王永明

(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院),北京 100089)

0 引言

應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件，為保證依法、有序地開展應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備而事先制定的有關(guān)計(jì)劃和方案。應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，是應(yīng)急體制機(jī)制的重要載體[1-3]。

20世紀(jì)80年代末至90年代初，我國(guó)一些部門和企業(yè)開始編制應(yīng)急預(yù)案來(lái)指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)。21世紀(jì)初，我國(guó)政府層面開始編制應(yīng)急預(yù)案[4]。2003年，我國(guó)抗擊“非典”取得了勝利，但也暴露了我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作存在明顯的差距和不足，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的應(yīng)急管理體系成為一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)，于是預(yù)案體系建設(shè)就成為了建立應(yīng)急管理體系的起點(diǎn)性和引領(lǐng)性工作。2005年，在各地區(qū)、各部門的共同努力下，應(yīng)急預(yù)案編制工作基本完成，形成了包括1件總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案等106件國(guó)家層面應(yīng)急預(yù)案，及各省(區(qū)、市)總體應(yīng)急預(yù)案共同組成的國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系框架。目前，我國(guó)“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系已經(jīng)形成，各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案在近年來(lái)發(fā)生的重大突發(fā)事件的有效處置和恢復(fù)重建中發(fā)揮了重要作用。通過(guò)應(yīng)急預(yù)案的編制、演練和修訂來(lái)提升應(yīng)急能力，已經(jīng)成為各級(jí)政府部門、基層組織和企事業(yè)單位的重要抓手。

目前，應(yīng)急管理體制改革已經(jīng)基本完成，各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的三定方案已經(jīng)正式出臺(tái)，絕大多數(shù)應(yīng)急管理部門均設(shè)置了救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理部門，從體制設(shè)計(jì)上保障了預(yù)案體系建設(shè)的重要地位。此外，各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)目前也正在積極策劃修訂和調(diào)整原有的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案體系，基于預(yù)案修編和預(yù)案體系優(yōu)化來(lái)引領(lǐng)應(yīng)急管理體制改革后的機(jī)制磨合。因此，當(dāng)前有必要厘清我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系架構(gòu)和運(yùn)行中存在的問題，并提出優(yōu)化路徑和策略。

1 我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)存的問題

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案在歷次重大突發(fā)事件的響應(yīng)中均發(fā)揮了重要的作用，但是實(shí)踐中也暴露出我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系依然存在若干問題，具體表現(xiàn)在指導(dǎo)理念、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和運(yùn)行4個(gè)方面。

1.1 理念：應(yīng)急預(yù)案未充分體現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備

關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的傳統(tǒng)認(rèn)知是在突發(fā)事件發(fā)生后如何開展響應(yīng)的方案，現(xiàn)代應(yīng)急預(yù)案則是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)同等重要，而應(yīng)急準(zhǔn)備是相對(duì)可控的過(guò)程，應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急準(zhǔn)備的發(fā)展與延續(xù)，應(yīng)急響應(yīng)水平取決于應(yīng)急準(zhǔn)備的充分與否。因此，應(yīng)急預(yù)案被認(rèn)為是應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)運(yùn)行的載體，應(yīng)急準(zhǔn)備的各項(xiàng)具體工作都可以通過(guò)應(yīng)急預(yù)案來(lái)組織、推進(jìn)和實(shí)施。但是，目前很多人對(duì)“應(yīng)急預(yù)案”的認(rèn)知還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，預(yù)案中對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備理念的強(qiáng)調(diào)不夠，沒有充分運(yùn)用“應(yīng)急預(yù)案”這個(gè)載體推進(jìn)應(yīng)急準(zhǔn)備體系運(yùn)轉(zhuǎn)[5]。此外，還有學(xué)者指出，應(yīng)急預(yù)案(emergency plan)應(yīng)該是應(yīng)急規(guī)劃(emergency planning)的產(chǎn)出，我國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐者“重預(yù)案、輕規(guī)劃”“重文本、輕過(guò)程”，常常用“預(yù)案編寫”替代“應(yīng)急規(guī)劃”，這無(wú)助于應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)的開展，有本末倒置之嫌[5]。應(yīng)急準(zhǔn)備強(qiáng)調(diào)的是基于底線思維的系統(tǒng)性規(guī)劃過(guò)程，具有過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性。

