李璐

2019年政府工作報告中，李克強總理在“促進形成強大國內(nèi)市場，持續(xù)釋放內(nèi)需潛力”部分提出了大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的目標要求。在答記者問中，總理尤其提到了“一老一小”的民生任務，在社會上引起強烈反響。如何看待理解并深化落實發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的目標要求？

一、“社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)”蘊含兩個角度的政策方向

一是從推動消費穩(wěn)定增長的角度。政府工作報告將社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)放在“促進形成強大國內(nèi)市場，持續(xù)釋放內(nèi)需潛力”部分中，可見社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)是各種業(yè)態(tài)的集合，是通過市場、形成業(yè)態(tài)、促進消費的概念。社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)不同于傳統(tǒng)上“以社區(qū)養(yǎng)老為依托”的一種養(yǎng)老模式，也不是單純的養(yǎng)老服務業(yè)落在社區(qū)內(nèi)的概念，而是在社區(qū)范圍周邊、與養(yǎng)老服務相關(guān)的生活性服務業(yè)的集合，包括家政服務、助餐、商業(yè)配套等等。

二是從推動養(yǎng)老服務發(fā)展的角度。我國“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務體系已經(jīng)建立多年，在傳統(tǒng)模式中社區(qū)養(yǎng)老服務的定位一直較為模糊，社區(qū)被認為是老年人的一個活動場所。政府對社區(qū)養(yǎng)老的支持體現(xiàn)為以社區(qū)日間照料中心為代表的設施建設，同時根據(jù)各地支持力度的不同，采取政府購買服務的方式提供社區(qū)助餐、上門服務等。一直以來社會上經(jīng)常有疑問：社區(qū)和居家是什么關(guān)系？日間照料中心不賺錢，如何持續(xù)？但同時不乏有社區(qū)小型護理機構(gòu)能夠在短期內(nèi)實現(xiàn)營利的案例。這樣看來，是時候重新發(fā)掘居家、社區(qū)和機構(gòu)三種模式之間的整合銜接關(guān)系，尋求社區(qū)養(yǎng)老的真正價值所在了。

在新時期，探索發(fā)掘出社區(qū)養(yǎng)老服務真正的核心價值，才能發(fā)掘出社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的業(yè)態(tài)和營利模式，才能實現(xiàn)推動養(yǎng)老服務發(fā)展和推動消費增長兩個政策目標的內(nèi)在統(tǒng)一。

二、關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的五個判斷

新時期，社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的內(nèi)涵特征、服務對象、商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)范圍都如何界定？可以依據(jù)以下幾個基本判斷：

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)面向全體老年人，但重點解決高齡失能和慢性病老年人需求

社區(qū)是老年人活動的重要場所。我國在推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力建設過程中，下沉到社區(qū)的資源非常多。目前城鄉(xiāng)社區(qū)普遍具有社區(qū)衛(wèi)生服務中心、服務站，能夠滿足常見病診療、公共衛(wèi)生等需求;還有社區(qū)綜合服務中心，包括文體休閑、棋牌閱覽、日間照料等各種功能。所以，社區(qū)對全體老年人尤其是健康老年人而言，是基本生活環(huán)境和活動場所，社區(qū)服務要包含老年人健康管理、生活服務、休閑娛樂等功能，這個定位仍然要延續(xù)。

此外，有些老年人的生活范圍只能局限于社區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)養(yǎng)老服務要重點滿足特定老年人的需求。一是4000多萬失能老人，需要依托社區(qū)的居家長期照料;二是約1億患有心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病等慢性病老人，需要專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務。老年人對健康的需求非常迫切，失能、帶病老年人對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、護理型社區(qū)養(yǎng)老服務存在剛性需求，對專業(yè)服務具有強大的消費需求，所以社區(qū)的專業(yè)護理和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務功能亟需加強。

（二）增強社區(qū)在居家和機構(gòu)之間的專業(yè)化照護銜接功能

為了使社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)揮更重要的作用，今后還需要加強社區(qū)作為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的融合銜接功能，實現(xiàn)一種日常居家養(yǎng)老，活動休閑在社區(qū)，同時病后、術(shù)后的康復過渡和出院支持在社區(qū)，失能失智老人入住專業(yè)護理機構(gòu)，康復護理到一定程度又可以回社區(qū)甚至居家的模式，即“日常在居家和社區(qū)，病后術(shù)后回社區(qū);失能失智住機構(gòu)，護理到位后回社區(qū)”的循環(huán)模式。這就需要增強社區(qū)養(yǎng)老服務作為短期康復護理和出院支持的功能，做好居家和機構(gòu)養(yǎng)老之間的銜接模式。上海的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構(gòu)包含三種功能：日間照料、短期（2周—3個月）托管、長期照料，輻射周邊老年人，這種模式與需求的對接非常緊密。

