摘要：鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村“熱”映襯了小城鎮(zhèn)發(fā)展的“冷”。本文分析了小城鎮(zhèn)遇冷的原·因：等級化管理忽略了小城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口進(jìn)城不進(jìn)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)變“城”遭遇瓶頸。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略凸顯了小城鎮(zhèn)發(fā)展之“惑”：小城鎮(zhèn)發(fā)展傳統(tǒng)路徑迷失，鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)資源配置能力出現(xiàn)倒置，小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中日益邊緣化?；诮K省實(shí)踐，本文提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)發(fā)展之“道”：區(qū)域空間格局中，小城鎮(zhèn)規(guī)模集聚和特色發(fā)展疊合，或承擔(dān)城市功能的外溢和補(bǔ)充，或成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)；順勢而為，借助鄉(xiāng)村振興提升小城鎮(zhèn)在人口、土地和資本爭奪中的話語權(quán)；直面國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)中鎮(zhèn)村一體的關(guān)系，從全域、分區(qū)和特色構(gòu)建小城鎮(zhèn)規(guī)劃基本架構(gòu)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；小城鎮(zhèn)；“惑”與“道”；江蘇省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.01.008·中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）01-0056-06·文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Problems and Paths of Small Town Development under Rural Revitalization Based on Jiangsu Province

QI Libo

[Abstract] Rural Revitalization has become a national strategy， and rural "hot" is a reflection of the "cold" development of small towns. The causes of cold in small towns are analyzed： hierarchical management neglects small towns， and rural population does not enter towns， and small towns face bottleneck in the change of "city". The strategy of Rural Revitalization highlights the "confusion" of the development of small towns： the traditional path of the development of small towns is lost， the resource allocation ability of rural and small towns is inverted， and the small towns are increasingly marginalized in the space planning system. Based on the practice of Jiangsu Province， the "road" for the development of small towns under the strategy of Rural Revitalization is put forward： in the regional spatial pattern， the small towns scale agglomeration and the characteristic development overlap， or bear the overflow and supplement of the urban function， or become a form of rural community. The discourse power in the competition between the land and the capital， and the relationship between the town and village in the reconstruction of the national space planning system， and the construction of the basic structure of the small town planning from the whole area， the zoning and the characteristics.

[Keywords] rural revitalization； small town； confusion and way； Jiangsu Province

引言

小城鎮(zhèn)發(fā)展動力的基本要素是資源、區(qū)位和政策[1]，全球化背景下，隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)和交通網(wǎng)絡(luò)的完善，生產(chǎn)和消費(fèi)水平的日益升級，巨大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，直接決定了小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境和動力的巨大差異，小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)和類型的差異[2-3]，小城鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的分化。截至2016年末，我國共有建制鎮(zhèn)20883個(gè)，除去納入城市、縣城統(tǒng)計(jì)的城關(guān)鎮(zhèn)外，我國小城鎮(zhèn)數(shù)量約為1.81萬個(gè)，常住人口1.62億，約占全國城鎮(zhèn)人口的20.5%[4]。

從2005年黨的十六屆五中全會提出“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)開始，國家對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展越來越重視，“新農(nóng)村”“美好鄉(xiāng)村”“美麗鄉(xiāng)村”“最美鄉(xiāng)村”“特色田園鄉(xiāng)村”概念等層出不窮，唯獨(dú)繞開了小城鎮(zhèn)[5]。雖然2015年之后“特色小鎮(zhèn)”成為熱點(diǎn)，但從國家發(fā)改委等4部委發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》可以看出，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)是完全不同的兩個(gè)概念①。直到十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村熱度達(dá)到頂點(diǎn)，映襯了小城鎮(zhèn)的冷遇。

1分化：鎮(zhèn)村冷熱不均

鄉(xiāng)村“熱”和小城鎮(zhèn)“冷”有其內(nèi)在的邏輯誘因，這與兩者在國家戰(zhàn)略中的地位和作用有一定關(guān)聯(lián)。

1.1鄉(xiāng)村振興為什么熱

鄉(xiāng)村振興上升到國家戰(zhàn)略，是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后系統(tǒng)解決三農(nóng)問題的必由之路和必然選擇。