1.2 結(jié)構(gòu)：應(yīng)急預(yù)案體系存在結(jié)構(gòu)性缺失

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)存在微觀、中觀和宏觀共3個(gè)層面的問題：微觀層面的預(yù)案銜接、中觀層面的支撐性預(yù)案缺失和宏觀層面體系架構(gòu)有待完善。

1)微觀層面的預(yù)案銜接

我國(guó)應(yīng)急管理體系中深刻地貫徹了“歸口、分級(jí)、屬地”的管理理念，這是我國(guó)“一案三制”應(yīng)急管理體系的重要結(jié)構(gòu)性規(guī)范[6]，其正面作用是推進(jìn)了預(yù)案體系的快速發(fā)展，但從辯證的角度分析，對(duì)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的系統(tǒng)性起到了一定阻礙,現(xiàn)有的預(yù)案分類多以事件類別和政府歸口部門的職能為基礎(chǔ)，容易忽略突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性。此外，由于現(xiàn)有行政管理部門常態(tài)條件下“不越界、不越權(quán)”和“法無(wú)授權(quán)不可為”的運(yùn)行規(guī)則，與非常態(tài)突發(fā)事件背景下的“應(yīng)急任務(wù)不缺位、無(wú)空擋”的要求存在矛盾，這種矛盾體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案中的表現(xiàn)就是“應(yīng)急預(yù)案邊界切割清晰”“預(yù)案?jìng)€(gè)體之間的銜接與溝通不暢”。

2)中觀層面缺少重要的支撐性預(yù)案

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案可以概況為以災(zāi)種為導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案和以功能為導(dǎo)向的應(yīng)急預(yù)案。現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系中缺少2類重要應(yīng)急預(yù)案：重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源保護(hù)計(jì)劃、重要部門(業(yè)務(wù))連續(xù)性計(jì)劃。重要基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵資源保護(hù)計(jì)劃，是為了保障可能影響國(guó)家安全的重要工程設(shè)施、要害部門、以及關(guān)鍵戰(zhàn)略資源有效運(yùn)行而準(zhǔn)備的應(yīng)急計(jì)劃；重要部門(業(yè)務(wù))連續(xù)性計(jì)劃，是指為避免政府或企業(yè)在突發(fā)事件遭受難以恢復(fù)的破壞而制定的業(yè)務(wù)連續(xù)性運(yùn)行方案。上述2項(xiàng)重要預(yù)案的內(nèi)容，往往被碎片化、概念化地穿插于若干專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案之中，并沒有系統(tǒng)性和連貫性地予以規(guī)劃、設(shè)計(jì)和展現(xiàn)。

3)宏觀層面缺少功能與技術(shù)支撐模塊

我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系在頂層設(shè)計(jì)上存在功能模塊缺失，在運(yùn)行過(guò)程中存在缺少技術(shù)支撐模塊的問題。功能模塊是指類似美國(guó)NIMS(National Incident Management System，國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng))的全國(guó)通用標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行模板和類似NPG(National Preparedness Guidelines，國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備導(dǎo)則)的國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指導(dǎo)性文件[7-8]，這是我國(guó)現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案體系架構(gòu)中的基礎(chǔ)性薄弱環(huán)節(jié)。此外，應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行還必須得到相關(guān)技術(shù)模塊的支撐，例如：標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮模式(美國(guó)采用ICS系統(tǒng)、德國(guó)采用6S系統(tǒng)、英國(guó)采用“金銀銅”模式)；統(tǒng)一化的信息溝通和共享機(jī)制、區(qū)域資源調(diào)配和征用協(xié)議；規(guī)范化的應(yīng)急演練規(guī)劃與評(píng)估方法等。

1.3 內(nèi)容：應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、適用性、科學(xué)性、可操作性和標(biāo)準(zhǔn)化亟待提高

