桑瑞嬌

韓國(guó)集會(huì)示威活動(dòng)從20世紀(jì)80年代“權(quán)力與市民”之間的斗爭(zhēng)，演變?yōu)榻陙?lái)私人對(duì)私人、勞動(dòng)者對(duì)公司、利益集團(tuán)對(duì)利益集團(tuán)的抗議行為，爭(zhēng)端的內(nèi)容也擴(kuò)大到政治領(lǐng)域以外的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、宗教、醫(yī)療、外交、南北統(tǒng)一、環(huán)境等各個(gè)方面。近年來(lái)，韓國(guó)集會(huì)示威的規(guī)模和形式不斷變化，對(duì)社會(huì)公共秩序產(chǎn)生的影響越來(lái)越大。

2016年底，韓國(guó)爆發(fā)彈劾時(shí)任總統(tǒng)樸槿惠大規(guī)模燭光集會(huì)，可謂近30年來(lái)韓國(guó)爆發(fā)的最大規(guī)模集會(huì)示威活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2016年10月至2017年4月，燭光集會(huì)從素有“首爾的心臟”之稱(chēng)的光華門(mén)廣場(chǎng)蔓延到韓國(guó)各地。據(jù)韓國(guó)媒體JTBC報(bào)道，歷次燭光集會(huì)的參加人數(shù)累計(jì)達(dá)到1700萬(wàn)人次。強(qiáng)烈的民意終于震撼了國(guó)會(huì)議員，2016年12月3日，在第六次彈劾樸槿惠燭光集會(huì)舉行后第六天，國(guó)會(huì)通過(guò)了彈劾樸槿惠的議案。2017年3月10日，憲法法院全票通過(guò)了彈劾樸槿惠的決議。此次大規(guī)模、持續(xù)性的燭光集會(huì)自爆發(fā)至最終結(jié)束少見(jiàn)發(fā)生暴力事件，吸引了全世界關(guān)注的目光。

實(shí)行集會(huì)示威申報(bào)制

韓國(guó)主要通過(guò)《集會(huì)示威法》來(lái)對(duì)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。依據(jù)該法，示威的概念為“具有共同目的的群體，在普通人能夠自由通行的道路、廣場(chǎng)、公園等場(chǎng)所，以隊(duì)伍行進(jìn)、施加威力或顯示氣勢(shì)等方式，意圖影響或制約其他不特定人群意見(jiàn)的行為?！表n國(guó)《集會(huì)示威法》最早制定于1960年，當(dāng)時(shí)主要針對(duì)集會(huì)行為進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范。經(jīng)過(guò)1962年全面修訂，該法律成為韓國(guó)管理集會(huì)及示威活動(dòng)的法律。

韓國(guó)《憲法》規(guī)定，所有國(guó)民享有參加集會(huì)及結(jié)社的自由，同時(shí)不承認(rèn)對(duì)集會(huì)及結(jié)社等活動(dòng)的許可（編者注：國(guó)際上，根據(jù)各國(guó)法律規(guī)定，舉行集會(huì)示威活動(dòng)，必須提前向相關(guān)管理部門(mén)申請(qǐng)?jiān)S可或申請(qǐng)報(bào)備，學(xué)界因此有申請(qǐng)制和報(bào)備制之說(shuō)。申請(qǐng)制要求須先經(jīng)主管部門(mén)依法審核許可，報(bào)備制要求除特殊情況外，集會(huì)示威活動(dòng)事前報(bào)告即可舉行）。韓國(guó)對(duì)于集會(huì)示威的管理基本遵循報(bào)備制。如果在集會(huì)示威中出現(xiàn)違法行為，可能受到警方的當(dāng)場(chǎng)處置或事后處罰。報(bào)備制體現(xiàn)在《集會(huì)示威法》中，就是對(duì)集會(huì)示威實(shí)行有條件的申報(bào)制度，主辦人要對(duì)集會(huì)示威的目的、時(shí)間、場(chǎng)所、主辦人、聯(lián)系人、秩序維持人的個(gè)人信息及聯(lián)絡(luò)方式、預(yù)計(jì)參加團(tuán)體與參加人數(shù)、示威采用的具體形式等內(nèi)容在事前申報(bào)書(shū)中進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，最遲需要在集會(huì)示威開(kāi)始前48小時(shí)提交至轄區(qū)警察署長(zhǎng)官?！都瘯?huì)示威法》具體規(guī)定了六種禁止集會(huì)示威的情形和三種限制情形。對(duì)于經(jīng)警方批準(zhǔn)的合法集會(huì)示威，法律予以保護(hù)。從警方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，每年實(shí)際發(fā)生的集會(huì)示威活動(dòng)次數(shù)仍然會(huì)大于事前進(jìn)行過(guò)申報(bào)的集會(huì)示威次數(shù)，未申報(bào)的集會(huì)示威仍然存在。

