白世強

改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，伴生的生態(tài)環(huán)境問題也日益顯現(xiàn)，其中一個很大的原因就是空間用途管制制度覆蓋不全?！锻恋毓芾矸ā反_立了土地用途管制制度，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，遏制了建設(shè)用地過快擴張、耕地大量減少勢頭，但用途管制范圍有限，亟待擴大到所有國土空間。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。2015年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間。2016年，原國土資源部牽頭，以上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅、青海9?。ㄊ校樵圏c，選擇有代表性的市、縣級單元，開展自然生態(tài)空間用途管制試點。2018年，黨中央啟動黨和國家行政機構(gòu)改革，將統(tǒng)一所有國土空間用途管制職責(zé)賦予新組建的自然資源部。

自然生態(tài)空間用途管制試點的實踐

按照原國土資源部制訂的《自然生態(tài)空間用途管制試點方案》要求，經(jīng)過兩年多的探索實踐，用途管制試點工作取得了顯著成效。

劃定了生態(tài)保護紅線和自然生態(tài)空間。各試點均劃定了自然生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線，其中，生態(tài)保護紅線按照原環(huán)保部制定的《生態(tài)保護紅線劃定指南》要求，由省級環(huán)保部門會同相關(guān)部門開展劃定工作，經(jīng)上下協(xié)調(diào)落實到具體地塊和坐標;自然生態(tài)空間按照《自然生態(tài)空間用途管制技術(shù)規(guī)程》要求，由試點市縣結(jié)合自身情況組織劃定，劃定標準有所差別。鶴壁市在試點過程中，根據(jù)國土空間適宜性評價結(jié)果，考慮地形地貌及空間主導(dǎo)功能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)劃定生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間。在以生態(tài)功能為主導(dǎo)的西部太行山區(qū)，為保持生態(tài)空間的完整性、連續(xù)性，將零星、孤立的耕地納入自然生態(tài)空間，是基本農(nóng)田的耕地仍按基本農(nóng)田管理。在以農(nóng)業(yè)功能為主導(dǎo)的東部平原，將面積較小且零星分布于耕地、基本農(nóng)田內(nèi)的公益林和其他生態(tài)地類納入農(nóng)業(yè)空間，參照生態(tài)空間相關(guān)管控措施管理。

制定了自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則和實施細則。試點地區(qū)將自然生態(tài)空間分為生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間，分別制定了用途管制規(guī)則，明確了允許、限制、禁止建設(shè)的項目類型，以及國土空間開發(fā)強度要求。對生態(tài)空間內(nèi)的土地利用實施差異化管理，生態(tài)保護紅線內(nèi)原則上按禁止建設(shè)區(qū)管理，一般生態(tài)空間內(nèi)嚴格控制建設(shè)用地增量，以盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)為主，確實需要新增建設(shè)用地的應(yīng)符合提升生態(tài)服務(wù)功能要求。

統(tǒng)籌陸?？臻g的保護與利用。在沿海地區(qū)，統(tǒng)籌岸線資源、海域管理是國土空間用途管制的重要內(nèi)容。福建省福清市在試點過程中，梳理了用地用海的矛盾區(qū)域，深入研究國土、海洋與漁業(yè)部門在海岸線管理方面交叉重疊、審批混亂不清等問題，從用途管制制度建設(shè)、部門職責(zé)整合等方面提出了陸海統(tǒng)籌的對策措施。

搭建了用途管制信息平臺。按照自然資源部要求，開展用途管制試點，需要建設(shè)生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管信息平臺，及時掌握生態(tài)空間變化情況，建立信息共享機制，并納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺。鶴壁市在空間規(guī)劃信息平臺內(nèi)開發(fā)建設(shè)了自然生態(tài)空間用途管制信息系統(tǒng)，為自然資源部門現(xiàn)有審批系統(tǒng)提供接口，能輔助單獨選址類建設(shè)項目特別是線性工程選址選線、優(yōu)化方案，可為制訂生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計方案提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，為動態(tài)監(jiān)測自然生態(tài)空間用途變化提供技術(shù)支持。

統(tǒng)一國土空間用途管制存在的問題

生態(tài)空間與其他國土空間用途管制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題。試點工作突破了按土地利用類型管理土地的傳統(tǒng)做法，按空間的主體功能，將國土空間劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等類型，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線作為空間開發(fā)保護的主要控制線。空間管控以制定正負面清單、空間準入和轉(zhuǎn)用審批代替現(xiàn)有的土地用途管制。受現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)尚未修訂，空間規(guī)劃體系尚未建立等因素制約，試點市縣尚無法將自然生態(tài)空間用途管制的經(jīng)驗做法擴大到農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等其他國土空間。

各類國土空間功能的交叉重疊問題。由于國土空間具有多宜性，空間性規(guī)劃交叉重疊，致使同一國土空間同時存在多個規(guī)劃覆蓋，并存幾個行業(yè)部門進行管理。例如，焦作云臺山區(qū)域既是地質(zhì)公園，又是風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園。各類保護地的管理政策不一，相關(guān)設(shè)施在建設(shè)過程中存在政策沖突。