1.1.1鄉(xiāng)村振興是解決三農(nóng)問題的必由之路

農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題始終是黨和國家高度重視的問題，連續(xù)多年的中央1號文件均直面三農(nóng)問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，列出了目標(biāo)和時(shí)間表，是全局性、系統(tǒng)性解決三農(nóng)問題的必由之路。

1.1.2鄉(xiāng)村振興是城鎮(zhèn)化過程中的必然選擇

鄉(xiāng)村振興是我國城鎮(zhèn)化水平超過50%以后（2017年全國城鎮(zhèn)化率58.5%，江蘇省城鎮(zhèn)化率68.8%）做出的重大戰(zhàn)略選擇。

經(jīng)過多年的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村為城鎮(zhèn)化提供了必要的勞動力和農(nóng)產(chǎn)品，為城鎮(zhèn)化做出了巨大的貢獻(xiàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入到中后期，國家有能力也有責(zé)任反哺鄉(xiāng)村，直面鄉(xiāng)村衰落問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1.1.3鄉(xiāng)村振興全面系統(tǒng)解決鄉(xiāng)村這一基本“面”的問題

從空間尺度和覆蓋面來看，如果廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)是“面”，那么小城鎮(zhèn)就是依附這一面域的“點(diǎn)”。鄉(xiāng)村振興正是著眼于鄉(xiāng)村這一基本面，提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面系統(tǒng)地解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題。

1.2小城鎮(zhèn)遭受的冷遇

處于城市和鄉(xiāng)村之間的小城鎮(zhèn)，一方面在與城市的資源競爭中處于下風(fēng)，另一方面承擔(dān)城鄉(xiāng)之間“蓄水池”作用有限。

1.2.1等級管理忽略小城鎮(zhèn)

基于我國等級化的城市管理體制，城市劃分為直轄市、地級市和縣級市。上一層級城市通過行政的方式調(diào)動資源，過多地把資源集中在大城市、特大城市，推動了大城市、特大城市發(fā)展，反而忽略了小城鎮(zhèn)的發(fā)展[6]。

小城鎮(zhèn)延續(xù)了等級化管理的模式。當(dāng)前管理體制下，國家長期實(shí)行城市和鎮(zhèn)分治，鎮(zhèn)分為縣城和其他鎮(zhèn)，縣城作為一種特殊類型的鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，但與其他小城鎮(zhèn)完全處于不同的層級，資源支配能力不可相提并論，大量的財(cái)政資金、土地資源投向縣城，小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間進(jìn)一步受到壓抑。

2016年，我國500萬以上人口城市有16個(gè)（其中1000萬以上人口的城市6個(gè)），建成區(qū)常住人口1.65億人，而同期全國1.81萬個(gè)小城鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口僅為1.62億人，1544個(gè)縣城建成區(qū)人口僅為1.45億人②。

1.2.2農(nóng)村人口進(jìn)城不進(jìn)鎮(zhèn)

費(fèi)孝通先生提出的小城鎮(zhèn)“蓄水池”的概念表明，理想的城鎮(zhèn)化路徑是，農(nóng)村人口一部分進(jìn)入城市，實(shí)現(xiàn)異地城鎮(zhèn)化，另一部分則進(jìn)入小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)本地城鎮(zhèn)化。

根據(jù)江蘇省的實(shí)踐，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，但受制于房價(jià)、就業(yè)、社保等高門檻，難以真正落戶大城市，而成為游蕩于城鄉(xiāng)之間的“候鳥”；另一方面，小城鎮(zhèn)與縣城相比，在公共服務(wù)和人居環(huán)境方面處于明顯劣勢，現(xiàn)代交通和通信技術(shù)又助長了“離土不離鄉(xiāng)”，大量的鄉(xiāng)村人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但并不會離開鄉(xiāng)村到小城鎮(zhèn)居住，縣城是農(nóng)村人口進(jìn)城的第二選擇。

1.2.3政策下鄉(xiāng)進(jìn)村不過鎮(zhèn)

