徐琴 孟靜 宋穎弘

在江蘇的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，類型多樣的開發(fā)區(qū)（包括經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、綜合保稅區(qū)等）始終是國際化的排頭兵、工業(yè)化的主引擎和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的領跑者，也是產(chǎn)業(yè)集聚、城市化推進和創(chuàng)新引領的強大載體。江蘇各級各類開發(fā)區(qū)走過了三個階段的發(fā)展歷程：早期主要以招商引資快速實現(xiàn)資本和產(chǎn)業(yè)的集聚;中期以提升環(huán)境品質(zhì)和強化服務功能推動產(chǎn)城融合;當前以轉(zhuǎn)型升級尋求新的發(fā)展動能、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展為主要目標和任務。

江蘇各級各類開發(fā)區(qū)一般采用管委會管理體制，為更好地推動創(chuàng)新發(fā)展，蘇錫常地區(qū)一些開發(fā)區(qū)不斷探索開發(fā)區(qū)管理體制的改革，“政區(qū)合一”體制是目前認可度較高的管理體制。作為一項積極的制度創(chuàng)新，“政區(qū)合一”體制極大地彌補了開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明、行政主體缺失、服務能力不足的缺陷，有效提升了開發(fā)區(qū)的公共服務與社會治理能力，又較好地保留了開發(fā)區(qū)管委會體制靈活高效的優(yōu)勢，有力地推動了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展。

“政區(qū)合一”體制是在管委會體制之上的創(chuàng)新和升級，主要有以下幾方面的特色。

“政區(qū)合一”解決了開發(fā)區(qū)行政主體缺失的問題，提高了開發(fā)區(qū)的服務和治理能力。2002年，蘇州、常州兩市的高新技術開發(fā)區(qū)最早實行了“政區(qū)合一”體制，機構(gòu)設置上采用兩塊牌子一套機構(gòu)，開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)因此具備了較為全面的行政能力，公共服務和社會治理事務也有明確的行政主體來承擔，而管委會則繼續(xù)保持精簡高效的特色和涉企服務的優(yōu)勢，以及其在促進產(chǎn)業(yè)集聚和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的創(chuàng)新性和高效率。此后，這一體制被不少開發(fā)區(qū)采用并復制，如無錫市新吳區(qū)和高新區(qū)、昆山市玉山鎮(zhèn)和高新區(qū)（區(qū)鎮(zhèn)合一）等多個開發(fā)區(qū)。

“政區(qū)合一”體制，融合了管委會和行政區(qū)兩方面的優(yōu)勢，具備“小政府、大服務、強服務”的體制優(yōu)勢和特色。該體制既吸納了管委會體制的突破行政層級限制、簡化行政流程、服務企業(yè)能力強等優(yōu)勢，又能提供更全面的服務和更有效的社會治理，使其服務能力明顯高于一般行政區(qū)和僅有管委會的開發(fā)區(qū)。

“政區(qū)合一”促進了開發(fā)區(qū)的規(guī)范行政。管委會體制在快速集聚要素、形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模等方面曾發(fā)揮了極大的作用。但隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的不斷擴大，開發(fā)區(qū)從最初單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步轉(zhuǎn)為“城市新區(qū)”，居住人口陸續(xù)集聚，城市功能不斷豐富。其中發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)，還經(jīng)歷了從“產(chǎn)”到“城”的演化，無論是城市品質(zhì)的進一步提高、產(chǎn)業(yè)功能的進一步夯實還是開發(fā)區(qū)創(chuàng)新動能的進一步集聚，都需要走產(chǎn)城融合之路。因此，開發(fā)區(qū)所涉及的行政事項隨之大幅度增加，作為“非行政主體”的管委會，面臨著兩難困境：如果不擔負各類行政事務，則開發(fā)區(qū)的城市功能無所依托，產(chǎn)城融合發(fā)展無從實現(xiàn);如果管委會承擔各類行政事務，則陷入行政不規(guī)范、越權越位的窘境。

“政區(qū)合一”體制很好地破解了上述兩難困境，將開發(fā)區(qū)的行政行為納入了規(guī)范化的軌道。將開發(fā)區(qū)劃為一個行政區(qū)域并設立一級政府，既確保了行政履職的合法性和規(guī)范性，又促進了開發(fā)區(qū)的行政行為不缺位不越位不錯位。

進入新時代，開發(fā)區(qū)要更好地承擔起在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城市建設、社會治理等方面不斷增加的職能，同時更要擔當好創(chuàng)新發(fā)展探路者和領頭羊的職責。為充分激發(fā)開發(fā)區(qū)持續(xù)的創(chuàng)新動力，進一步探索完善“政區(qū)合一”體制，至關重要。