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系是在國(guó)家總體預(yù)案的引領(lǐng)下，按照自上而下、要素一致的要求發(fā)展建立起來(lái)的。由于前面所述的原因，各類預(yù)案的編制格式大同小異(被應(yīng)急管理實(shí)踐者形象地稱之為“上下一般粗、左右一般齊”)，下級(jí)預(yù)案過(guò)多地繼承了上級(jí)預(yù)案的“概念性”要求，而忽略了本應(yīng)該基于自身特點(diǎn)開展的風(fēng)險(xiǎn)分析和能力評(píng)估，最終導(dǎo)致預(yù)案缺乏可操作性和執(zhí)行性。此外，現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案(尤其是大量基層預(yù)案)中存在核心要素不齊全的問題，偏重于事件分級(jí)和責(zé)任分工，而忽視了現(xiàn)場(chǎng)處置的措施安排和優(yōu)先級(jí)事項(xiàng)。存在上述問題的原因是，預(yù)案編制前期沒有開展扎實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分析、脆弱性分析、任務(wù)梳理和應(yīng)急能力評(píng)估，導(dǎo)致“假想敵”不清晰、“家底”不明白，因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)操作性和針對(duì)性，只能繼承一些“正確”但“空洞”的內(nèi)容。

1.4 運(yùn)行：應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理滯后，持續(xù)改進(jìn)機(jī)制尚未形成

應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急預(yù)案體系的有效運(yùn)行離不開科學(xué)管理，應(yīng)急預(yù)案管理涉及應(yīng)急預(yù)案編制、批準(zhǔn)、備案、發(fā)布、修訂、培訓(xùn)和演練等諸多環(huán)節(jié)。

預(yù)案管理方面的問題具體表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：1)預(yù)案修訂工作嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)預(yù)案修訂的時(shí)間、程序缺乏明確具體的要求，未能根據(jù)實(shí)際變化及時(shí)修訂，例如國(guó)家總體預(yù)案和部分專項(xiàng)預(yù)案自發(fā)布后從未進(jìn)行修訂；2)預(yù)案編制規(guī)范和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制缺位，就全國(guó)層面而言，沒有通用的關(guān)于應(yīng)急預(yù)案編制的指導(dǎo)性文件(類似美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急準(zhǔn)備指南101文件》，即美國(guó)州以下應(yīng)急預(yù)案編制指南，以下簡(jiǎn)稱CPG101)[9]，沒有建立完善的預(yù)案評(píng)估與更新機(jī)制；3)應(yīng)急預(yù)案公開程度不夠，國(guó)家層面大多數(shù)預(yù)案并不對(duì)公眾開放(或者僅僅公布刪減版本)，這對(duì)引領(lǐng)公眾和社會(huì)組織共同開展應(yīng)急準(zhǔn)備是一個(gè)重要的阻礙因素；4)許多預(yù)案缺少演練的檢驗(yàn)，尤其是缺乏基于情景構(gòu)建引領(lǐng)的多主體桌面推演，無(wú)法在突發(fā)事件發(fā)生之前主動(dòng)暴露現(xiàn)有預(yù)案和預(yù)案體系的缺陷(尤其是相關(guān)主體銜接方面的問題)。

2 基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案編制與預(yù)案體系優(yōu)化

2012年北京“7.21”水災(zāi)之后，北京市應(yīng)急委啟動(dòng)了“北京市巨災(zāi)情景構(gòu)建”工作，這項(xiàng)工作是情景構(gòu)建在我國(guó)公共安全實(shí)踐層面的突破。此后，大量應(yīng)急管理專家和學(xué)者對(duì)情景構(gòu)建這種方法進(jìn)行了完善和補(bǔ)充，提出了情景構(gòu)建的技術(shù)框架—“構(gòu)建情景-梳理任務(wù)-評(píng)估能力”[10-15]。該技術(shù)框架可以闡釋為：在基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定情景主題的背景下，首先構(gòu)建情景(情景開發(fā))，用“實(shí)例化”與“故事化”的手法表現(xiàn)突發(fā)事件在當(dāng)前能力條件下的“基本演化規(guī)律”與“可能最壞結(jié)局”；其次開展任務(wù)梳理，基于“情景”分析突發(fā)事件演化過(guò)程中，為避免、控制、降低災(zāi)害影響和快速恢復(fù)生活生產(chǎn)秩序，而需要開展的應(yīng)急任務(wù)；最后開展能力評(píng)估，分析完成上述應(yīng)急任務(wù)應(yīng)該具備的目標(biāo)能力，同時(shí)評(píng)估體系的既有能力，研究能力差距背景下的(短期)應(yīng)對(duì)策略和(長(zhǎng)期)發(fā)展規(guī)劃。情景構(gòu)建是應(yīng)急預(yù)案編制和預(yù)案體系優(yōu)化的重要支撐方法。

