王云多

內(nèi)容提要：在過去的四十年里，多數(shù)發(fā)達(dá)國家日益上升的老年撫養(yǎng)比導(dǎo)致福利支出壓力不斷加大，這可歸因于這些國家采用的非積累制公共養(yǎng)老金制度，為此，許多國家在這方面已經(jīng)進(jìn)行了意義深遠(yuǎn)的改革，加強(qiáng)保險(xiǎn)精算公平，調(diào)整指數(shù)規(guī)則，增加預(yù)先融資和延長繳費(fèi)期?？刂瞥杀镜呐σ部赡芘c公共健康和長期護(hù)理支出有關(guān)，但是，到目前為止，沒有國家已真正解決這些問題，從長遠(yuǎn)來看，需考慮重建代際之間交易制度，使其作為一種潛在的消除不利于撫養(yǎng)孩子和投資于人力資本因素的方法。

盡管在其他領(lǐng)域人口老齡化的經(jīng)濟(jì)影響可能有限，并存在較大爭議，但是，總體而言，它對(duì)發(fā)達(dá)國家有較強(qiáng)的負(fù)面影響，不同發(fā)達(dá)國家的人口老齡化模式差異也很大。然而，在所有發(fā)達(dá)國家，預(yù)計(jì)在接下來的幾十年時(shí)間里這些國家人口年齡結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口越來越少，退休年齡人口越來越多。考慮到這一點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家基本上是國家參與提供養(yǎng)老、提供和（或）資助衛(wèi)生服務(wù)與長期護(hù)理以及在兒童保育、教育和家庭方面提供財(cái)政支持等。當(dāng)然，這也是如何設(shè)計(jì)相關(guān)方案的問題。

顯然，隨著老齡化日益加劇，公共養(yǎng)老金計(jì)劃更慷慨和公共預(yù)防衛(wèi)生與長期保健方面投入過多的國家在保持這些制度可持續(xù)性問題上將面臨更大的困難。不同發(fā)達(dá)國家在活動(dòng)的范圍和慷慨程度上存在相當(dāng)大的差異，但是幾乎所有發(fā)達(dá)國家的一個(gè)共同特點(diǎn)是它們至少建立在現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上。這種類型的養(yǎng)老金計(jì)劃將資源從工作年齡人口轉(zhuǎn)移到老年人口，直接受到人口年齡結(jié)構(gòu)變化的影響。

對(duì)于年輕人公共支出水平相對(duì)較高的國家而言，可通過減少這方面受益人數(shù)來緩解其福利制度的人口壓力。然而，由于最近幾輪出生率的大幅下降，這種人口紅利在未來可能會(huì)很小，甚至為零。在即將到來的人口老齡化高峰時(shí)期，沒有明確工作年齡人口福利支出的趨勢(shì)預(yù)測，例如失業(yè)救濟(jì)或社會(huì)援助。因此，主要面向老年人的福利方案對(duì)發(fā)達(dá)國家造成的壓力可能是主要影響因素。

在這些壓力下，發(fā)達(dá)國家是否可持續(xù)，在一定程度上是一個(gè)如何定義“可持續(xù)”的問題。本文認(rèn)為，如果國家能夠在目前收入水平下履行其當(dāng)前和未來的所有義務(wù)，即遵守政府的跨期預(yù)算限制，那么公共財(cái)政就可持續(xù)。在這種意義上，公共財(cái)政不可持續(xù)的地方，可以通過增加多少收入或削減多少支出來恢復(fù)可持續(xù)性。這種可持續(xù)性缺口隨后被定義為必須改善財(cái)政平衡的年度GDP份額。

自上世紀(jì)80年代和90年代以來，如果發(fā)達(dá)國家主要部門的法律框架一直保持不變，面對(duì)人口老齡化，發(fā)達(dá)國家不可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近年來這一預(yù)測不僅受到研究人員的廣泛研究，在很大程度上，它甚至受到了政客們和廣大公眾關(guān)注，在幾乎所有地方都在征集有關(guān)改革的意見和建議，并在相當(dāng)多的情況下啟動(dòng)實(shí)際改革現(xiàn)有福利計(jì)劃的步驟。在公共養(yǎng)老金計(jì)劃方面尤其如此，但是公眾參與度不夠，在不同的保障項(xiàng)目上分布不均。關(guān)于衛(wèi)生支出，仍然存在關(guān)于老齡化影響的確切性質(zhì)（Costa，2010）以及長期動(dòng)態(tài)成本進(jìn)一步?jīng)Q定因素意義的爭論。因此，在這一領(lǐng)域，有許多控制短期成本的嘗試。但從長遠(yuǎn)來看，基本上不存在根本性的改革。

