馮穎　馮均科

摘要：目的：加強(qiáng)環(huán)境績效的效率性審計(jì)以提高環(huán)保資金的使用效率及環(huán)境治理效果。方法：將Undesirable SBM模型引入到環(huán)境績效審計(jì)中，以中國東部省份518家污水處理廠為例進(jìn)行效率性評價。結(jié)果：大部分省市需要較大縮減投入冗余、增加期望產(chǎn)出及降低非期望產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境績效水平。結(jié)論：采用Undesirable SBM模型進(jìn)行環(huán)境績效審計(jì)，不僅提供一種環(huán)境績效審計(jì)效率性評價的有效方法和審計(jì)結(jié)論，還提供了無效率樣本的環(huán)境績效改善路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境績效審計(jì);效率性評價;Undesirable SBM模型

中圖分類號：F223;X703文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-4657（2019）02-0029-06

0引言

繼黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入黨章作為行動綱領(lǐng)后，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，將建設(shè)生態(tài)文明提升為“千年大計(jì)”，2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案將“生態(tài)文明建設(shè)”增加至國務(wù)院行使職權(quán)中，可見生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升為新時代中國特色社會主義的重要組成部分。近年來，國家對環(huán)境污染治理投資逐年穩(wěn)步增加，從“十五”期初的1 166.7億元增加了6.55倍至“十二五”末期的8 806.4億元。然而，中國環(huán)境污染形勢依然嚴(yán)峻。2015年，全年Ⅰ類-Ⅲ類水河長占全國河流的74.2%，較之2014年增加1.4個百分點(diǎn)，水質(zhì)有所改善;國家重點(diǎn)治理的“三湖”（太湖、滇池、巢湖）總體水質(zhì)均為Ⅴ類，處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)，污染仍然較為嚴(yán)重。要樹立生態(tài)文明理念與系統(tǒng)的生態(tài)觀，又要調(diào)整傳統(tǒng)審計(jì)的方式、內(nèi)容，在尊重自然、愛護(hù)環(huán)境的過程中，形成講科學(xué)、重規(guī)律、法自然的生態(tài)審計(jì)道德觀和倫理觀[1]。環(huán)境績效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)通過檢查被審單位的環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)，評價資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)循環(huán)狀況和發(fā)展?jié)摿Φ暮侠硇浴⒂行?，并對其效率和效果表示意見的行為[2]。1995年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第十五屆開羅大會首次正式提出，鑒于環(huán)境污染、破壞和環(huán)境保護(hù)已成為國際社會日益關(guān)注的問題，各最高審計(jì)機(jī)關(guān)在行使本身審計(jì)職責(zé)時應(yīng)充分考慮環(huán)境績效問題[3]。《審計(jì)署“十三五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要把績效理念貫穿審計(jì)工作始終，分析環(huán)境效益，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。環(huán)境的改善不僅需要環(huán)境治理投資的不斷增加，更需要選擇有效的監(jiān)督和約束機(jī)制提升環(huán)保資金的利用效果，環(huán)境績效審計(jì)日益受到政府審計(jì)機(jī)關(guān)重視。但由于缺少系統(tǒng)規(guī)范的績效審計(jì)方法指導(dǎo)，環(huán)境績效審計(jì)的規(guī)范性嚴(yán)重不足。

1文獻(xiàn)綜述

近年來，中國通過績效審計(jì)實(shí)踐形成了大量具有中國特色的績效審計(jì)方法，主要包括兩個方面：（1）政府環(huán)境績效審計(jì)的常規(guī)方法。一些學(xué)者們認(rèn)為常規(guī)的審計(jì)方法如面談法、實(shí)驗(yàn)法、文件檢查法、直接觀察法、調(diào)查法、函證法等同樣適用于環(huán)境績效審計(jì)[4-6]。（2）政府環(huán)境績效審計(jì)的特殊方法。一些學(xué)者提出應(yīng)借用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科方法進(jìn)行環(huán)境績效審計(jì)研究[7-15]，如夏叢芳等[8]采用平衡記分卡構(gòu)建水環(huán)境績效審計(jì)的評價指標(biāo)體系并進(jìn)行測算;董昕[9]、張敏[10]、劉丹[11]、彭蘭香等[12]、孫晗等[13]基于PSR模型對淮河水污染治理、無錫太湖治理項(xiàng)目及我國水環(huán)境績效審計(jì)進(jìn)行評估;范鵬飛[14]、俞雅乖等[15]基于層次分析法對甘肅省及我國水環(huán)境績效審計(jì)進(jìn)行測算。