2.1 基于情景構(gòu)建支撐應(yīng)急預(yù)案編制

很多國(guó)家都將情景構(gòu)建作為支撐應(yīng)急預(yù)案編制的重要基礎(chǔ)工作，以美國(guó)為例，其在CPG101文件中為預(yù)案編制者提供了方法，規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案編制步驟和應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)。CPG101提供的預(yù)案編制步驟是：第1步：構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)，尤其注意將利益相關(guān)方代表納入團(tuán)隊(duì)；第2步：辨別風(fēng)險(xiǎn)和威脅，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；第3步：確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項(xiàng)，確定應(yīng)急響應(yīng)目標(biāo)；第4步：確定應(yīng)急行動(dòng)程序、評(píng)估可利用資源、分析應(yīng)急響應(yīng)中需要的信息；第5步：編寫預(yù)案、審查預(yù)案、發(fā)布預(yù)案、宣傳預(yù)案；第6步：演練、修訂，保持預(yù)案時(shí)效性。在上述預(yù)案編制過(guò)程中，第2步至第4步是重點(diǎn)工作，而情景構(gòu)建是貫穿其中的關(guān)鍵支撐方法，如圖1所示。情景構(gòu)建支撐應(yīng)急預(yù)案編制的3個(gè)核心環(huán)節(jié)：辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)和威脅、確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項(xiàng)和確定應(yīng)急行動(dòng)程序。

圖1 情景構(gòu)建對(duì)預(yù)案編制的支撐Fig.1 Support of scenario construction to emergency plan preparation

1)基于情景構(gòu)建明確應(yīng)急需求和評(píng)估能力

在組建預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)上，需要準(zhǔn)備2類基礎(chǔ)資料：客觀信息與假設(shè)條件?？陀^信息包括：法律、法規(guī)、城市生命線布局、人口分布、敏感目標(biāo)、資源清單等；此外，災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展具有很多不確定性因素，在預(yù)案編制過(guò)程中，可以對(duì)這些因素進(jìn)行假設(shè)處理(假設(shè)的基礎(chǔ)可以是歷史案例，假設(shè)的原則可以是“底線思維”)。在上述2類基礎(chǔ)資料支撐下，就可以勾勒應(yīng)急預(yù)案的假想敵——最壞可信情景，并分析災(zāi)害發(fā)生發(fā)展過(guò)程中的各類需求?！扒榫啊本哂姓鎸?shí)背景和科學(xué)規(guī)律，可以據(jù)此分析2個(gè)層面的應(yīng)急需求—災(zāi)害需求(例如：公眾疏散、搜救與救援、火災(zāi)撲救等)和應(yīng)急反應(yīng)需求(例如：公眾疏散需要募集車輛、控制交通、油料供應(yīng)等)，這2類需求對(duì)應(yīng)情景構(gòu)建中的2個(gè)關(guān)鍵要素“任務(wù)”和“能力”。

2)基于情景引導(dǎo)和部署應(yīng)急行動(dòng)規(guī)劃

情景構(gòu)建為預(yù)案編制提供了“假想敵”目標(biāo)和“運(yùn)行環(huán)境”。圖2是CPG101介紹的一種基于情景引導(dǎo)的應(yīng)急行動(dòng)規(guī)劃方法，預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)用時(shí)間軸的形式對(duì)情景進(jìn)行分析，在情景中標(biāo)注不同階段可能出現(xiàn)的“事件”(一般指負(fù)面的破壞性事件，例如地震情景中，不同階段出現(xiàn)的事件可能包括火災(zāi)、堰塞湖險(xiǎn)情、疫情傳播等具體事件)，標(biāo)注在不同階段可能出現(xiàn)的“決策點(diǎn)”，例如有害物質(zhì)泄漏以后，周邊公眾是應(yīng)該疏散還是避難？

圖2 基于情景引導(dǎo)的應(yīng)急行動(dòng)程序分析(本圖譯自CPG101)Fig.2 Analysis on emergency action procedure based on scenario guidance (translated from CPG101)