（三）加強社區(qū)養(yǎng)老的配套產(chǎn)業(yè)體系建設

大口徑的社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)包含了社區(qū)周邊養(yǎng)老服務的相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，其中包括，一是家政服務業(yè)。2017年，全國家政服務業(yè)營業(yè)收入達到4400億元，從業(yè)人員規(guī)模約2800萬人。由于家政服務業(yè)在需求對象、服務形式、人員結(jié)構(gòu)等方面與社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)具有較大交叉，所以兩種產(chǎn)業(yè)相互帶動、相互促進將是未來發(fā)展的主要方向。二是康復輔具等老年用品產(chǎn)業(yè)。我國康復輔具市場尤其是養(yǎng)老服務機構(gòu)的康復器具配備和家庭使用的康復器具、醫(yī)療器械等消費規(guī)模呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。同時，老年生活用品、智能化用品的需求越來越大，與可穿戴、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相關(guān)的，能夠增強或替代某些功能的產(chǎn)品需求猛增。但目前相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)、租售市場還亟待開發(fā)，如果在社區(qū)配置康復輔具租售實體店，能夠極大緩解需求無處解決的問題，也能夠有效拉動產(chǎn)品消費。三是人員培訓。養(yǎng)老服務業(yè)人員匱乏已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點，社區(qū)則是養(yǎng)老服務人員實訓的優(yōu)良基地，可以采取校社對接的模式，借助現(xiàn)有的社區(qū)人才引進政策，加大社區(qū)養(yǎng)老服務人員的實訓和配備能力，使社區(qū)兼具人員培訓產(chǎn)業(yè)和吸納人員就業(yè)的雙重作用。

（四）政府購買服務是扶持和引導社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的主要方式

養(yǎng)老服務的市場屬性是前期投入大、回收周期長、薄利微利運行。尤其是社區(qū)養(yǎng)老服務，貼近廣大老年人生活，但規(guī)模小、收效慢，屬于普惠養(yǎng)老政策需要扶持的服務類型。特別是現(xiàn)階段，我國尚未在全國范圍內(nèi)普遍實行長護險，養(yǎng)老服務支付主要以自付為主，所以社區(qū)養(yǎng)老服務更需要政府的政策扶持以及通過政府購買來覆蓋特殊困難群體，同時農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務也需要大量的政府購買方式，實現(xiàn)對農(nóng)村地區(qū)失能、困難老年人的基本護理。根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)反映，各地針對高齡、空巢、失能以及困難老年人均不同程度地推出了政府購買服務，但養(yǎng)老服務具有自身特征，需要在政府購買的流程設計、規(guī)范標準、監(jiān)管制度以及招投標制度等方面對養(yǎng)老服務的特殊性加以考慮，比如購買的服務主體要具有服務經(jīng)驗、服務周期盡量延長到3年等。同時，地方政府的監(jiān)管制度和實施細則要及時跟進，重點制定社區(qū)小型養(yǎng)老機構(gòu)的認定標準和扶持政策。

（五）推動建立“民（資本型）建民（服務型）營”的新模式

伴隨人口老齡化態(tài)勢不斷加深和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展逐漸升溫，眾多國有資本、大型民企與外資企業(yè)紛紛搶占布局。資本型企業(yè)的優(yōu)勢并不是直接提供服務，但又希望在養(yǎng)老服務業(yè)的藍海中探索成長模式。所以，建議實力雄厚的資本型機構(gòu)只提供資本支持，實現(xiàn)“資本型機構(gòu)投資、服務型機構(gòu)運營、廣大老年人受益”的模式。同時，為了加快行業(yè)發(fā)展，也支持服務型機構(gòu)主動尋求與資本型企業(yè)的合作，輸出管理經(jīng)營模式，探索一條“民（資本型）建民（服務型）營”的發(fā)展路徑，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務機構(gòu)整體托管社區(qū)養(yǎng)老服務的模式，加快品牌化、連鎖化、規(guī)?；牡缆贰?/p>

總之，社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展定位應針對失能、慢性病老年人等剛需群體，提供與居家、機構(gòu)養(yǎng)老服務整合銜接的專業(yè)護理和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務，同時帶動家政服務、老年產(chǎn)品、人員實訓等配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過進一步完善政府購買服務的扶持制度和探索“民建民營”的新模式，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升產(chǎn)業(yè)品質(zhì)，促進消費增長，滿足養(yǎng)老需求。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）