為減少管理環(huán)節(jié)，避免小城鎮(zhèn)對涉農(nóng)政策執(zhí)行偏差和資金的截留，當(dāng)前中央等各級涉農(nóng)資金和政策直接進(jìn)村而不經(jīng)過小城鎮(zhèn)。

對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)服務(wù)型的小城鎮(zhèn)來說，國家取消農(nóng)業(yè)稅直接導(dǎo)致鎮(zhèn)級層面可用財(cái)力的大幅減少。國家有關(guān)三農(nóng)扶持的政策也明確是直接落地農(nóng)村，各項(xiàng)扶貧和補(bǔ)助資金直接進(jìn)入農(nóng)民賬戶，小城鎮(zhèn)自身的資金支配能力難以得到有效提升。

2“惑”：鄉(xiāng)村振興凸顯了小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的困境

鄉(xiāng)村振興是十九大確定的長期國家戰(zhàn)略，隨著鄉(xiāng)村投入的逐步加大，小城鎮(zhèn)資源配置能力進(jìn)一步弱化，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑面臨巨大的困惑。

2.1鄉(xiāng)村振興下小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失

在鄉(xiāng)村振興的新語境中，小城鎮(zhèn)追逐工業(yè)化，一擁而上搞旅游，致力于“做大做強(qiáng)”，這些傳統(tǒng)的發(fā)展路徑面臨挑戰(zhàn)。

2.1.1工業(yè)化的慣性和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的遲滯性

鄉(xiāng)村振興的核心是發(fā)展農(nóng)業(yè)，發(fā)展路徑相對清晰。大城市有科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的資本運(yùn)作能力，可以做到創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，然而小城鎮(zhèn)呢？

基于長期工業(yè)化主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑依賴，在當(dāng)前行政考核機(jī)制下，江蘇省小城鎮(zhèn)普遍存在工業(yè)化路徑慣性。江蘇省土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到21%，居全國各省（區(qū)）之首，接近土地開發(fā)強(qiáng)度的“天花板”，蘇南地區(qū)幾乎沒有新增建設(shè)用地指標(biāo)。然而，歷史原因?qū)е滦〕擎?zhèn)工業(yè)用地比例偏高，但受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，大量工業(yè)企業(yè)經(jīng)營狀況并不理想。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，小城鎮(zhèn)資本運(yùn)作能力限制，大量的閑置工業(yè)用地難以盤活周期偏長，存量土地閑置和新增土地供給不足長期困擾小城鎮(zhèn)。

2.1.2資源特色價(jià)值的理想與現(xiàn)實(shí)落差

小城鎮(zhèn)資源稟賦和發(fā)展條件千差萬別，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。國家通過一系列小城鎮(zhèn)榮譽(yù)稱號評選倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)走特色發(fā)展道路：國家七部委聯(lián)合公布全國重點(diǎn)鎮(zhèn)名錄，住建部和國家旅游局組織評選全國特色景觀旅游名鎮(zhèn)，住建部和國家文物局組織評選中國歷史文化名鎮(zhèn)，環(huán)保部組織評選全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

現(xiàn)實(shí)情況是，盡管區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境和資源條件各不相同，但凡有一定自然山水資源和歷史文化資源的小城鎮(zhèn)，無一例外定位于旅游小城鎮(zhèn)。雖然旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國家和地方政府著力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，即便具備良好的資源條件，在全域旅游格局中小城鎮(zhèn)旅游發(fā)展用地布局缺乏必要的空間安排，此外旅游發(fā)展所需要的社會資本和管理能力也制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。

2.1.3做大做強(qiáng)意愿和服務(wù)農(nóng)村能力的差距

在以GDP為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)考核機(jī)制引導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)普遍存在“做大做強(qiáng)”的發(fā)展沖動，進(jìn)而帶來盲目追求工業(yè)化和規(guī)模擴(kuò)張的傾向，但小城鎮(zhèn)基本的為農(nóng)服務(wù)能力卻長期欠賬。