在具體情景和具體事件引導(dǎo)下，預(yù)案編制者可以基于以下問題來(lái)明確應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)：此時(shí)應(yīng)該采取哪些行動(dòng)？由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行？采取該項(xiàng)行動(dòng)需要多少時(shí)間？實(shí)際還有多少時(shí)間？之前發(fā)生了哪些情況？之后會(huì)發(fā)生什么情況？需要哪些資源？實(shí)際具備多少資源，如何彌補(bǔ)資源的差距？

如上所述，在情景構(gòu)建方法的支撐下，編制者可以“知己”(能力)“知彼”(風(fēng)險(xiǎn))，可以將應(yīng)急響應(yīng)的“道”(應(yīng)急響應(yīng)目標(biāo)和優(yōu)先級(jí))與“術(shù)”(應(yīng)急行動(dòng)程序)有序銜接，最終編制出高質(zhì)量的應(yīng)急預(yù)案。

2.2 基于情景構(gòu)建銜接應(yīng)急預(yù)案體系

我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的問題主要表現(xiàn)在預(yù)案銜接質(zhì)量不高，這在歷次重特大突發(fā)事件中均有所表現(xiàn)，例如2013年發(fā)生在青島的“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故暴露出中央企業(yè)與屬地政府在相關(guān)應(yīng)急預(yù)案銜接方面存在問題；2005年吉林石化“11·13”爆炸事故導(dǎo)致松花江水污染事件則揭示了?；鹿暑A(yù)案與突發(fā)環(huán)境事件預(yù)案之間的銜接問題。應(yīng)急預(yù)案體系的優(yōu)化主要體現(xiàn)在相關(guān)預(yù)案的銜接、相關(guān)預(yù)案的目標(biāo)和優(yōu)先級(jí)統(tǒng)一等具體工作上。情景構(gòu)建是完成上述工作的重要載體，具體可以通過(guò)以下3種策略完成預(yù)案體系的銜接：基于情景(BCM)的預(yù)案銜接、基于任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接、基于資源約束的預(yù)案銜接。

1)基于情景(BCM)的預(yù)案銜接策略

在災(zāi)害情景演化的鏈條中，不同階段有不同的應(yīng)急側(cè)重點(diǎn)，例如在事發(fā)之前的防范、事件發(fā)生階段的預(yù)警、事件響應(yīng)過(guò)程中的處置和事件處置完畢后的恢復(fù)。伴隨事件的推進(jìn)，上述應(yīng)急任務(wù)的主導(dǎo)部門可能不斷變換，例如目前我國(guó)森林火災(zāi)的防范職責(zé)在森林草原局，應(yīng)急處置職責(zé)在應(yīng)急管理部門；防汛抗旱的防范職責(zé)在水利部門，應(yīng)急處置職責(zé)在應(yīng)急管理部門；地質(zhì)災(zāi)害的防范職責(zé)在自然資源部門，應(yīng)急處置職責(zé)在應(yīng)急管理部門。

完整連貫的災(zāi)害情景鏈條，可以作為不同部門應(yīng)急預(yù)案銜接的重要參照，尤其是基于轉(zhuǎn)段情景(轉(zhuǎn)段情景：即突發(fā)事件不同階段的結(jié)合部，例如從響應(yīng)階段過(guò)渡到恢復(fù)階段的情景)的特點(diǎn)分析，研究該情景片段下的BCM機(jī)制(即業(yè)務(wù)連續(xù)性機(jī)制，具體包括指揮權(quán)轉(zhuǎn)移、信息傳遞、資源共享、隊(duì)伍協(xié)同等具體內(nèi)容)，將最終達(dá)成一致的BCM機(jī)制反映至各相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案?jìng)€(gè)體中，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的銜接。