現(xiàn)行法律法規(guī)的制定修訂問題。改革試點“單兵突進”，立法修法等工作較為滯后，不得不以黨政文件代替依法推進國土空間用途管制工作。在具體行政審批工作中，由于上位法律法規(guī)沒有修訂到位，試點制定的政策制度難以有效實施，很大程度上影響了試點工作的成效。

推進國土空間用途管制改革的策略

完善制度頂層設(shè)計，推進立法修法進程。在國家層面，應(yīng)突出做好制度的頂層設(shè)計，構(gòu)建由法律法規(guī)、部門規(guī)章等構(gòu)成的法律法規(guī)體系。加快《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》的立法進程，修訂《森林法》等法律的相關(guān)內(nèi)容，配套制訂實施條例、實施辦法等法規(guī)，為實施全域全類型國土空間用途管制提供依據(jù)和保障。

基于國土空間規(guī)劃，建立“三線多區(qū)”構(gòu)成的空間管控格局。在編制國土空間規(guī)劃過程中，自上而下實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線“三條控制線”落地定界，成為國土空間開發(fā)保護的核心邊界線。依據(jù)國土空間的主體功能，在市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中合理劃分城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、自然和文化遺產(chǎn)區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地區(qū)等不同類型的國土功能區(qū)，為制定差異化的用途管控政策奠定基礎(chǔ)。

構(gòu)建自然保護地體系，解決空間重疊和多頭管理問題。以國土三調(diào)和自然資源專項調(diào)查為基礎(chǔ)，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、水源地保護區(qū)等保護地空間交叉重疊、管理和保護的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)等問題進行評估。根據(jù)評估結(jié)果，對存在問題的自然保護地規(guī)模和布局進行調(diào)整，優(yōu)化邊界范圍和功能區(qū)分區(qū)，實現(xiàn)保護區(qū)范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、農(nóng)村人口稠密區(qū)、永久基本農(nóng)田布局等相協(xié)調(diào)。把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實施自然保護地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。自然保護地范圍調(diào)整經(jīng)批準后，納入國土空間規(guī)劃，通過劃定生態(tài)空間、優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局、制定完善差異化管控措施等進行嚴格保護，從根本上解決因劃定不科學(xué)造成的交叉管理、多頭管理、難以管理等問題。

創(chuàng)新國土空間用途管制制度，提升行政管理效能。針對不同主體功能的國土空間及“三條控制線”，制訂相應(yīng)的項目準入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)開發(fā)等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護等要求。按照統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)和“放管服”要求，整合目前存在的用地預(yù)審、城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書三證”、用地審批等行政管理事項，建立新的管理舉措，推進空間管理制度重構(gòu)，實現(xiàn)開發(fā)邊界內(nèi)簡政放權(quán)、開發(fā)邊界外嚴格管控，統(tǒng)籌空間管控的剛性約束與彈性適應(yīng)，將開發(fā)利用活動控制在國家規(guī)定范圍內(nèi)。合理劃分中央和地方事權(quán)，實行分級管理，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，實現(xiàn)調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、執(zhí)法全流程無縫銜接，促進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，壓實各級政府資源保護職責(zé)。在對自然資源的所有權(quán)進行統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上， 界定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，實行中央與地方分級代表行使國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的職責(zé)。在符合國土空間規(guī)劃和用途管制制度前提下，各級政府按權(quán)限經(jīng)營和管理國有自然資源資產(chǎn)。推進自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)戶或市民以生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)自然資源權(quán)益在國家、集體、農(nóng)戶以及企業(yè)之間的合理分享。編制自然資源資產(chǎn)負債表，完善國民經(jīng)濟核算體系，將資源消耗和生態(tài)環(huán)境損害納入國民經(jīng)濟核算，使經(jīng)濟增長客觀反映經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。全面開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，促使領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

充分運用“3S”技術(shù)，加強國土空間動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。整合統(tǒng)一土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務(wù)平臺，建立覆蓋全域的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，利用遙感、網(wǎng)絡(luò)、建模等技術(shù)手段，與用地審批、規(guī)劃數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析，動態(tài)監(jiān)測全域、全類型國土空間變化情況，與自然資源執(zhí)法監(jiān)管相融合，形成以信息和通信技術(shù)為主導(dǎo)的數(shù)字化、精細化、智能化自然資源管理新模式，對各類國土空間和自然資源開發(fā)利用進行全過程動態(tài)管理。

建立經(jīng)濟補償機制，強化激勵約束作用。為落實重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等區(qū)域嚴格限制或禁止城鎮(zhèn)、工業(yè)開發(fā)活動的管制要求，保障發(fā)展權(quán)的公平性，提升相關(guān)地區(qū)保護生態(tài)、耕地的積極性，應(yīng)建立經(jīng)濟補償機制，引導(dǎo)發(fā)展權(quán)的合理轉(zhuǎn)移與優(yōu)化配置，并為資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)提供市場環(huán)境與制度保障。發(fā)揮各級政府資金的引導(dǎo)和帶動作用，推進受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游橫向生態(tài)保護補償，促進受益地區(qū)與保護地區(qū)共同發(fā)展，推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。（作者單位：河南省自然資源廳）