其余部分組織如下。在第一部分中，強(qiáng)調(diào)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)及在不變政策下其對(duì)發(fā)達(dá)國家所有主要部門公共支出的影響。在第二部分中，回顧旨在減輕若干經(jīng)合組織國家老齡化后果的社會(huì)保障政策及其變化趨勢(shì)。實(shí)際上，到目前為止，所有的重大改革都集中在公共養(yǎng)老金制度上，主要處理公共養(yǎng)老金計(jì)劃。在第三部分中，討論已經(jīng)實(shí)施的改革是否足以使發(fā)達(dá)國家可持續(xù)發(fā)展，并指出可能與這方面有關(guān)的其他問題。最后，在第四部分，提出研究結(jié)論及對(duì)未來研究進(jìn)行展望。

一、撫養(yǎng)比變動(dòng)及其對(duì)發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障支出政策的影響

（一）撫養(yǎng)比及其變化

人口老齡化及其對(duì)發(fā)達(dá)國家影響的最重要的指標(biāo)可能是老年撫養(yǎng)比率。按照傳統(tǒng)的定義，老年撫養(yǎng)比是年齡在65歲及以上的人口與15-64歲的人口之比。這一比例與許多福利項(xiàng)目的撫養(yǎng)比率（盡管不一定是一對(duì)一的）密切相關(guān)，比如養(yǎng)老金領(lǐng)取者相對(duì)于工作年齡人口中繳費(fèi)者的比例，或者擁有較高平均醫(yī)療成本的老年人口相對(duì)于實(shí)際資助這些成本、提供凈繳費(fèi)的高齡老年人口的比例。當(dāng)然，老年撫養(yǎng)比忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：許多15-64歲的人仍在接受中等或高等教育，也忽略了由于各種原因沒有參加勞動(dòng)，沒有工作，或者已經(jīng)提前退休的人。但它描述了主要由老年人獲得的提供福利的人口基礎(chǔ)。一個(gè)重要的限制是難以影響老年撫養(yǎng)比的時(shí)間路徑，即使在較長的時(shí)間范圍內(nèi)，影響某一年齡人口勞動(dòng)力市場地位的行為和體制特征可能受到政治行動(dòng)的影響。

表1顯示了一些經(jīng)合組織國家在未來幾十年老年撫養(yǎng)比的預(yù)期變化。在生育率相對(duì)較高的美國，2000年這一比率處于19%的低水平。預(yù)計(jì)到2025年，這一比例將上升至29%，到2050年上升至34%。在日本，老年撫養(yǎng)比在2000年為25%，預(yù)計(jì)到2025年將增至50%，到2050年將增至76%。大多數(shù)其他發(fā)達(dá)國家都處于這兩種情況之間，這意味著每個(gè)工作年齡人口撫養(yǎng)的老年人口數(shù)量增多，將增加50%至200%，在這里考慮的時(shí)間段內(nèi)，一般會(huì)增加一倍以上。如果勞動(dòng)力參與率仍和以前一樣，如果繳費(fèi)率保持不變，這意味著測量平均養(yǎng)老金占平均工資比例的準(zhǔn)養(yǎng)老金替代率將下降33%到66%。如果替代率保持不變，必須保障養(yǎng)老政策繳費(fèi)率與老年撫養(yǎng)比以相同的速度增長。

純粹的人口因素對(duì)醫(yī)療成本的影響可能不那么顯著（Ferna and Forder，2010）。特定年齡的人均衛(wèi)生支出通常在退休年齡左右增加，但在總體衛(wèi)生支出中，有很大一部分仍落在年輕人身上。在一些國家，政府實(shí)際上集中支付醫(yī)療費(fèi)用，這意味著這些方案的開支仍可按照老年撫養(yǎng)比增長。與年齡相關(guān)的健康風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)隨著預(yù)期壽命的延長而降低，從而消除人口增長壓力。與此同時(shí)，也有可能與年齡相關(guān)的發(fā)病率變得更加突出，或非人口因素的健康成本，如技術(shù)進(jìn)步，主導(dǎo)未來的趨勢(shì)。

