農田，這些生態(tài)工程的實施嚴重影響了基本農田保護政策的落實?！贝送?，在生態(tài)用地利用過程中，生態(tài)用地空間中的耕地保護面積被擠壓，突出表現(xiàn)在耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴重。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方強力推進綠化，缺少規(guī)劃銜接，在平原造林及濕地等生態(tài)項目中，一方面申請核減大量耕地和基本農田保護面積，另一方面在項目建設中占用大量耕地，使耕地保護紅線和糧食安全承受巨大壓力。

二、新形勢下加強耕地保護工作的具體措施

1.全面提高保護耕地意識，建立健全政策法規(guī)

為了全面提高耕地保護水平，國家需要建立健全相應的政策法規(guī)，使耕地保護能夠有法可依。同時還要建立保護耕地的獎懲制度和征收補償制度。政府要在實際工作中嚴格執(zhí)法，嚴格按照相關法律和規(guī)定來保護耕地，全面提高農民耕地保護意識，并通過多種途徑來加大宣傳耕地保護的宣傳力度。另外，還要建立并落實好耕地保護責任制度，針對不同區(qū)域歸屬及規(guī)劃來建立各級耕地保護責任制，并進一步明確責任，落實好具體的責任追究制度，確保將耕地保護落到實處。

2.政府要做好宏觀調控，嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，控制用地規(guī)模

為了維持耕地的總量，需要對城市建設用地規(guī)模進行嚴格控制。近年來城市發(fā)展速度較快，城市不斷向外圍拓展，在這種情況下，需要國家規(guī)定標準范圍內來管控城市建設用地規(guī)模，實現(xiàn)對現(xiàn)有建設用地的高效利用，盡量減少對農用地的占用。以土地總體利用規(guī)劃為依據(jù)來合理確定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模。各部門要協(xié)調配合，加大對破壞耕地的打擊力度，嚴厲打擊破壞耕地的行為。盡量減少耕地閑置現(xiàn)象的出現(xiàn)，幫助那些不能務農的農民辦理轉讓手續(xù)，讓耕地物盡其用。防止耕地違法轉為非耕地現(xiàn)象的發(fā)生，防止挪作它用的現(xiàn)象發(fā)生，做到占補和平衡，實現(xiàn)土地資源的合理配制和利用。

3.切實加大耕地保護工作力度，堅決守住18億畝這條紅線

為了能夠切實加大耕地保護工作力度，需要嚴格執(zhí)行基本農田保護制度，堅耕地紅線。因此在實際工作中在對占用基本農田的情況進行嚴格管控，除法律規(guī)定的國家重點建設項目外，不得以任何名義來隨意轉變基本農田的使用用途，加強對基本農田進行保護監(jiān)管?？梢岳猛恋刈兏{查和衛(wèi)星遙感檢測來手段來加大對基本農田的監(jiān)管，加大土地整理復墾的力度，全面提高耕地的質量，維持基本農田面積。在實際工作中要嚴格控制增量，進一步盤活存量，管住總量，實現(xiàn)耕地的集約高效利用。通過大力推進節(jié)約和集約用地，提高土地管理力度。當城市建設需要占用耕地時，要建立耕地表層土壤保護和再利用制度，確保耕地具有再生產能力。即在耕地變?yōu)榻ㄔO用地后，需要將耕地表層土壤至少20cm 取出進行再利用，在生態(tài)條件允許的情況下對貧瘠土地進行改造，以此來提高耕地質量。

結語

當前社會經濟的快速發(fā)展對耕地紅線的堅守帶來了較大的壓力，耕地保護是提高糧食綜合生產能力的重要前提條件，同時也是國家經濟發(fā)展和社會安定的重要措施。因此在充分的利用和保護耕地，以此來為農民提供最可靠的生活保障，確保國家的糧食安全，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效改善，為土地的永續(xù)利用打下堅實的基礎。

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（作者單位：湖北省恩施州來鳳縣國土資源局）