羅 琳，龐靖鵬，陳希卓

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中國社會科學(xué)院研究生院，100089，北京）

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，加快推進(jìn)水利等九大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對深化水利投融資體制改革提出了更高要求?！笆濉边M(jìn)程過半，規(guī)劃實施進(jìn)展良好，水利投資再創(chuàng)新高，但仍然存在著公共財政投入壓力大、水利金融支持政策落實難度大、水利PPP項目發(fā)展尚未成熟、部分水利重點領(lǐng)域投入不足等問題?？偨Y(jié)“十三五”時期我國水利投融資的特點和問題，分析水利投資面臨的新形勢，提出完善水利投融資機制的對策建議，為水利改革發(fā)展提供穩(wěn)定的資金保障。

一、水利投資完成情況

根據(jù)水利投資統(tǒng)計，截至規(guī)劃中期（2018年 6月30日），全國已完成水利建設(shè)總投資16 022.55億元，占規(guī)劃總投資的65.9%，年均投資額約6 400億元，約為“十二五”時期年均投資的1.6倍。已完成中央投資4 076.48億元，占已完成總投資的25.4%；已完成地方水利建設(shè)總投資11 946.07億元，占已完成總投資的74.6%，其中，地方政府投資7 935.16億元，銀行貸款2 118.13億元，社會資本1 892.80億元，詳見表1。

“十三五”期間，按投資用途劃分，防洪工程占總投資的34.14%，水資源工程占39.81%，水土保持及水生態(tài)治理工程占8.25%，行業(yè)能力建設(shè)占0.77%，其他工程占14.67%。與“十二五”期間相比，水資源工程占比減少6.84%，水土保持及生態(tài)治理工程占比增加5.05%，其他類投資占比增加4.9%，防洪工程和行業(yè)能力建設(shè)占比基本不變。其中，民生水利項目中央投資共安排3 288.2億元，占中央完成投資總量的74.1%。

“十三五”期間，按投資區(qū)域劃分，東部地區(qū)投資6 102.18億元，占總投資的38.1%；中部地區(qū)投資3342.49億元，占20.9%；西部地區(qū)投資5 888.24億元，占36.7%；東北地區(qū)689.99億元，占4.3%。與“十二五”時期相比，中西部地區(qū)仍然是投資重點區(qū)域，但中部地區(qū)和東北地區(qū)占比略有下降。

“十三五”期間，水利建設(shè)完成投資分省情況見圖1，浙江、云南、江蘇、福建、貴州、新疆、安徽、湖南、廣東和湖北等?。ㄗ灾螀^(qū)）位居前列，投資后五位分別是天津、西藏、海南、青海和寧夏。與“十二五”時期相比，北京、福建、上海、貴州、海南、寧夏、青海、安徽、廣東等地年均投資完成額增幅超過100%。

表1 水利建設(shè)投資完成情況（按投資來源） 單位：億元

圖1 水利建設(shè)完成投資分省情況

二、水利投資的特點及形勢分析

1.公共財政依然是水利投資的主渠道

“十三五”以來，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入總體呈現(xiàn)快速增長趨勢，財政資金發(fā)揮主渠道作用，帶動社會資金持續(xù)投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至規(guī)劃中期，已完成的中央財政性投資達(dá)4 076.48億元，地方政府財政投資達(dá)7 935.16億元，中央和地方政府財政投資占水利總投資的75.0%。

2.中央水利投資繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜

在已安排水利投資中，中央對西部地區(qū)的投資幾近對東部地區(qū)投資的三倍，中央對中部地區(qū)和東北地區(qū)的投資達(dá)到對東部地區(qū)投資的兩倍，對中西部地區(qū)的投資達(dá)到計劃投資的74.9%；地方對中西部地區(qū)的投資也達(dá)到計劃投資的52.5%。在中央投資的支持下，中西部一大批水利樞紐工程啟動實施，病險水庫（閘）除險加固、農(nóng)村飲水安全、灌區(qū)節(jié)水改造等量大面廣的項目相繼開工，有力地支撐了中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.水生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域投資規(guī)模大幅度增加

“十三五”期間，水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域投資占比8.25%，相較于“十二五”時期增加5.05%，投資規(guī)模大幅度增長。在堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的理念下，大批水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域工程啟動實施，城鄉(xiāng)水生態(tài)文明建設(shè)迅速發(fā)展，水生態(tài)文明城市建設(shè)試點工作成效顯著，重點河湖生態(tài)治理修復(fù)工作持續(xù)推進(jìn)，水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域建設(shè)取得顯著成效。

4.水利投融資機制不斷創(chuàng)新發(fā)展

“十三五”以來，隨著水利投資規(guī)模的不斷增加，各地政府積極研究出臺擴大水利投融資規(guī)模、拓寬水利投融資渠道的政策，水利金融貸款和社會資本占水利總投資的比例從12.2%提高到25.0%。總體來看，水利投入穩(wěn)定增長機制進(jìn)一步完善，2016年、2017年水利投融資規(guī)模連創(chuàng)歷史新高，水利投融資結(jié)構(gòu)更加合理。

