于嘉穎

（上海建科環(huán)境技術(shù)有限公司，上海200032）

1 引言

我國的相關(guān)部門應(yīng)盡快完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接、建設(shè)與應(yīng)用，夯實(shí)技術(shù)體系的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。國家排污許可證管理信息平臺要盡快完善排污許可證數(shù)據(jù)，深度挖掘與應(yīng)用系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)相關(guān)的信息，將排污單位的許可證執(zhí)行報(bào)告、監(jiān)測數(shù)據(jù)作為各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范制定的參考依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)與環(huán)境統(tǒng)計(jì)、在線監(jiān)測等環(huán)境管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接，夯實(shí)各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；盡快開展基于環(huán)境質(zhì)量維護(hù)的排污許可技術(shù)支撐性研究。排污許可證的改革不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)的，是一個(gè)螺旋式的上升的過程。前期以應(yīng)發(fā)盡發(fā)為原則，根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評價(jià)文件及批復(fù)要求等，確定許可排放限值，以污染防治可行技術(shù)作為輔助，但尚未做到與環(huán)境質(zhì)量掛鉤；下一步，應(yīng)借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家基于技術(shù)和環(huán)境質(zhì)量的許可排放限值的確定方法，建立適合我國的環(huán)境質(zhì)量許可排放限值的確定方法，有效改善環(huán)境質(zhì)量。

2 具體改進(jìn)措施

2.1 以許可證為基礎(chǔ)，建立“一證式”污染物排放源全生命周期管控體系

具體如圖1 所示。

圖1 “一證式”污染物排放源全生命周期管控體系

2.2 排污許可證實(shí)行分類管理

排污許可證的分類管理包括根據(jù)污染源種類分項(xiàng)管理和根據(jù)固定源類型分級管理。

根據(jù)不同污染物排放種類的特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)別管理，除簡單的簡化管理和重點(diǎn)的分級管理之外，同時(shí)考慮項(xiàng)目排放對環(huán)境造成影響的嚴(yán)重性，對影響程度大的污染源需做到全面把控，對較小污染源的管理應(yīng)進(jìn)一步簡化并降低成本。同時(shí)，制定貫穿項(xiàng)目整個(gè)生命周期的管理制度，做到固定源全方位監(jiān)管。

2.3 完善相關(guān)政策

國家負(fù)責(zé)制定排污管理的相關(guān)指導(dǎo)性的政策文件，各地根據(jù)自身情況對具體實(shí)施辦法進(jìn)行調(diào)整。

目前在制度的推進(jìn)階段，我國在基本搭建完成“上層建筑”各項(xiàng)制度的當(dāng)口，仍需探索出一條符合我國國情的實(shí)施細(xì)則。在美國，國家環(huán)保局把權(quán)力下放給各州環(huán)保局，讓其對管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行“自治”，但要轄區(qū)制定的相關(guān)文件需達(dá)到國家制定的大氣和水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國與美國的基本政治制度不同，現(xiàn)行的環(huán)保制度是所有地區(qū)所有行業(yè)均需要遵守的國家統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，各地允許在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定更嚴(yán)格的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。我國可以借鑒美國技術(shù)法規(guī)中的先進(jìn)思想，當(dāng)我國制度建設(shè)和管理成熟之后，在改革國家標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則的過程中，應(yīng)將工作重點(diǎn)放在指導(dǎo)思想上，全面覆蓋并定性描述環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，建立并調(diào)整具體定量的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行方法。

2.4 完善制度規(guī)范

相關(guān)部門應(yīng)對許可量進(jìn)行深入研究，制定技術(shù)規(guī)范，從多方面、多角度分析和科學(xué)制定許可量標(biāo)準(zhǔn)（許可的排放標(biāo)準(zhǔn)以技術(shù)為基礎(chǔ)，細(xì)致且具有針對性）。

區(qū)別于中國“離散點(diǎn)”式的標(biāo)準(zhǔn)體系，美國已經(jīng)建立起一套較為完備的，從排放源自身和環(huán)境承載量雙向考慮的標(biāo)準(zhǔn)體系。在這個(gè)體系的基礎(chǔ)上，真正執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)還可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整至最合理的狀態(tài)。美國技術(shù)規(guī)范體系的建立，很大程度上應(yīng)該歸功于其技術(shù)法規(guī)的完備，對于標(biāo)準(zhǔn)的制定、合格評定到執(zhí)行應(yīng)用都有一套科學(xué)有效的管理流程，能促進(jìn)整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范體系的良性發(fā)展。根據(jù)多年的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快完善相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)采納的流程制度，尤其當(dāng)排污許可證制度基本普及之后，多方參與制度建設(shè)才是推進(jìn)制度完善的最大動力[1]。