表1 2000年、2025年和2050年經(jīng)合組織國家的老年撫養(yǎng)比率（65歲及以上人口/15-64歲人口）單位：%

對(duì)于長期護(hù)理而言，與15歲至64歲的人口相比，85歲及以上人口撫養(yǎng)比更容易受到預(yù)期壽命延長的影響，所以應(yīng)重點(diǎn)考慮85歲及以上人口的撫養(yǎng)比。這一撫養(yǎng)比甚至比標(biāo)準(zhǔn)的老年撫養(yǎng)比增長更快。公共養(yǎng)老金只需要為一些老年人提供長期定期護(hù)理資金，與之不同，國家通常只支付一部分長期定期護(hù)理資金。例如，通過社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，對(duì)目前的費(fèi)用設(shè)置上限，或通過專門針對(duì)低收入人群的方案。從絕對(duì)項(xiàng)目上看，這一領(lǐng)域公共支出的壓力并不令人擔(dān)憂。例如，隨著人口壽命的延長，隨著時(shí)間的推移，特定年齡人群患病率會(huì)下降。另一方面，家庭結(jié)構(gòu)變化可能會(huì)將對(duì)家庭護(hù)理支持的需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)高成本機(jī)構(gòu)護(hù)理設(shè)施的需求（Costa Font，2010）。

總撫養(yǎng)比率是另一個(gè)對(duì)老齡化后果具有潛在重要意義的指標(biāo)，即15歲以下兒童的數(shù)量加上65歲及以上老年人的數(shù)量與15-64歲人口的數(shù)量之比。由于生育率下降是驅(qū)使人口老齡化的一個(gè)重要成因，而生育率下降引發(fā)少兒撫養(yǎng)比隨著時(shí)間推移而下降，一定程度上可補(bǔ)償較高老年撫養(yǎng)比所帶來的較重負(fù)擔(dān)。

事實(shí)上，通?？倱狃B(yǎng)比沒有老年撫養(yǎng)比增加得快（見表2）。在美國，總撫養(yǎng)比預(yù)計(jì)將從2000年的51%增加到2050年的65%；在英國，這一比例分別為53%和65%。那些老年撫養(yǎng)比急劇增加，同時(shí)生育率也很低的國家，預(yù)計(jì)總撫養(yǎng)比增長更快。例如，在德國，這一比例將從2000年的47%升至2050年的80%，在日本，這一比例將從2000年的47%上升至2050年的94%。顯然，在幾十年來生育率一直很低的國家，相對(duì)于工作年齡人口而言，未來年輕人的數(shù)量不會(huì)進(jìn)一步減少。因此，那些通過與兒童相關(guān)的福利和政府預(yù)算資助的教育來養(yǎng)活更少孩子的家庭所得到的救濟(jì)將很少，甚至是微不足道。

表2 2000年、2025年和2050年經(jīng)合組織國家的總撫養(yǎng)比率（0-14歲人口+65歲及以上人口/15-64歲人口） 單位：%

在國內(nèi)外學(xué)者的研究中，有人斷言，在老齡化過程中，由于勞動(dòng)力供給減少，失業(yè)津貼將變得不那么緊迫。由這一視角來看，一旦退休者的數(shù)量超過進(jìn)入勞動(dòng)力市場工作者的數(shù)量，失業(yè)率應(yīng)該會(huì)下降。這一結(jié)論忽略了制約失業(yè)的制度因素，例如，如果談判各方既考慮到勞動(dòng)力供給的減少，又考慮到需要為日益增長的老年撫養(yǎng)比提供資金的工資稅的預(yù)期增長，工資設(shè)定可能會(huì)抵消人口老齡化的影響，這為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供資金所必需。考慮到更高的工資稅可能會(huì)通過更激進(jìn)的工資設(shè)定引發(fā)更高的失業(yè)率，就業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)很可能會(huì)通過向他們這一代人支付更高的福利而上升。