三、水利投資存在的主要問題

1.中央和地方財政投入壓力較大

一是中央水利投資規(guī)模趨緊。“十三五”上半期，國家對部分重大和面上項目投入放緩。截至規(guī)劃中期，中央水利建設(shè)投資相較于 “十二五”同期減少115億元，下降近3個百分點。根據(jù)規(guī)劃安排，“十三五”后期還需安排中央水利建設(shè)投資7 000多億元，中央水利建設(shè)資金供需矛盾較為突出。二是地方配套資金壓力大?！笆濉逼陂g，水利建設(shè)任務(wù)十分繁重，部分項目中央補助投資占比小，且部分地區(qū)財政資金有限，增加了地方配套資金的壓力。例如，吉林省“十三五”期間農(nóng)村飲水安全工程的中央補助投資僅占規(guī)劃任務(wù)的10.5%，需地方籌措13.6億元。江蘇省長江、太湖等部分流域治理項目，中小河流治理項目中央投資補助比例下降，加大了省級資金配套壓力等。

2.水利金融支持政策落實難度大

一是水利政策性貸款使用規(guī)模有所回落。受政策性銀行融資疲軟以及還款來源受限等方面影響，水利行業(yè)利用過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）等政策性貸款項目貸款金額有所下降。二是地方政府水利專項債券發(fā)行額度較小。據(jù)財政部統(tǒng)計，2018年全年地方政府水利專項債券共發(fā)行6單，發(fā)行總金額為46.87億元，僅占2018年地方政府專項債券發(fā)行總額的0.25%。在國家大規(guī)模增加地方政府專項債券的政策背景下，地方政府水利專項債券遠(yuǎn)小于土地儲備、軌道交通、收費公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)債額度，地方政府水利專項債券發(fā)行額度相對較小。三是水利資產(chǎn)證券化項目推進(jìn)緩慢。統(tǒng)計顯示，截至目前，水利行業(yè)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品共43項，發(fā)行總金額343億元，占全部資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行總金額的0.58%，所占比重很小。水利建設(shè)項目工程量大，周期長，建設(shè)所形成的資產(chǎn)難以完全從資產(chǎn)負(fù)債表中剝離，主體參與意愿較弱，地方政府水利專項債券和水利資產(chǎn)證券化發(fā)行動力不足。

3.水利PPP項目發(fā)展尚未成熟

一是水利PPP項目數(shù)量較少。據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫顯示，截至2018年 12月，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護PPP項目占全國項目總數(shù)的9.6%，水利PPP項目僅為4.3%，所占比例較低。二是社會資本方以國企為主，民營企業(yè)參與度低。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年12月，水利PPP項目中民資背景落地示范項目投資額所占比例僅為2.7%，水利PPP項目投資仍以國有企業(yè)參與為主，一定程度上與國家大力提倡推動PPP項目的初衷相背離。三是水利PPP項目中政府付費類項目所占比例過大。2019年3月8日，財政部發(fā)布10號文《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，對政府付費類提出了5%財政支出比例的限制，而目前政府付費類項目約占三分之一左右，政府付費類項目雖仍可開展，但空間受到較大限制。四是水利PPP項目的風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。隨著在建水利PPP項目陸續(xù)投入運營，有的項目受到產(chǎn)期延后和水價調(diào)價達(dá)不到預(yù)期等因素影響，項目運營存在難以為繼的風(fēng)險，在退出機制不完善的情況下，政府方和社會資本方陷入兩難境地。

4.部分水利重點工作投入不足

一是水資源節(jié)約保護工作資金投入不足。國家現(xiàn)階段僅對一些農(nóng)業(yè)節(jié)水示范項目和大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造骨干工程進(jìn)行了節(jié)水改造投資，工業(yè)用水和生活用水方面節(jié)水設(shè)施建設(shè)仍不完善，節(jié)水建設(shè)資金投入不足不利于水資源節(jié)約保護工作全方位開展。二是水生態(tài)環(huán)境保護工作資金投入不足。雖然相較于“十二五”時期，水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域投資占比大幅度增加，但僅局限于永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)、中小河流治理重點縣綜合整治、河湖水系連通工程、地下水超采區(qū)綜合治理等生態(tài)治理工程，水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，相關(guān)水生態(tài)保護工作仍需大量資金支持。三是水利信息化建設(shè)資金投入不足。重點水利項目已進(jìn)入建設(shè)高峰期，水利信息化需求不斷增加，而目前水利行業(yè)信息化發(fā)展總體滯后，尚不能支撐水利現(xiàn)代化發(fā)展要求。且由于部分省市該類項目的實施未設(shè)置專門資金渠道，主要依靠政府投資，渠道單一，造成水利信息化建設(shè)進(jìn)展緩慢。

