郭煦

爛尾工程 近年來，多地曝出了政府投資旅游項目盲目上馬后遭遇爛尾

河南許昌三國歷史文化底蘊非常深厚，三國時期，許昌是魏五都之一。如今打造的三國文化產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃總占地面積1318畝，規(guī)劃修建的建筑面積達到了1.8萬平方米。三國文化產(chǎn)業(yè)園在規(guī)劃的時候是由三國大劇院和三國文化綜合體組成，斥資48億。最初計劃于2018年對外開放營業(yè)，但時至今日依舊大門緊閉。事實上，近年來，多地曝出了政府投資旅游項目盲目上馬后遭遇爛尾。

不久前，國務(wù)院公布了《政府投資條例》，這部關(guān)于政府投資管理的行政法規(guī)，清晰界定了政府與市場的投資邊界，將促進有限的政府投資資金加速退出競爭性領(lǐng)域，使資金更加精準(zhǔn)地投向薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸領(lǐng)域。

多地曝出政府投資旅游項目爛尾

山東菏澤市巨野縣核桃園鎮(zhèn)與濟寧市嘉祥縣相鄰，是菏澤市僅有的低山丘陵地帶，這里山石資源豐富，石灰?guī)r儲量較多，從上世紀80年代起，石材加工成為拉動地方經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)。30多年過去，隨著山體損毀、粉塵污染、地質(zhì)隱患等生態(tài)環(huán)境問題的加劇，當(dāng)?shù)卣?015年實施了封山禁采等措施。2017年，有投資方在此實施廢棄礦坑治理和旅游開發(fā)項目。但一年多過去，旅游開發(fā)項目依然處于停滯狀態(tài)。

貴州省獨山縣下司鎮(zhèn)擁有獨特的喀斯特地貌、千年少數(shù)民族人文資源以及比鄰黃果樹、小七孔等著名景區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，所以提出用“旅游+產(chǎn)業(yè)”的模式來發(fā)展經(jīng)濟。一家專業(yè)設(shè)計院編制了可行性報告，準(zhǔn)備搞一個“古韻布依、水上下司”特色旅游區(qū)，總投資5.86億元。對于這樣一個年財政收入只有2000多萬元的貧困小鎮(zhèn)，靠舉債建設(shè)近6億元項目幾乎不可能，在2018年2月因資金斷裂導(dǎo)致整個項目停工。

下司鎮(zhèn)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的“大手筆”，最后變成了“大筆債”。表面上看，資金鏈斷裂是導(dǎo)致項目停工的關(guān)鍵因素，但仔細分析，這個項目從立項、融資到建設(shè)，很多環(huán)節(jié)都缺少起碼的審核和監(jiān)管。舉債融資，發(fā)展經(jīng)濟，無可厚非，但借來的錢也是錢，背上的債也得還，盲目上項目鋪攤子，最后工程爛尾，政府背上了巨額債務(wù)。

如何推動政府投資法治化

政府投資的作用有多重要？有經(jīng)濟學(xué)者認為，中國經(jīng)濟之所以能夠開創(chuàng)獨特的發(fā)展模式，各級政府積極參與經(jīng)濟發(fā)展是原因之一。而政府參與經(jīng)濟發(fā)展，一個重要表現(xiàn)就是規(guī)模龐大的政府投資。宏觀方面，政府投資事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局;微觀方面，政府投資事關(guān)人民對美好生活的需求。政府投資在拉動經(jīng)濟發(fā)展的同時，一段時期內(nèi)也存在一些問題。比如，一定程度上存在的決策隨意性偏大、投資范圍偏寬、投資方向偏亂、投資管理偏松等現(xiàn)象。市場經(jīng)濟條件下的政府投資，當(dāng)尊重市場規(guī)律，有所為有所不為，而一些政府投資在“有所為”時為得不夠，“有所不為”時為得過多，造成了政府職能的缺位或越位。