（二）發(fā)達(dá)國家政府固定政策對(duì)社會(huì)保障支出的影響

總體上，未來三十到四十年人口年齡結(jié)構(gòu)的變化將導(dǎo)致多數(shù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)受巨大的福利支出壓力。為了闡明這一點(diǎn)，考慮一下到目前為止經(jīng)合組織國家與年齡有關(guān)的公共支出變化的“固定政策”方案的一些簡單估計(jì)。這里的固定政策指資格規(guī)則、待遇水平。更一般地講，公眾對(duì)任何相關(guān)福利支出部門的參與程度，都與老齡化真正嚴(yán)重之前一樣。結(jié)果，也提取了未來受益人的任何行為變化。在整個(gè)較長時(shí)間內(nèi)，經(jīng)合組織國家已經(jīng)立法并用于應(yīng)對(duì)老齡化結(jié)果的實(shí)際政策經(jīng)常被階段化。在這一意義上講，它們很少不變。

表3 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家與年齡相關(guān)的公共支出占GDP的百分比（假設(shè)在“固定”政策下增加）

表1顯示在國內(nèi)生產(chǎn)總值份額方面2000年至2050年與年齡有關(guān)的主要公共福利支出部門如何演變，在表1和表2的人口統(tǒng)計(jì)方案下，法律框架——即每一方案中人均支出水平，依年齡組別不同存在差異，根據(jù)當(dāng)前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值評(píng)估——整體上仍沒有改變。更需要強(qiáng)調(diào)的是，基于如下假設(shè)做計(jì)算。

——人均國內(nèi)生產(chǎn)總值中65歲及以上人口的人均公共養(yǎng)老金和遺屬撫恤金支出仍不變，15-64歲人口中就業(yè)者同總?cè)丝诘谋壤膊蛔儭Ｒ虼?，在這些項(xiàng)目上的支出變化與預(yù)期的增長保持一致。

——人均國內(nèi)生產(chǎn)總值中與年齡有關(guān)的人均公共醫(yī)療支出狀況也保持不變，以致于隨著人口結(jié)構(gòu)的預(yù)期變化，總醫(yī)療費(fèi)用上漲。

——長期護(hù)理方面的公共支出與健康方面的支出基本相同，基于特定年齡患病率和成本的典型情況，總計(jì)支出主要是由85歲以上的老年人撫養(yǎng)比變動(dòng)所致。

——關(guān)于兒童福利，學(xué)前兒童保育和義務(wù)教育的公共支出（即小學(xué)到中學(xué)教育）相關(guān)年齡組人口的人均GDP保持不變。因此，它基本上與少兒撫養(yǎng)比的預(yù)期變化一致。

——在失業(yè)救濟(jì)金和其他轉(zhuǎn)移到工作年齡人口的公共支出并非由老齡化推動(dòng)。為了簡單起見，假設(shè)它在人均GDP方面保持不變，因此這里忽略不計(jì)。

根據(jù)這些假設(shè)以及所采用的預(yù)測方法，研究在很大程度上符合早期評(píng)估老齡化對(duì)公共養(yǎng)老金計(jì)劃影響的嘗試（Sinn，2004；Werding and Munz，2005）。本文的計(jì)算范圍更廣，涵蓋了所有明顯與年齡相關(guān)的發(fā)達(dá)國家支出類別。此外，它們并不是要說明實(shí)際的發(fā)展情況，而是要說明純粹通過人口趨勢(shì)對(duì)公共開支施加的上行壓力。

表1顯示，在許多發(fā)達(dá)國家，老齡化對(duì)福利支出的潛在影響非常大。從2000年到2050年，假設(shè)在養(yǎng)老金、遺屬津貼、醫(yī)療保健和長期護(hù)理方面的支出增加，糾正潛在的削減兒童福利和公立學(xué)校的開支。在英國，削減兒童福利和公立學(xué)校支出僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.7%。與此同時(shí)，美國的這一比例為8.6%，法國不低于13%，日本、德國和意大利約為20%。到目前為止在這些變化中存在最重要的傳動(dòng)器是在不變的資格規(guī)則、福利水平和退休行為的假設(shè)下的養(yǎng)老金支出。公共支出對(duì)健康和長期護(hù)理的影響差別很大。假設(shè)關(guān)注的預(yù)期人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)有效，在美國人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響相當(dāng)可觀，在德國和日本的人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響也相當(dāng)強(qiáng)勁。所有地方都很少削減兒童支出，只有奧地利和幾個(gè)轉(zhuǎn)型期國家的削減幅度超過其國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，這些轉(zhuǎn)型國家老齡化嚴(yán)重，影響著福利開支。