注重處理好規(guī)范化與創(chuàng)新性之間的關系。與普通行政區(qū)相比，開發(fā)區(qū)始終擔負著探路與創(chuàng)新發(fā)展的特殊職責，亟需為各種體制機制的改革探路，創(chuàng)新是其重點任務。“政區(qū)合一”體制下，開發(fā)區(qū)的定位從一個特殊功能區(qū)到一級正式的行政區(qū)劃，進入行政序列，必須規(guī)范行政，尤其要注重處理好規(guī)范化與創(chuàng)新性之間的關系。一方面，更好地發(fā)揮管委會體制的精簡、高效、自主、靈活的優(yōu)勢，使開發(fā)區(qū)在行政行為規(guī)范化的同時，繼續(xù)保持發(fā)展的自主性和創(chuàng)新性。繼續(xù)賦予開發(fā)區(qū)一些特殊政策和經(jīng)濟管理權限，確保開發(fā)區(qū)相關決策的自主權，包括在區(qū)域規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展、財政稅收、工商管理、資金融通、項目審批、工程管理、人才引進、干部使用等方面的決策權，確保其能夠立足實際、及時高效地作出決策。另一方面，制定適用于開發(fā)區(qū)的行政考核指標體系與相關標準。對開發(fā)區(qū)的考核指標體系，既要與開發(fā)區(qū)的行政資源和權力職責相匹配，不宜求全求細，又要本著規(guī)范化與因地制宜相兼容的原則，剔除不適應開發(fā)區(qū)特點和主要職責定位的考核指標，將考核重點放在創(chuàng)新能力、創(chuàng)新績效、服務供給水平和品質(zhì)、企業(yè)滿意度和百姓獲得感等核心層面。

破解“政”“區(qū)”分工不明、職責不清的問題。實現(xiàn)“政區(qū)合一”的開發(fā)區(qū)，事實上存在兩大體制模塊，即“政”和“區(qū)”，為更好地推動創(chuàng)新，需進一步加強協(xié)調(diào)、明確分工，破解“政”“區(qū)”分工不明、職責不清的問題。在決策層面，以加強協(xié)調(diào)為主，在堅持黨委領導的前提下，對重大問題實行“大辦公會議決策制度”，“政”“區(qū)”共同決策，避免“多頭決策”導致方向分散以及執(zhí)行困難。在執(zhí)行層面，強調(diào)明確分工，建立“政”“區(qū)”兩大模塊各自的職能與權力清單，“政”模塊以各職能部門為主體，確保機構(gòu)設置與上級主管部門更好對接，以更好地協(xié)調(diào)和有關部門的關系，提供一站式服務，進一步簡化行政流程，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，實現(xiàn)社會良性治理?！皡^(qū)”模塊則以管委會為主體，繼續(xù)聚焦創(chuàng)新驅(qū)動與經(jīng)濟發(fā)展主職能，使開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)與行政區(qū)政府部門實現(xiàn)功能互補、優(yōu)勢整合，形成“一專多長”、引領能力強的創(chuàng)新發(fā)展極。

以更加開放的干部人事制度激發(fā)創(chuàng)新活力。開發(fā)區(qū)要引領創(chuàng)新，需要集聚各類高端管理人才和專業(yè)技術人才，實行更為多元化、開放性以及具有旋轉(zhuǎn)門機制的干部人事制度。目前，由于開發(fā)區(qū)一直以來的“小政府、大服務”傳統(tǒng)，行政和事業(yè)編制管控極為嚴格，由此帶來了體制內(nèi)外待遇和職業(yè)晉升機會的差距，亟待干部人事制度更具多元化和開放性。在體制內(nèi)干部的使用中，應建立地方政府、有關職能部門與開發(fā)區(qū)干部暢通的、開放式的交流制度，并給予開發(fā)區(qū)更多的選人用人自主權。認真落實“三項機制”，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁，提高開發(fā)區(qū)干部和工作人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，提升服務效能。同時，開發(fā)區(qū)應加快建立多元化的人才招聘和人事管理制度，招攬各方面的專業(yè)管理人才。采用更加平等但靈活的薪酬制度以增強開發(fā)區(qū)各個工作崗位的吸引力。更為重要的，需加快建立開發(fā)區(qū)不同身份人員的彈性轉(zhuǎn)化機制，即旋轉(zhuǎn)門機制，以充分吸收經(jīng)過實踐檢驗、業(yè)績優(yōu)秀的人才進入體制，不斷提升人才隊伍水平。

推動有條件有需求的開發(fā)區(qū)實行“政區(qū)合一”體制。蘇南等地探索實行的“政區(qū)合一”體制，在合理定位、逐步完善的情況下，有利于開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展。實行“政區(qū)合一”體制，既確保管委會專注于創(chuàng)新資源的集聚和創(chuàng)新氛圍的培育，專注于經(jīng)濟發(fā)展服務能力的提升，又能使政府各職能部門專注于公共服務、社會治理，以及整體營商環(huán)境的改善和提升。推動開發(fā)區(qū)實行“政區(qū)合一”，可重點從國家級開發(fā)區(qū)著手。國家級開發(fā)區(qū)一般區(qū)域范圍較大，公共服務供給和社會治理責任也更大，且對動力轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新驅(qū)動的需求也更為強烈，亟需“政區(qū)合一”體制予以充分支持。

（作者單位：江蘇社會科學院）

責任編輯：孫秋香