雖然部分小城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)是小城市的規(guī)模，鎮(zhèn)區(qū)高樓林立，早已不是傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)面貌和格局，但仍按照小城鎮(zhèn)進(jìn)行管理，管理人員和能力、土地資源配置、財(cái)稅政策等均難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展的需求。要想實(shí)現(xiàn)從小城鎮(zhèn)向“城市”的轉(zhuǎn)變，仍面臨巨大瓶頸。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)松綁的重要舉措，希望通過行政管理體制改革賦予小城鎮(zhèn)更多的發(fā)展自主權(quán)，各地也進(jìn)行了普遍的探索，浙江溫州甚至提出“鎮(zhèn)級市”概念。

從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐來看，小城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)變的根本，并不是要一味做大規(guī)模，而應(yīng)著眼于小城鎮(zhèn)環(huán)境品質(zhì)和服務(wù)能力的提升，但當(dāng)前傳統(tǒng)的考核管理機(jī)制一時(shí)難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。大量小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的服務(wù)農(nóng)村地區(qū)的能力受到了忽略，小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)能力短板突出，與農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和服務(wù)需求之間的矛盾突出。

2.2鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)資源配置能力倒置的尷尬

隨著鄉(xiāng)村投入的不斷加大，在高水平城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村在人口、資源和資本吸引等方面能力甚至出現(xiàn)反超小城鎮(zhèn)的情況。

2.2.1人口回村不進(jìn)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)村振興的核心是人。在鄉(xiāng)村振興的政策感召下，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的一二三產(chǎn)融合發(fā)展加速，鄉(xiāng)村地區(qū)在吸引人才方面甚至比小城鎮(zhèn)更有優(yōu)勢。如在特大城市郊區(qū)或城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展地區(qū)部分鄉(xiāng)村，臨近大城市的特殊區(qū)位條件和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，加上便利的交通和通訊網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村吸引了大量創(chuàng)業(yè)人員，大量民宿、鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)、創(chuàng)客基地等吸引人才直接進(jìn)入農(nóng)村，而并不會進(jìn)入小城鎮(zhèn)。

2.2.2美麗村莊和小城鎮(zhèn)衰落的尷尬

鄉(xiāng)村振興背景下，各級政府高度重視鄉(xiāng)村建設(shè)，以“美麗村莊”建設(shè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)如火如荼，村莊面貌迅速改善，甚至誕生了一批明星村。在村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的基礎(chǔ)上，江蘇省首先在國內(nèi)發(fā)布《江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動計(jì)劃》，提出了建設(shè)“生態(tài)優(yōu)、村莊美、產(chǎn)業(yè)特、農(nóng)民富、集體強(qiáng)、鄉(xiāng)風(fēng)好”的特色田園鄉(xiāng)村。

值得一提的是，目前江蘇省多數(shù)小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一個(gè)小城鎮(zhèn)往往由幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成。合并之后，由于財(cái)力有限，小城鎮(zhèn)往往重點(diǎn)發(fā)展主鎮(zhèn)區(qū)，被撤并鎮(zhèn)區(qū)往往處于被遺忘的角落，公共服務(wù)水平偏低、城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌衰敗等問題日益突出。

2.2.3資本運(yùn)作和管理能力的落差

資金缺乏一直是困擾小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要因素。在大量資金支持下，部分村莊在土地、政策、資金等方面短時(shí)間內(nèi)獲得了極大的提升。與之相對應(yīng)的，限于土地資本運(yùn)作能力，大量的存量土地沉淀。相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)則面臨建設(shè)資金投入、土地資源配置供給不足，大量的集體建設(shè)土地難以獲得必要的資本支持。

鄉(xiāng)村治理以村民自治為基礎(chǔ)，并不主張行政管理的過多干涉；小城鎮(zhèn)則完全不同，作為基層政府，行政管理和社會服務(wù)職能繁雜，管理能力難以適應(yīng)需要。由于財(cái)政支持有限，小城鎮(zhèn)龐雜的管理和服務(wù)需求，與長期低水平的管理能力和人才供給之間的矛盾日益凸顯。

2.3小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中的邊緣化危險(xiǎn)

隨著國家機(jī)構(gòu)改革調(diào)整逐步到位，國家—省—市縣三級空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)。尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，小城鎮(zhèn)則進(jìn)一步面臨邊緣化的危險(xiǎn)。