過去由于缺乏有效的條例規(guī)范，許多地方的政府投資與企業(yè)投資分工模糊不清，政府既投資公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，也投資經(jīng)營性領(lǐng)域;一些地方在政府投資項目咨詢評估過程中流于形式，對投資項目缺乏科學(xué)調(diào)研和論證;在投資項目決策時往往存在遷就和順從“一把手”意志的情況，民主化、科學(xué)化和透明化程度不夠，導(dǎo)致政府投資亂上項目、亂借錢、亂花錢，進而形成“政績工程”“形象工程”等一系列問題。

正因如此，不久前頒布的《政府投資條例》引發(fā)社會各界的高度關(guān)注。有關(guān)專家認為，《政府投資條例》明確了政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。這一規(guī)定為政府投資設(shè)定了清晰明確的邊界，有利于引導(dǎo)政府投資資金投向市場機制容易失靈或者市場配置資源效率較低的領(lǐng)域，投向與人民群眾切身利益息息相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，確保政府投資“有所為有所不為”，做到聚焦重點、精準(zhǔn)發(fā)力，避免政府投資成為個別官員大搞“政績工程”“形象工程”的工具。

經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。市場配置資源是最有效率的形式，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。《政府投資條例》在明確政府投資資金、投資領(lǐng)域的同時，進一步強調(diào)了要發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項目，并明確要求，安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對待各類投資主體。

司法部相關(guān)負責(zé)人表示，制定政府投資條例，將政府投資納入法治軌道，是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，對于依法規(guī)范政府投資行為，充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，激發(fā)社會投資活力，具有十分重要的意義。

如何防范地方債風(fēng)險

早在2010年，國家就頒布了《政府投資條例（征求意見稿）》，但最后定稿時至近日才正式亮相，其間歷時九年。這從側(cè)面反映出政府和立法機構(gòu)起草該部條例過程中的慎重和縝密，也表明了對于規(guī)范政府投資行為、盡快使其步入法治軌道的重要性。

該《條例》最顯著的一個特點，就是強調(diào)了政府投資的非營利性。《條例》明確要求，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。這樣，就以法規(guī)的形式，清晰地界定了政府與市場的投資邊界，也充分體現(xiàn)了政府投資應(yīng)該秉承有所為有所不為、不與民爭利的基本原則。這不僅有利于規(guī)范政府專注于投資民生領(lǐng)域，也有利于強化社會投資的主體地位，從而有效激發(fā)市場活力。

根據(jù)相關(guān)測算，目前我國各級政府的投資規(guī)模為3萬億元左右，雖然政府投資在社會總投資中所占比重不算高，但考慮到政府在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中扮演著特殊的引導(dǎo)者的角色，因而其是否能夠依法依規(guī)運行就顯得格外重要。

中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會委員、中原銀行首席經(jīng)濟學(xué)家王軍認為，選擇此時頒布《條例》有兩大背景，其一是國內(nèi)正在進行的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)部逆周期調(diào)節(jié)，要求政府做好投資穩(wěn)增長;其二外部環(huán)境仍存在不確定性，國際關(guān)注中國的政府投資和政府補貼，要求不斷深化投融資改革。

王軍認為，《條例》的頒布有利于充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力。而實現(xiàn)上述目標(biāo)，包括進一步規(guī)范政府和市場的邊界，可使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好發(fā)揮政府功能。

國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示，《條例》從預(yù)算管理、決策審批和建設(shè)概算約束三個環(huán)節(jié)防范地方債務(wù)風(fēng)險。

孟瑋表示，首先要進一步強化對政府投資資金的管理和剛性約束，規(guī)范政府投資行為。孟瑋介紹，《條例》強化了預(yù)算管理，把所有政府投資資金都納入到了預(yù)算管理的范疇。《條例》要求，政府及其有關(guān)部門不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，過去在一些地方出現(xiàn)的“先定項目再找錢”的行為受到嚴格禁止。其次，嚴格強化審批把關(guān)，項目資金如果沒有落實，項目就不得審批。