2.5 保證權(quán)責(zé)分明，明確企業(yè)責(zé)任主體

排污許可證可以明確排污者的權(quán)利義務(wù)，只有申領(lǐng)排污許可證之后才能合法排污，相應(yīng)的企業(yè)也應(yīng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)，對于環(huán)境違法行為必然要嚴(yán)懲不貸。美國的排污許可證中記載了各類違法違規(guī)行為對應(yīng)的處罰措施，懲罰的力度也非常大。我國目前的法律已對各項(xiàng)違法行為的處罰有了明確的規(guī)定，更應(yīng)該注重的是執(zhí)法過程的有效實(shí)施。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)保宣傳力度，讓企業(yè)明確自身責(zé)任，并不是申領(lǐng)到許可證便萬事大吉，持續(xù)在運(yùn)營過程中有效管理才是長久之計(jì)[2]。

2.6 嚴(yán)格臺賬制度，細(xì)化自行監(jiān)測、臺賬記錄要求

我國的排污許可證強(qiáng)調(diào)了臺賬制度在企業(yè)環(huán)保管理中的重要性。對管理部門來講，要判斷企業(yè)在日常運(yùn)營過程中的操作是否合規(guī)，完善的臺賬可以大大提升執(zhí)法效率，對企業(yè)也是自證清白的最有力工具。在美國的制度中，臺賬應(yīng)該隨時(shí)公開，供公眾查閱，令企業(yè)的違法行為無所遁形，也動用民眾的力量參與監(jiān)督，大大降低了企業(yè)違反環(huán)保法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。在我國的排污許可證執(zhí)行年報(bào)中應(yīng)加強(qiáng)對臺賬的要求和審核力度，同時(shí)，對信息公開做明確地規(guī)定，最大化發(fā)揮臺賬督促和監(jiān)管的作用。

2.7 加強(qiáng)信息公開和公眾參與度

我國目前實(shí)行的排污許可證制度在申請前和核發(fā)后各有一次信息公開的要求，法律上沒有明確規(guī)定公示的時(shí)間，目前的操作模式實(shí)施申請前有為期5 個(gè)工作日的公示期，公眾可通過平臺入口提出書面意見，對書面意見的回復(fù)同樣沒有法律強(qiáng)制要求；核發(fā)后所有許可證信息將在平臺上長期保存供公眾查閱。橫向比較來說，許可證的公共參與流程還是比較簡單的，相比我國現(xiàn)有的環(huán)評公共參度與流程也稍顯不足?？紤]我國現(xiàn)行多種環(huán)保制度共同作用的現(xiàn)狀，過多向公眾傳達(dá)重復(fù)性的信息可能引發(fā)資源浪費(fèi)，但保障公眾參與是制度有效實(shí)施的根基，因此我國應(yīng)注重各項(xiàng)環(huán)保制度的聯(lián)動，保障公眾參度與最大化和重復(fù)信息量最小化，保障排污許可證生命周期的各個(gè)階段都給相關(guān)利益群體充分表達(dá)自己意見的機(jī)會，并盡可能平衡各方利益推動發(fā)展。

2.8 加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，確保排污許可的權(quán)威性

確立排污許可證在環(huán)保管理中的核心地位，實(shí)現(xiàn)“一證化”管理。任何環(huán)保執(zhí)法行為都應(yīng)該以排污許可證為最基礎(chǔ)的依據(jù)，對違反排污許可證的行為堅(jiān)決處罰，才能有效樹立許可證威信，使企業(yè)和管理部門有法可依。

2.9 發(fā)揮排污許可量的市場經(jīng)濟(jì)效益，出臺政策鼓勵(lì)企業(yè)主動排污

在美國有多種政府補(bǔ)貼和減稅政策鼓勵(lì)企業(yè)在環(huán)保上多投入，采取更先進(jìn)的污染物處理技術(shù)以期達(dá)到更高的排放標(biāo)準(zhǔn)，不僅帶來了環(huán)境利好，也推動了環(huán)保技術(shù)的發(fā)展。同時(shí)，為了促進(jìn)企業(yè)減排，法律規(guī)定許可證中富余的排污量可進(jìn)行交易，企業(yè)在多重利益的促進(jìn)下積極主動減排，形成良性循環(huán)。我國在減排方面的推動政策主要還是以國家發(fā)布的減排計(jì)劃為主，各地政府強(qiáng)制實(shí)施的模式。首先，企業(yè)大多為被動減排，積極性不高，效果大打折扣。其次，企業(yè)沒有推動力就不會追求更高、更好的減排效果。因此，我國應(yīng)思考如何學(xué)習(xí)美國的先進(jìn)減排政策，配合排污權(quán)交易、政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段刺激減排，從長遠(yuǎn)來看促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的并向發(fā)展。

3 結(jié)語

“一證式”排污許可證管理代表了一種與當(dāng)前的管理模式完全不同的、全新的污染源管理手段，體現(xiàn)了簡證、高效的管理思路，順應(yīng)了未來環(huán)境管理的發(fā)展趨勢?！耙蛔C式”排污許可證制度體現(xiàn)了一種嶄新的管理思維和方法，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理從根本發(fā)生突破的手段。通過推進(jìn)“一證式”排污許可證管理，可以實(shí)現(xiàn)對我國現(xiàn)有的污染源管理體系進(jìn)行重塑，這也是近年來國內(nèi)許多學(xué)者對排污許可證制度改革的主流研究方向。