韓國(guó)警察廳2018年、2019年發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年非法暴力示威事件（編者注：非法暴力集會(huì)示威判定情形包括五種：投擲汽油瓶、投石、鋼管或木棍、破壞設(shè)施、占據(jù)道路）數(shù)量降至歷史最低紀(jì)錄。2017年雖然集中爆發(fā)了彈劾時(shí)任總統(tǒng)樸槿惠、反對(duì)彈劾等系列集會(huì)，集會(huì)示威數(shù)量達(dá)43127起，參與人數(shù)為歷年之最，但暴力示威事件總數(shù)僅為12起，為1984年有記錄以來(lái)的歷史最低紀(jì)錄。

2018年，韓國(guó)由于國(guó)民對(duì)于勞動(dòng)報(bào)酬調(diào)整、男女性平等問(wèn)題的關(guān)注度和訴求日益凸顯，要求政府作出相應(yīng)政策調(diào)整的集會(huì)示威數(shù)量呈現(xiàn)井噴式上升。根據(jù)韓國(guó)警察廳的數(shù)據(jù)，全年集會(huì)達(dá)68315起。其中，非法暴力集會(huì)示威事件數(shù)量保持了2017年以來(lái)的較低水平;未申報(bào)集會(huì)數(shù)量由2017年的144起減少到2018年的53起，大幅下降。未申報(bào)集會(huì)的數(shù)量下降，主要是由于警方適當(dāng)放松對(duì)于禁止舉行情形的認(rèn)定。韓國(guó)憲法裁判所先后幾次對(duì)《集會(huì)示威法》中規(guī)定的多項(xiàng)禁止情形作出了違憲判決，要求限期改訂相關(guān)法條。因此，警方不得不適當(dāng)調(diào)整政策，對(duì)于集會(huì)示威的管理和干預(yù)日漸趨于寬松化、柔性化。

禁止及限制規(guī)定

盡管《憲法》第21條明確了國(guó)民享有集會(huì)及結(jié)社的自由，第37條同時(shí)規(guī)定“國(guó)民的所有自由和權(quán)利，在為了保障國(guó)家安全、秩序穩(wěn)定或公共利益時(shí)，在必要情形下可以根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定加以限制，但這種限制不得侵害國(guó)民享有的自由和權(quán)利”。由于集會(huì)示威通常具有很強(qiáng)的煽動(dòng)性，容易使參與者和圍觀者產(chǎn)生激動(dòng)情緒，進(jìn)而引發(fā)事態(tài)失控、暴力示威等嚴(yán)重后果。為了保障人們的合法權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)，同時(shí)管理控制那些可能擾亂社會(huì)秩序、侵害公共利益的集會(huì)示威，韓國(guó)的《集會(huì)示威法》中包含了多項(xiàng)禁止及限制性規(guī)定。禁止舉行集會(huì)及示威的情形包括：第一，依照憲法判決已被強(qiáng)行解散的政黨，為達(dá)成某種目的而進(jìn)行的集會(huì)示威;第二，集團(tuán)性暴力、威脅、破壞、防火等直接危害公共安全秩序的集會(huì)示威;第三，日出前、日落后時(shí)間段內(nèi)舉行的集會(huì)示威（編者注：出于不得已的原因必須在日出前、日落后舉行的集會(huì)示威，舉辦者必須指定秩序維持人員，并且提前上報(bào)管轄警察署署長(zhǎng)，以保證秩序?yàn)榍疤?，允許在以上時(shí)間段舉行室外集會(huì)活動(dòng)）;第四，國(guó)會(huì)議事堂、各級(jí)法院、憲法裁判所、總統(tǒng)府、國(guó)會(huì)議長(zhǎng)公館、大法院院長(zhǎng)公館、憲法裁判所所長(zhǎng)公館、國(guó)務(wù)總理公館（經(jīng)過(guò)時(shí)除外）、外國(guó)駐韓國(guó)外交機(jī)構(gòu)或人員住宿地等設(shè)有警戒范圍的地點(diǎn)，禁止在100米以?xún)?nèi)進(jìn)行集會(huì)示威（編者注：憲法裁判所于2013年、2015年、2018年分別作出三次憲法不一致裁決，要求于2019年12月31日前修改《集會(huì)示威法》中關(guān)于禁止在國(guó)會(huì)議事堂、各級(jí)法院、國(guó)務(wù)總理公館等三類(lèi)場(chǎng)所進(jìn)行集會(huì)示威的法律條文，目前仍適用原法律規(guī)定）;第五，沒(méi)有按照要求補(bǔ)充申報(bào)記載事項(xiàng)的集會(huì)示威;第六，妨害主要交通要道交通通暢的集會(huì)示威。