根據(jù)2000年的福利支出數(shù)據(jù)和2050年之前的人口老齡化預(yù)測，在這里考慮的大多數(shù)國家中，發(fā)達(dá)國家似乎在相當(dāng)程度上不可持續(xù)。然而，到目前為止，研究有意忽略許多改革步驟，這些步驟是許多發(fā)達(dá)國家為處理這種不利前景而采取，這些步驟有些是漸進(jìn)的，有些影響深遠(yuǎn)。

二、發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障政策改革趨勢(shì)探究

不可能全面概述旨在改善近年來經(jīng)合發(fā)展組織中發(fā)達(dá)國家各部門的短期和長期財(cái)政立場的政策措施。作為一個(gè)程式化的事實(shí)，許多國家已開始認(rèn)真著手改革其養(yǎng)老金制度，而在為醫(yī)療保健或超越短期成本控制的長期保健提供資金方面卻幾乎沒有采取任何行動(dòng)。

因此，在本節(jié)中，集中強(qiáng)調(diào)國家養(yǎng)老金政策的主要趨勢(shì)，其中一些趨勢(shì)也可適用于發(fā)達(dá)國家的其他部門。此外，勞動(dòng)力市場業(yè)績的改善可能對(duì)福利制度的長期籌資前景產(chǎn)生重大影響。因此，我們將把這些問題考慮進(jìn)來。

（一）加強(qiáng)保險(xiǎn)精算公平

公共養(yǎng)老金計(jì)劃的早期設(shè)計(jì)給它留下了空間，當(dāng)局經(jīng)常采取措施在這些計(jì)劃中加強(qiáng)精算的公平性。即便是在許多“俾斯麥”養(yǎng)老金計(jì)劃中，福利評(píng)估傳統(tǒng)上都是基于有限數(shù)量的“最佳年份”和最高繳費(fèi)，或者基于職業(yè)生涯末期的收入水平。精算調(diào)整意味著，現(xiàn)在越來越多的人根據(jù)終身收入來評(píng)估待遇。如意大利（在1992年頒布的第一輪改革中）、法國（在1993年，同樣在2003年）或奧地利（2003年）。此外，許多養(yǎng)老金計(jì)劃用來提供與特定的事件或通常不包括繳費(fèi)的期間有關(guān)的非繳費(fèi)待遇。通常，這類應(yīng)享權(quán)利已通過一系列漸進(jìn)的變化而縮減，例如在德國（1992年至2001年）。在瑞典，異常和極端措施廢除由雇主支付的非繳費(fèi)型待遇，幸存者的待遇基本上被取消（1990年），傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將普遍的一次性補(bǔ)助與雇員的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金結(jié)合變成一個(gè)目前可能更像俾斯麥型的養(yǎng)老金計(jì)劃。這些改革的主要目標(biāo)是減少繳費(fèi)的征稅性質(zhì)，從而全面促進(jìn)勞動(dòng)力供給。

另一方面，那些主要依靠“貝弗里奇”養(yǎng)老金計(jì)劃的國家，往往具有一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金作為養(yǎng)老保障的公共支柱，試圖確保他們的制度確實(shí)提供足夠的基本保障，有效地?cái)U(kuò)大這些計(jì)劃中涉及的收入再分配。在這方面，最突出的例子是英國（從2002年起），它恢復(fù)了基本國家養(yǎng)老金的活力，并對(duì)補(bǔ)充公共養(yǎng)老金（或第二公共養(yǎng)老金）的法律框架進(jìn)行了顯著改變，有效地減少了后者與收入的關(guān)系；類似的原則甚至適用于從私人計(jì)劃中獲得的補(bǔ)充養(yǎng)老金，通過對(duì)返利的差異化充值，減少那些選擇退出補(bǔ)充公共養(yǎng)老金體系的人的國民保險(xiǎn)繳費(fèi)。