2.3.1大量小城鎮(zhèn)其實(shí)就是大農(nóng)村

大量的小城鎮(zhèn)沒有經(jīng)歷工業(yè)化的歷程，小城鎮(zhèn)無法提供必要的就業(yè)崗位，人口大量外流，小城鎮(zhèn)僅僅承擔(dān)基本的為農(nóng)服務(wù)和公共管理職能。

由于缺乏必要的城鎮(zhèn)建設(shè)資金和建設(shè)管理，大量小城鎮(zhèn)建設(shè)活動以農(nóng)民自發(fā)建設(shè)為主，小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村并無多大區(qū)別。

2.3.2“以鎮(zhèn)帶村”傳統(tǒng)鎮(zhèn)村體系受到挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村振興背景下，空間規(guī)劃體系面臨重構(gòu)，小城鎮(zhèn)的“點(diǎn)”應(yīng)融入鄉(xiāng)村發(fā)展的“面”。傳統(tǒng)的以鎮(zhèn)帶村的鎮(zhèn)村體系，由于照搬城鎮(zhèn)體系做法，孤立地看待鄉(xiāng)村建設(shè)，缺乏對農(nóng)業(yè)空間的關(guān)注而面臨挑戰(zhàn)。

另一方面，隨著新一代通信技術(shù)和電子商務(wù)的影響日益深入，大量的“淘寶村”出現(xiàn)。據(jù)研究，2020年全國將擁有5500個(gè)“淘寶村”，帶來300萬個(gè)就業(yè)崗位[7]。村莊通過互聯(lián)網(wǎng)直接納入全國乃至全球生產(chǎn)消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，傳統(tǒng)的“以鎮(zhèn)帶村”空間組織結(jié)構(gòu)受到挑戰(zhàn)。

2.3.3小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的問題日益突出

鄉(xiāng)村的發(fā)展強(qiáng)調(diào)與鄉(xiāng)土文化的融合，鄉(xiāng)村的風(fēng)貌應(yīng)體現(xiàn)地域文化特色，鄉(xiāng)村要像鄉(xiāng)村。小城鎮(zhèn)則經(jīng)受著所謂“現(xiàn)代化”觀念的沖擊，高樓、寬路、大公園等做法照搬城市，小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)風(fēng)貌和尺度的喪失，直接導(dǎo)致小城鎮(zhèn)“千鎮(zhèn)一面”的尷尬。

2.4小結(jié)：回顧與展望

回顧改革開放后小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，到今天面臨發(fā)展的困惑，其根本是小城鎮(zhèn)在國家快速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，照搬城市的傳統(tǒng)發(fā)展道路已經(jīng)行不通，在面臨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略沖擊時(shí)又準(zhǔn)備不足。

2.4.1小城鎮(zhèn)之“惑”的歷史原因

長期模仿大城市的發(fā)展模式，是小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)發(fā)展路徑迷失的重要原因。工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化是大城市規(guī)模集聚的主要動因，1998年房地產(chǎn)改革和2001年加入世貿(mào)組織之后，房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)成為城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張的背后推手。小城鎮(zhèn)吸引外資困難，在工業(yè)和房地產(chǎn)招商中受到土地、資金和人才等制約，在政府考核機(jī)制引導(dǎo)下，模仿大城市的道路走的很難。

縣城與其他小城鎮(zhèn)的資源爭奪，是小城鎮(zhèn)資源配置能力滯后的主要原因。在我國的管理體制中，縣城是納入小城鎮(zhèn)管理體系的。但實(shí)際上，縣城具有其他小城鎮(zhèn)所不具備的公共資源配置能力，在縣域內(nèi)處于絕對核心地位。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有限的資源向縣城集中，勢必導(dǎo)致小城鎮(zhèn)資源配置能力的滯后。

小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)滯后且難以適應(yīng)區(qū)域差異，是小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系重構(gòu)中面臨邊緣化的歷史原因。改革開放后，小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)長期缺失，直到《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺前的2007年才發(fā)布第一個(gè)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，并實(shí)施至今。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這一全國性的標(biāo)準(zhǔn)中用地分類等內(nèi)容難以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和空間規(guī)劃“一張圖”的改革需求。