2)基于任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接策略

情景構(gòu)建中的一項(xiàng)核心工作就是應(yīng)急任務(wù)梳理，即梳理情景背景下的應(yīng)急任務(wù)清單，這項(xiàng)工作獨(dú)立于相關(guān)部門的職責(zé)分工(例如相關(guān)部門的“三定職責(zé)”)，保障了任務(wù)清單的客觀性、系統(tǒng)性和全局性。在梳理應(yīng)急任務(wù)清單完畢后，圍繞每項(xiàng)“任務(wù)”開展分析，研究該任務(wù)的牽頭部門、配合部門，以及部門間的協(xié)作機(jī)制。這樣一個(gè)分析過(guò)程，實(shí)際是對(duì)各部門預(yù)案的銜接和整合，即各部門預(yù)案中是否清晰地介紹了本部門在相關(guān)應(yīng)急任務(wù)中的定位？是否清晰地介紹了針對(duì)某項(xiàng)任務(wù)的部門間協(xié)作機(jī)制和協(xié)作程序？解決上述問題的過(guò)程，就是對(duì)相關(guān)預(yù)案的一次審視和整合。在情景構(gòu)建工作的支撐下，每項(xiàng)應(yīng)急任務(wù)都是銜接相關(guān)部門預(yù)案的一個(gè)鏈條，可以高效地推進(jìn)預(yù)案的銜接和整合。

3)基于資源約束的預(yù)案銜接策略

在重大突發(fā)事件響應(yīng)中，有限的應(yīng)急資源在不同地點(diǎn)和不同階段的分配部署往往存在沖突。例如有限的通信保障車要保障衛(wèi)生救援、現(xiàn)場(chǎng)救助、民眾安置等諸多不同任務(wù)，但是資源總量是有限的，這時(shí)如何將有限的資源在時(shí)間和空間上進(jìn)行分配和布局，就顯的非常重要。

為解決上述問題，就需要資源提供方和資源受用方共同開展情景構(gòu)建，如圖3所示，基于情景構(gòu)建研究不同“需求點(diǎn)”(衛(wèi)生救援中的通信保障、現(xiàn)場(chǎng)救助中的通信保障、民眾安置中的通信保障)的時(shí)空位置和優(yōu)先級(jí)別，在相關(guān)方達(dá)成共識(shí)的情況下形成資源保障機(jī)制、調(diào)度機(jī)制和補(bǔ)充機(jī)制。最終將上述優(yōu)先級(jí)別和資源管理機(jī)制整合進(jìn)入資源提供方和資源受用方的部門預(yù)案中，整合進(jìn)入相關(guān)保障性預(yù)案之中，發(fā)揮有限資源的最大效用。上述過(guò)程基于資源管理實(shí)現(xiàn)了相關(guān)預(yù)案?jìng)€(gè)體的銜接。

圖3 基于資源約束的應(yīng)急預(yù)案銜接Fig.3 Emergency plans cohesion based on resources constraint

3 結(jié)論

1)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系在指導(dǎo)理念、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和運(yùn)行等方面存在未充分體現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備、體系結(jié)構(gòu)在宏觀、中觀和微觀層面存在缺失(宏觀：缺少功能和技術(shù)支撐模塊；中觀：缺少重要類型預(yù)案；微觀：預(yù)案之間銜接和溝通不暢)、預(yù)案概念性內(nèi)容較多、預(yù)案動(dòng)態(tài)管理滯后等相關(guān)問題。

2)情景構(gòu)建是支撐應(yīng)急預(yù)案編制的重要策略，可以有效辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)和威脅、確定應(yīng)急響應(yīng)優(yōu)先事項(xiàng)、確定應(yīng)急行動(dòng)程序。情景構(gòu)建的過(guò)程是風(fēng)險(xiǎn)分析的過(guò)程，可以深入地剖析風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)現(xiàn)阻斷災(zāi)害鏈、緩解和降低災(zāi)害后果提供機(jī)理支撐；“情景”可以從底線思維的角度展現(xiàn)應(yīng)急需求，并且為行動(dòng)程序的規(guī)劃提供形象的“假想敵”和客觀的運(yùn)行環(huán)境。

3)情景構(gòu)建為微觀層面應(yīng)急預(yù)案的銜接提供了策略，例如基于情景(BCM)的預(yù)案銜接、基于應(yīng)急任務(wù)協(xié)同的預(yù)案銜接、基于資源約束的預(yù)案銜接?！扒榫?任務(wù)-能力(資源)”可以打破常態(tài)下部門之間的職責(zé)“藩籬”，推進(jìn)預(yù)案的系統(tǒng)化整合和應(yīng)急能力的有效提升。