四、對策建議

“十三五”時期水利仍處于補短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發(fā)展階段。現(xiàn)階段，受全球貿(mào)易摩擦加劇和國內(nèi)經(jīng)濟下行態(tài)勢影響，我國財政政策呈現(xiàn)收縮趨勢，財政收入增長放緩，財政支出存在下滑風(fēng)險，在防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的背景下，“十三五”后期進(jìn)一步擴大水利投融資規(guī)模存在一定的困難和挑戰(zhàn)。特別是重大水利工程項目將迎來密集開工建設(shè)期，確保水利建設(shè)資金需求的壓力很大。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和節(jié)水型社會建設(shè)的背景下，河湖治理、高效節(jié)水等領(lǐng)域建設(shè)投資占比將進(jìn)一步加大，成為水利投資的重點領(lǐng)域。針對當(dāng)前水利投資存在的問題，為適應(yīng)未來一個時期水利投資發(fā)展的趨勢和要求，提出如下對策建議：

1.穩(wěn)定公共財政投入規(guī)模

堅持將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。保障水利建設(shè)基金征收來源，擴大水利建設(shè)基金規(guī)模，創(chuàng)新水利建設(shè)基金籌集方式。爭取中央預(yù)算內(nèi)投資用于水利投資的比例不低于現(xiàn)有比例，并且投資量隨著財政預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模增長而穩(wěn)定增長。地方應(yīng)重點提高地方財政支出中用于水利工程建設(shè)的資金比例，優(yōu)先保證地方財政資金列入中央投資計劃的重大水利建設(shè)項目，保障地方水利投資隨地方財政穩(wěn)步增長。要明確中央與地方財政事權(quán)劃分和出資比例，逐步完善中央和地方分級或分項目負(fù)責(zé)的共同投入機制，提高政府投入積極性。應(yīng)進(jìn)一步加大“十三五”后期公共財政對水利重點建設(shè)工程的投資力度，優(yōu)先保證重大水利工程項目建設(shè)資金，明確水利發(fā)展的重點和投資方向，更好地支撐水利全局性建設(shè)。

2.充分利用金融市場籌措水利資金

積極爭取政策性貸款，推動還款來源保障性較高的水利項目使用政策性貸款。加快發(fā)行地方政府水利專項債券，根據(jù)財政部規(guī)定的專項債券額度明確水利專項債券發(fā)行額度，同時列入各地債券發(fā)行計劃，對水利發(fā)債項目進(jìn)行項目可行性評估和投資收益論證，將水利樞紐工程、水庫工程、供水工程、引調(diào)水工程及灌區(qū)工程等具有一定收益來源的公益性水利項目列入地方政府水利專項債券的優(yōu)先支持范圍，擇優(yōu)篩選融資項目主體，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金，保證按時償還到期水利債券。積極培育水利資產(chǎn)證券化市場，進(jìn)一步探索節(jié)水、生態(tài)等領(lǐng)域的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，加快發(fā)展水利PPP項目資產(chǎn)證券化，通過保障社會資本合法權(quán)益、政府投資引導(dǎo)帶動、財政補貼等政策支持，吸引社會資本。

3.推進(jìn)水利PPP項目規(guī)范發(fā)展

減少純政府付費類水利PPP項目，增加真正有經(jīng)營性收益的水利PPP項目比重，根據(jù)水利項目特點和屬性選擇恰當(dāng)?shù)腜PP模式，增加民營企業(yè)參與水利PPP項目機會。杜絕項目采購時的“隱性歧視”行為，對采購中硬性資格條件的設(shè)定形成明確指導(dǎo)區(qū)間，地方政府不得通過遠(yuǎn)超項目實際需求的資格條件來限制中小型民營企業(yè)的參與機會，嚴(yán)格限制對地方競爭性國企的“隱性補貼”。推進(jìn)水價改革，完善價格形成機制，并通過財政資金獎補、參股分紅、建立風(fēng)險分擔(dān)機制等手段，提高社會資本投資收益預(yù)期。加強水利PPP項目運營期建設(shè)和管理，在運營期間，政府或者業(yè)主對項目進(jìn)行績效考核，根據(jù)考核結(jié)果向項目公司支付可用性服務(wù)費和運營維護服務(wù)費，同時嚴(yán)格管控投資項目財政支出，確保財政支出滿足預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算實施規(guī)范、評價反饋結(jié)果等。

4.戰(zhàn)略性調(diào)整水利資金投入方向

科學(xué)調(diào)整水利資金投向，優(yōu)化資金使用方向，重點保障補短板強監(jiān)管項目投資需求，進(jìn)一步增加水資源節(jié)約保護工作資金投入，多渠道籌集節(jié)水資金，通過財政預(yù)算安排、專項資金等資金籌集方式全面推進(jìn)重點領(lǐng)域和缺水地區(qū)節(jié)水，培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)和節(jié)水產(chǎn)品。加大水生態(tài)環(huán)境保護資金力度，提高專項資金預(yù)算安排規(guī)模，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加大政府債券投入、整合財政專項資金集中用于重點流域河湖水生態(tài)保護與修復(fù)、河湖水系連通工作、河湖生態(tài)流量水量管理、地下水超采管控等。充分發(fā)揮水利信息化對水利現(xiàn)代化建設(shè)的支撐作用，加大水利信息化建設(shè)投入，建議將水利信息化建設(shè)資金列入國家基本建設(shè)投資計劃、財政專項預(yù)算和水利發(fā)展基金，積極落實資金足額到位，保障水利信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與水利基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集工作。