效率性審計(jì)決定為取得目標(biāo)產(chǎn)出采用更低成本的恰當(dāng)方式[16]，是績效審計(jì)的核心。當(dāng)前環(huán)境績效審計(jì)的方法從定性研究向定量研究發(fā)展，但均基于環(huán)境績效審計(jì)評估綜合目標(biāo)，未能對環(huán)境績效審計(jì)的效率性進(jìn)行專門測算，且忽略了環(huán)境治理過程中可能產(chǎn)生的非期望產(chǎn)出指標(biāo)。1978年Charnes等[17]提出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA）是處理多投入多產(chǎn)出的多目標(biāo)決策問題方法，該方法無需預(yù)估參數(shù)，無需假設(shè)權(quán)重，現(xiàn)已廣泛運(yùn)用于各行業(yè)的投入產(chǎn)出效率評估中。在傳統(tǒng)DEA模型的基礎(chǔ)上，Tone[18]提出一種無導(dǎo)向、非徑向DEA模型即SBM（Slacks-based Measurement）模型，不需要考慮導(dǎo)向的選擇問題，且投入與產(chǎn)出不需要嚴(yán)格按比例變化，能夠更真實(shí)地衡量各決策單元的效率。針對生產(chǎn)過程中的非期望產(chǎn)出效率評價，Tone[19]又提出了基于Undesirable SBM模型，并應(yīng)用于環(huán)境及能源效率的測評中。

綜上所述，考慮到水污染防治中的非期望產(chǎn)出，本研究將Undesirable SBM模型引入到環(huán)境績效審計(jì)中，以中國東部省份中518家污水處理廠為例進(jìn)行效率性評價，從而提供一種環(huán)境績效審計(jì)效率性評估的有效方法，并為挖掘各省市污水處理廠水污染防治績效的提升空間提供了科學(xué)依據(jù)，為政府和相關(guān)管理決策部門推進(jìn)污染治理和節(jié)能減排提供重要依據(jù)。

3環(huán)境績效審計(jì)評價

改革開放以來，我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2014年末，東部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的55.34%，遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著資源消耗及環(huán)境污染。2014年末，東部地區(qū)用水總量2 193.9億立方米占全國的36%，東部地區(qū)廢水排放總量3 772 793萬立方米占全國52.68%;東部工業(yè)廢水治理設(shè)施處理能力13 173.9萬立方米/日占全國的52.04%?？梢姡瑹o論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源消耗、廢水排放以及廢水治理，東部地區(qū)均遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。因此，本研究以水污染治理為例，選擇東部地區(qū)開展環(huán)境績效審計(jì)評價，評價結(jié)果具有代表性和借鑒意義。

3.1數(shù)據(jù)及變量

根據(jù)2015年中國城鎮(zhèn)污水統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，考慮相關(guān)數(shù)據(jù)和指標(biāo)的缺失，本研究的樣本為東部地區(qū)10個省市（見表1）的518家污水處理廠。用于模型構(gòu)建的5個變量包括3個投入變量和2個產(chǎn)出指標(biāo)，投入變量即污水處理廠固定資產(chǎn)（萬元）、用電量（kW·h）及員工人數(shù)（人），產(chǎn)出變量即期望產(chǎn)出指標(biāo)——污水處理量（萬立方米）和非期望產(chǎn)出指標(biāo)——污泥含水率（%）。

考察水污染防治的2個產(chǎn)出指標(biāo)，污水處理量為期望產(chǎn)出指標(biāo)，518家污水處理廠的平均污水處理量為1 833.52萬立方米，其中，山東省平均污水處理量為1 817.10萬立方米，廣東省平均污水處理量為2 525.75萬立方米;污泥是污水處理中分離出的產(chǎn)物，GJ3025-1993城市污水處理廠污水污泥排放標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了在廠內(nèi)經(jīng)穩(wěn)定處理后的城市污水處理廠污泥宜進(jìn)行脫水處理，其含水率宜小于80%，該指標(biāo)較低則較好，為本研究的非期望產(chǎn)出指標(biāo)。東部地區(qū)污水處理廠的平均污泥含水率為76.36%，其中，山東省平均為77.65%，廣東省平均為75.71%，其他各省市平均為76.14%。山東省較之東部地區(qū)高出1.28個百分點(diǎn)，而廣東省的均值較之東部低于0.65個百分點(diǎn)。污水處理廠中應(yīng)重視污泥的處置，避免污泥的二次污染。