2.4.2小城鎮(zhèn)必須面對的發(fā)展趨勢

國家快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢。當(dāng)前，我國尚處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，以長三角、珠三角、京津冀等為代表的城市群將成為未來城鎮(zhèn)化的主力，軌道交通和信息技術(shù)將加速區(qū)域一體化進(jìn)程。小城鎮(zhèn)應(yīng)抓住快速城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的趨勢，找準(zhǔn)定位，借力發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)力的趨勢。改革開放40年，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略元年，是未來30年國家長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)應(yīng)迅速調(diào)整與鄉(xiāng)村互動發(fā)展的關(guān)系，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)、土地、資本等方面提高自身的資源配置能力。

國家空間規(guī)劃重構(gòu)的趨勢。隨著國家機(jī)構(gòu)改革逐步到位，國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)成為大勢所趨。國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級空間規(guī)劃體系中，小城鎮(zhèn)是最基層的空間單元，應(yīng)在戰(zhàn)略傳導(dǎo)、底線管控、發(fā)展引領(lǐng)和服務(wù)鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮更重要的作用。

3“道”：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑

國家空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略要有長遠(yuǎn)眼光[8]，需要重新界定鎮(zhèn)村關(guān)系，謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑。

3.1角色轉(zhuǎn)變：區(qū)域空間格局小城鎮(zhèn)的定位

小城鎮(zhèn)發(fā)展的困惑源于其城鄉(xiāng)之間發(fā)展定位的迷失，因此解惑之道的首要是，應(yīng)明確小城鎮(zhèn)在區(qū)域空間格局中的定位[9]。

3.1.1承擔(dān)城市功能外溢和補(bǔ)充

揚(yáng)子江城市群是長三角城市群的重要組成部分③，集聚了江蘇省特大城市、大城市，城鎮(zhèn)化程度高，城鎮(zhèn)密度高，現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)。

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的小城鎮(zhèn)，尤其是大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，通過以軌道交通為主導(dǎo)的現(xiàn)代交通體系，拉近了與大城市的時(shí)空距離，直接承擔(dān)城市功能的外溢和補(bǔ)充。

高度城鎮(zhèn)化地區(qū)人員和資本的流動非常頻繁，很多小城鎮(zhèn)承擔(dān)了大量的區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能。上海地鐵已經(jīng)延伸到昆山，工作在上海、居住在昆山成為現(xiàn)實(shí)。

3.1.2規(guī)模集聚和特色發(fā)展疊合

小城鎮(zhèn)的發(fā)展一直存在兩種并行的訴求：規(guī)模集聚和特色發(fā)展。具體來講，就是重點(diǎn)鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)，但兩者發(fā)展路徑往往疊合。

重點(diǎn)鎮(zhèn)是國家和省集中力量發(fā)展的一部分小城鎮(zhèn)。縣域面積廣闊，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通條件，除縣城之外，在距離縣城一定距離集中培育中心城鎮(zhèn)，提供必要的公共服務(wù)，起到輻射帶動周邊一般小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。

特色鎮(zhèn)是一個(gè)寬泛的概念，產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)、歷史文化古鎮(zhèn)、旅游小城鎮(zhèn)等都屬于此類，主要是希望利用既有的資源稟賦，走出小城鎮(zhèn)發(fā)展的特色道路。當(dāng)前熱點(diǎn)“特色小鎮(zhèn)”關(guān)注政策、運(yùn)營與經(jīng)營，是小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的重要機(jī)遇。

3.1.3成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)

一般農(nóng)業(yè)地區(qū)小城鎮(zhèn)主要為農(nóng)業(yè)服務(wù)，與鄉(xiāng)村功能和風(fēng)貌邊界日益模糊，逐漸成為鄉(xiāng)村社區(qū)的一種形態(tài)。從鄉(xiāng)村社區(qū)構(gòu)建的角度，重點(diǎn)完善小城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)功能，提供必要的生活休閑場所，為鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)絡(luò)搭建服務(wù)平臺。

大量被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于這種類型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移直接導(dǎo)致被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)的停滯，帶來公共服務(wù)功能的弱化。江蘇省《關(guān)于貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》明確指出，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展和功能提升是鄉(xiāng)村振興工作重要組成部分。