《集會(huì)示威法》規(guī)定受理申報(bào)的警察機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以對(duì)以下情形予以限制：第一，申報(bào)舉行集會(huì)示威的地點(diǎn)為他人居住地或類(lèi)似場(chǎng)所，集會(huì)示威可能造成他人財(cái)產(chǎn)或設(shè)施嚴(yán)重?fù)p害或明顯妨礙他人生活安寧的情形;第二，申報(bào)場(chǎng)所為學(xué)校周邊地區(qū)，集會(huì)示威有可能?chē)?yán)重影響學(xué)生學(xué)習(xí)的情形;第三，申報(bào)場(chǎng)所為軍事設(shè)施周邊區(qū)域，集會(huì)示威有可能?chē)?yán)重影響軍隊(duì)執(zhí)行任務(wù)的情形。在以上三種情況下，警方可根據(jù)居民或管理者提出的對(duì)設(shè)施加以保護(hù)的要求，禁止或限制集會(huì)示威舉行。

參與者的責(zé)任與義務(wù)

《集會(huì)示威法》第十六條對(duì)于主辦者的遵守事項(xiàng)進(jìn)行了明確：第一，集會(huì)或示威活動(dòng)的主辦者應(yīng)當(dāng)維持集會(huì)示威秩序。第二，集會(huì)或示威的主辦者，可以指定年滿(mǎn)18周歲的人員作為秩序維持人，維持現(xiàn)場(chǎng)秩序。第三，當(dāng)主辦者無(wú)法維持集會(huì)或示威現(xiàn)場(chǎng)的正常秩序時(shí)，應(yīng)當(dāng)宣告本次集會(huì)或示威結(jié)束。第四，集會(huì)或示威主辦者不得有以下行為：1.攜帶或使用槍炮、爆炸物、刀具、鐵棍、棍棒、石塊等能夠?qū)λ说纳蛏眢w安全造成危險(xiǎn)的器具，亦不能允許或唆使他人使用相關(guān)器具;2.不得實(shí)施暴力、脅迫、破壞、縱火等擾亂秩序的行為;3.不得脫離向警方申報(bào)的目的、時(shí)間、地點(diǎn)、示威方式等內(nèi)容及范圍。第五，室內(nèi)集會(huì)的主辦者不應(yīng)當(dāng)使用擴(kuò)音器等裝置，誘發(fā)周邊室外區(qū)域發(fā)生集會(huì)示威活動(dòng)。

該法第十七條對(duì)秩序維持人員的遵守事項(xiàng)作出了規(guī)定：第一，秩序維持人員應(yīng)當(dāng)按照集會(huì)示威主辦者的指示，維持好現(xiàn)場(chǎng)秩序;第二，秩序維持人員不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)前述第十六條第四款的行為;第三，秩序維持人員應(yīng)當(dāng)穿戴顯眼的袖套、帽子、綬帶、上衣等，標(biāo)明其作為秩序維持人員的身份;第四，管轄警察署署長(zhǎng)可以與主辦者協(xié)商，調(diào)整秩序維持人員的數(shù)量;第五，集會(huì)或示威的主辦者在作出秩序維持人員數(shù)量調(diào)整之后，應(yīng)當(dāng)在集會(huì)或示威活動(dòng)開(kāi)始前，將調(diào)整后的名單上報(bào)管轄警察署署長(zhǎng)。

《集會(huì)示威法》第十八條規(guī)定了普通參與者的遵守事項(xiàng)。第一，參加集會(huì)示威應(yīng)當(dāng)遵守主辦者及秩序維持人員的指揮;第二，參加集會(huì)示威不得出現(xiàn)第十六條第四款規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容。