考察3個投入變量，因2015年城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計(jì)年鑒中未統(tǒng)計(jì)各污水處理廠的固定資產(chǎn)金額，本研究采用年更新改造費(fèi)用作為代理變量，2014年東部各污水處理廠的固定資產(chǎn)平均為1 641.72萬元;2014年各污水處理廠用電量平均值為4 487 008.87 kW·h，其中，山東省平均用電量為4 749 826.54 kW·h，廣東省為5 364 878.92 kW·h;各污水處理廠的員工數(shù)平均為62人。

3.2各省市環(huán)境績效得分及比較

本研究采用DEA-Solver對518家污水處理廠的環(huán)境績效進(jìn)行了評價，并對各廠商排名進(jìn)行了分析。根據(jù)評價結(jié)果，27家污水處理廠的環(huán)境績效為1，表示環(huán)境績效管理有效，這些廠商多出自廣東省。

各省市污水處理廠環(huán)境績效值如表3所示。

由表3可見，518家污水處理廠的平均績效值為0.29，高于0.29的省市包括海南省、廣東省、福建省和北京市。與其他省市相比，海南省和北京市的績效得分為1的污水處理廠比重高于其他地區(qū)均為25%，即這兩個地區(qū)環(huán)境績效水平較高。東部地區(qū)有146家污水處理廠的平均績效值介于1和0.29之間，這些廠商主要來自廣東、福建和山東。一些省市的平均績效值低于0.29以及其他省市，如河北、上海以及天津。

3.3各省市環(huán)境績效無效率分析

表4列示了基于非期望產(chǎn)出SBM模型下的東部十個省市的環(huán)境績效值，以及改進(jìn)值即投入冗余、期望產(chǎn)出不足以及非期望產(chǎn)出的冗余。

由表4可知，福建省、廣東省、遼寧省和海南省4個省份的平均績效值雖高于其他地區(qū)，仍然存在投入產(chǎn)出的改進(jìn)空間。以廣東省為例，要實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境績效管理，現(xiàn)有污水處理廠需合計(jì)降低固定資產(chǎn)投資23 354萬元，減少用電量405 729 807 kW·h，減少員工7 328人，提高污水處理量1 757萬立方米，降低污泥含水率602個百分點(diǎn)，其余各省市不再累述。

4結(jié)論

環(huán)境績效審計(jì)是建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的必然選擇，也是發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的有效途徑。探討有效的環(huán)境績效審計(jì)方法，尤其從定量的角度出發(fā)進(jìn)行環(huán)境績效審計(jì)，具有重要的理論和實(shí)際意義。本研究引入Undesirable SBM模型對中國水環(huán)境績效審計(jì)效率性進(jìn)行評估，研究結(jié)論如下：

（1）東部各污水處理廠效率值波動性較大，其中27家效率值為1即環(huán)境績效水平高，146家的效率值介于東部平均效率值0.29及1之間，表示環(huán)境績效較差。

（2）東部各污水處理廠的平均效率為0.29，其中海南省、廣東省、福建省及北京市效率值高于東部地區(qū)平均效率值，而河北省、上海市、天津市的效率值較之其他省市較低。

（3）東部491家污水處理廠均呈現(xiàn)投入產(chǎn)出的無效率，平均效率值為0.25。東部地區(qū)要提高環(huán)境績效，污水處理量總計(jì)需要提高13 326萬立方米，而污泥含水率需降低1 997個百分點(diǎn)。對污水處理及污泥含水率的調(diào)整結(jié)果表明，大部分省市需要較大縮減投入冗余、增加期望產(chǎn)出及降低非期望產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境績效水平。

本研究所引入的Undesirable SBM模型是解決環(huán)境績效審計(jì)問題的新切入點(diǎn)，對環(huán)境績效審計(jì)的目的不僅僅為了得到審計(jì)結(jié)論，更重要的是提供了無效率樣本的環(huán)境績效改善路徑。但本文也具有一定的局限性，DEA方法為相對效率評估，因統(tǒng)計(jì)年鑒指標(biāo)的缺失，用于本研究的僅為東部10個省市的518家污水處理廠，隨著樣本的改變績效審計(jì)結(jié)果可能發(fā)生變化，因此需進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)指標(biāo)從而全面開展中國水污染防治績效審計(jì)的效率性評價工作。

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