3.2順勢而為：借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升資源配置能力

鄉(xiāng)村振興勢不可逆，小城鎮(zhèn)應(yīng)主動借助鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，著力提升自身資源配置能力。

3.2.1鄉(xiāng)村振興吸引人口回流

鄉(xiāng)村振興的根本是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，人口回流的誘因是鄉(xiāng)村能提供具有吸引力和競爭力的就業(yè)崗位。江蘇省句容市依靠緊鄰南京的區(qū)位優(yōu)勢，基于山水資源基礎(chǔ)，重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做文章，吸引了大量人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。

小城鎮(zhèn)應(yīng)主動借助鄉(xiāng)村振興力量，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供必要的居住、生活條件，解除子女教育、社會保障、養(yǎng)老等后顧之憂。

3.2.2集體土地存量空間的利用

集體所有土地是鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)的主要土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，據(jù)調(diào)查鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地中集體土地占比在70%以上[10]。從江蘇省的實(shí)踐來看，除必要的宅基地之外，小城鎮(zhèn)大量的集體土地是以工業(yè)用地形式存在的。

國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，集體土地制度改革逐步深入，經(jīng)營性功能面臨破冰。如江蘇省宜興市西渚鎮(zhèn)，原養(yǎng)豬場用地功能置換為休閑農(nóng)莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)家樂、民宿，礦坑復(fù)墾成為鄉(xiāng)村旅游和自駕游基地。

3.2.3市場機(jī)制下多元資本的引入

政府財(cái)政長期支持鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)。除直接支持重點(diǎn)中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)發(fā)展外，江蘇省開展全省范圍鎮(zhèn)村布局規(guī)劃[11]，將全省18萬個(gè)自然村劃分為重點(diǎn)村、特色村和一般村。通過村莊環(huán)境整治和人居環(huán)境改善行動計(jì)劃，政府財(cái)政資金直接支持農(nóng)村生活污水處理等項(xiàng)目，大大改善了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人居環(huán)境。

社會資本進(jìn)入鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，正是瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)特色資源的市場價(jià)值，鄉(xiāng)村旅游、古鎮(zhèn)旅游等已經(jīng)成為江蘇省旅游產(chǎn)品的特色品牌。

同時(shí)，蘇南地區(qū)探索了鄉(xiāng)村振興的路徑[12]。部分村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村莊本身就是具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的集團(tuán)公司。如江蘇常熟市蔣巷村，工業(yè)支撐了村莊集體經(jīng)濟(jì)的主體，又通過多元化的經(jīng)營，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，塑造了村莊形象和品牌。

3.3鎮(zhèn)村一體：空間規(guī)劃體系重構(gòu)的基本面

當(dāng)前正處于國家空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時(shí)期，中央和國家機(jī)構(gòu)改革框架已經(jīng)明晰，省級和地方改革也明確了時(shí)間表，北京、上海、廣州等城市總體規(guī)劃陸續(xù)出臺，空間規(guī)劃改革已經(jīng)全面展開。

空間規(guī)劃體系中，“三區(qū)三線”等核心內(nèi)容基本已經(jīng)形成共識。但是，小城鎮(zhèn)在空間規(guī)劃體系中何去何從？

3.3.1全域：鎮(zhèn)村空間管控一體化

當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的主要依據(jù)是《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50188—2007），延續(xù)了城市總體規(guī)劃的做法，分為鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域兩個(gè)規(guī)劃層次，重鎮(zhèn)區(qū)而輕鎮(zhèn)域。

從江蘇省的實(shí)踐來看，相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)經(jīng)歷過快速工業(yè)化的洗禮，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在大量分散的工業(yè)用地，小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出居住用地比例明顯偏高，人均用地指標(biāo)明顯偏高，人均建設(shè)用地遠(yuǎn)超國家法定指標(biāo)的情況。鎮(zhèn)域鎮(zhèn)區(qū)分離的傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃模式受到挑戰(zhàn)。

在當(dāng)前空間規(guī)劃體系重構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)納入縣域空間規(guī)劃體系。基于江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐，鎮(zhèn)域“一張圖”規(guī)劃已經(jīng)成為常見的做法。相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)規(guī)劃國家和地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，擇機(jī)進(jìn)行修訂[13]。