警察的角色與處理方式

基于對(duì)《憲法》所規(guī)定的公民權(quán)利的最大保障，韓國(guó)警察在應(yīng)對(duì)集會(huì)示威活動(dòng)時(shí)本著“保障合法的集會(huì)示威，處置非法暴力集會(huì)示威”的基本立場(chǎng)，工作重心在于防止暴力示威行為發(fā)生。對(duì)于合法進(jìn)行過(guò)事前申報(bào)的集會(huì)，一般只安排交警加以保護(hù)。通常情況下，警察力量介入的目的在于預(yù)防危險(xiǎn)的發(fā)生或消除那些已經(jīng)造成秩序混亂的原因，從而維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序。因此，韓國(guó)警方認(rèn)為應(yīng)該對(duì)那些嚴(yán)重?cái)_亂公共秩序、擾亂公共機(jī)關(guān)及關(guān)聯(lián)設(shè)施的重大行為，在動(dòng)用警察力量來(lái)制止其行為的同時(shí)，對(duì)于輕微影響的集會(huì)示威可以以維持秩序?yàn)橹饕ぷ鲀?nèi)容。由于警方大力宣傳、提倡和平式的集會(huì)示威文化，從近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，非法暴力集會(huì)示威活動(dòng)的數(shù)量明顯減少。

2016年以來(lái)，在集會(huì)示威高發(fā)的態(tài)勢(shì)之下，非法暴力示威數(shù)量仍然能夠保持下降趨勢(shì)，離不開(kāi)韓國(guó)警方從多角度作出的努力。2018年8月，首爾警察廳率先引進(jìn)瑞典的“對(duì)話(huà)警察”制度，將管理對(duì)象視為能夠進(jìn)行理性判斷與對(duì)話(huà)的群體，通過(guò)派遣具有明顯制服標(biāo)志的“對(duì)話(huà)警察”進(jìn)入集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)，運(yùn)用事前介入、對(duì)話(huà)跟進(jìn)等工作方法，增進(jìn)集會(huì)示威人員與警方的相互理解，建立協(xié)作關(guān)系，保持對(duì)話(huà)以達(dá)到緩和、消除矛盾的目的?！皩?duì)話(huà)警察”的工作尤其強(qiáng)調(diào)獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)，其職能區(qū)別于在集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)維持秩序的警察?！皩?duì)話(huà)警察”是示威者與警方之間進(jìn)行有效溝通的渠道，需要將示威者的意見(jiàn)如實(shí)傳達(dá)至警察一方;當(dāng)集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)的示威者與警方、示威者與市民之間出現(xiàn)摩擦?xí)r，“對(duì)話(huà)警察”應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入調(diào)解;同時(shí)負(fù)責(zé)保障道路暢通、參與救護(hù)、減少集會(huì)示威活動(dòng)給市民正常生活造成的不便。由于在首爾地區(qū)試點(diǎn)收效甚好，2018年10月“對(duì)話(huà)警察”制度得以在韓國(guó)全國(guó)推廣實(shí)施。

2019年4月，韓國(guó)警察廳推出首批“集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)安全診斷團(tuán)”，團(tuán)隊(duì)由51名有著消防、安全、建筑等專(zhuān)業(yè)背景知識(shí)或從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的警察組成。該團(tuán)隊(duì)對(duì)集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)可能出現(xiàn)的危險(xiǎn)情形進(jìn)行評(píng)估，制定能夠確保安全的工作方案供現(xiàn)場(chǎng)指揮負(fù)責(zé)人參考，肩負(fù)著保障集會(huì)參與者、一般市民和現(xiàn)場(chǎng)警察三方安全的責(zé)任。未來(lái)，安全診斷團(tuán)隊(duì)除集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)外，預(yù)計(jì)還將投入到大型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)及災(zāi)難事故現(xiàn)場(chǎng)的安全評(píng)估工作中去。

另外，韓國(guó)警方為了避免集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)的矛盾激化，主張警力配置最小化，在處置暴力集會(huì)示威時(shí)原則上也不再使用催淚彈，并盡量減少使用強(qiáng)制性手段。根據(jù)韓國(guó)警察廳發(fā)布的《2018警察白皮書(shū)》，2017年共派出22540支警察隊(duì)伍力量赴集會(huì)示威現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，相較于燭光集會(huì)頻繁爆發(fā)的2016年底，警察隊(duì)伍總投入減少4889支，下降17.8%。警方原則上不再使用車(chē)輛聯(lián)排圍堵、噴水車(chē)等方式維持秩序，派出的警力以維持交通秩序?yàn)槭滓蝿?wù)。韓國(guó)警方率先柔化的處置方式，旨在營(yíng)造一種以自律、和平為特點(diǎn)的新型集會(huì)示威文化。

（作者為韓國(guó)警察大學(xué)博士，現(xiàn)任教于浙江警察學(xué)院）

（責(zé)任編輯：張敏嬌）