3.3.2分區(qū)：鎮(zhèn)村空間功能的細(xì)化

傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃要重視鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)村并重，“回歸田園”將成為小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本方向[14]。在縣域空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)域?qū)用嬉罨叨群捅磉_(dá)內(nèi)容，尤其是在涉及到旅游發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展、特定廊道（高速公路沿線地區(qū)）等提出明確的分區(qū)發(fā)展要求。

規(guī)劃要從“增量”思維轉(zhuǎn)向“增量”“存量”并重。從江蘇省小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐來看，蘇南、蘇中、蘇北小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑差異巨大，小城鎮(zhèn)存量工業(yè)用地的利用，已經(jīng)成為蘇南相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)必須面對和解決的問題。

3.3.3特色：鄉(xiāng)土文化的特色營造

特色發(fā)展是小城鎮(zhèn)的基本方向。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村特色發(fā)展的核心要素是鄉(xiāng)土文化，而不是追大求洋?；诮K省小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐，《小城鎮(zhèn)空間特色塑造指南》明確提出了小城鎮(zhèn)空間特色塑造的6項(xiàng)核心內(nèi)容，“傳承地域文化脈絡(luò)”是其中之一[15]。

文化為魂，產(chǎn)業(yè)為形，資本的推手助力小城鎮(zhèn)地域文化品牌塑造，是小城鎮(zhèn)文化創(chuàng)新的重要路徑。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的傳承和發(fā)展，鎮(zhèn)村風(fēng)貌是物質(zhì)空間表象，鄉(xiāng)土材料和現(xiàn)代建筑技術(shù)相融合，是鎮(zhèn)村特色營造的基本原則。

注重小城鎮(zhèn)的在地性規(guī)劃，應(yīng)充分尊重本地居民的訴求、本地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型訴求，要理性植入一些“外來”功能，應(yīng)注重鎮(zhèn)村聯(lián)動研究在地性設(shè)計(jì)策略。

4結(jié)論與討論

小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略。經(jīng)歷改革開放40年之后，小城鎮(zhèn)不得不面對“鄉(xiāng)村振興”這一大戰(zhàn)略，論“道”解“惑”。

4.1結(jié)論

基于江蘇省實(shí)踐，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨被“城”“鄉(xiāng)”邊緣化之“惑”，國家空間規(guī)劃重構(gòu)語境下，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須借助鄉(xiāng)村振興之“道”：適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，從城市、鄉(xiāng)村融合發(fā)展潮流中探索自身發(fā)展道路；從發(fā)展動力機(jī)制角度，順勢而為，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升小城鎮(zhèn)資源配置能力，吸引人口回流、挖掘利用集體土地和引入多元資本；從空間規(guī)劃體系角度，承接并延伸縣域空間規(guī)劃體系，構(gòu)建全域、分區(qū)和特色發(fā)展三位一體的鎮(zhèn)域空間規(guī)劃技術(shù)體系。

4.2討論

國家空間規(guī)劃體系中，國家—省—市（縣）具有完整的事權(quán)，構(gòu)成空間規(guī)劃體系3個(gè)層級。小城鎮(zhèn)則不同，地方差異巨大，且無獨(dú)立的事權(quán)，建議授權(quán)各省級政府在國家空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上靈活制定適應(yīng)地方發(fā)展的小城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

注：

①特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。

②2016年，全國共有縣城1544個(gè)，常住人口1.45億，占全國城鎮(zhèn)人口約18.4%；城市657個(gè)，直轄市4個(gè)，地級市293個(gè)，縣級市360個(gè)，常住人口4.83億，占全國城鎮(zhèn)人口約61.1%。

③2017年，江蘇省委省政府出臺《關(guān)于加快建設(shè)揚(yáng)子江城市群的意見》，聚焦江蘇沿江南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南通、泰州、揚(yáng)州8市，構(gòu)建 “1.5小時(shí)高鐵交通圈”，打造整體聯(lián)動、分工有序、集聚高效的網(wǎng)格化城市群。

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