精算原則經(jīng)常得到加強(qiáng)的另一個(gè)領(lǐng)域是利用公共養(yǎng)老金選擇提前退休（或其他確定從勞動(dòng)力參與到退休的退出路線的福利）。在上世紀(jì)80年代和90年代初，當(dāng)失業(yè)率居高不下時(shí)，歐洲大陸幾乎所有國家都制定了鼓勵(lì)提前退休的激勵(lì)措施，意味著平均退休年齡通常會(huì)變得很低。由于這一旨在促進(jìn)年輕人就業(yè)的戰(zhàn)略沒有奏效，后來被終止，甚至被推翻。通常情況下，想在達(dá)到某一年齡門檻之前退休的個(gè)人現(xiàn)在面臨養(yǎng)老金待遇減少，包括更短的繳費(fèi)期限，以及補(bǔ)償他們更長待遇期限的特殊扣減。從嚴(yán)格意義上說，這些福利扣減并不總是在精算上公平，這意味著養(yǎng)老金計(jì)劃在退休時(shí)間方面仍然不完全中立，但是它們明顯減少。為削減養(yǎng)老金總支出，在舊的退休決定和繳費(fèi)框架中涉及到第三方支付。

（二）從待遇確定制轉(zhuǎn)為名義繳費(fèi)確定制

除了適用于在給付中的待遇評(píng)估規(guī)則之外，長期指數(shù)化養(yǎng)老金待遇的規(guī)則也是決定養(yǎng)老金長期支出趨勢(shì)的重要因素。傳統(tǒng)上，大多數(shù)公共養(yǎng)老金計(jì)劃采用指數(shù)化規(guī)則，根據(jù)這一規(guī)則，養(yǎng)老金待遇通常會(huì)按照工資、價(jià)格或兩者之間的某種混合來上調(diào)。因此，在這個(gè)選項(xiàng)范圍內(nèi)，可以從較慷慨的給付轉(zhuǎn)變?yōu)檩^不慷慨的給付。例如，德國（1992年）從總工資指數(shù)化轉(zhuǎn)向凈工資指數(shù)化，法國從工資指數(shù)化轉(zhuǎn)向美國式的混合指數(shù)化制度（1993年），即根據(jù)以前收入的工資指數(shù)化對(duì)個(gè)人待遇進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)價(jià)格指數(shù)化每年上調(diào)評(píng)級(jí)。相比之下，英國從待遇價(jià)格指數(shù)化和所有相關(guān)的閾值（經(jīng)由它，在上世紀(jì)80年代和90年代，基本國家養(yǎng)老金大幅縮水），轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)工資上調(diào)待遇的混合制度（2002年）。

指數(shù)化規(guī)則是養(yǎng)老金計(jì)劃的組成部分，屬于待遇確定制類型。在這一制度中，養(yǎng)老金待遇確定，并被指數(shù)化，以便提供一定數(shù)額的養(yǎng)老金，或者更確切地說，一定水平的退休待遇。然后，繳費(fèi)率或稅率必須進(jìn)行調(diào)整，以滿足制度當(dāng)前的財(cái)務(wù)壓力。作為應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的一項(xiàng)新戰(zhàn)略，一些國家改變了這一邏輯，建立了名義繳費(fèi)確定制計(jì)劃。在這些計(jì)劃中，由于各種原因，繳費(fèi)率基本上是固定在一個(gè)不應(yīng)超過的水平。待遇水平成為內(nèi)生變量，考慮到在這種繳費(fèi)率和現(xiàn)行制度的撫養(yǎng)比率下，對(duì)應(yīng)為受益人提供的資金。意大利（1995年）和瑞典（2000年）公開采用了名義繳費(fèi)確定制規(guī)則。德國在其指數(shù)化公式（2004年）中引入一個(gè)人口因素，在此基礎(chǔ)上，撫養(yǎng)比的提高會(huì)對(duì)待遇的提高產(chǎn)生反作用，這意味著德國的法定養(yǎng)老金計(jì)劃現(xiàn)在處于傳統(tǒng)的待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)劃和名義繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金計(jì)劃安排之間。

在公共的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃中應(yīng)用精算原則，以及從待遇確定型養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型養(yǎng)老金制度，都是受到私人的基金制養(yǎng)老金計(jì)劃特點(diǎn)的啟發(fā)。應(yīng)注意到大規(guī)模的人口老齡化也可能導(dǎo)致基金制養(yǎng)老金計(jì)劃存在問題，但大規(guī)模的人口老齡化只對(duì)非基金制的養(yǎng)老金制度產(chǎn)生一階負(fù)效應(yīng)（Sinn，2000；Storesletten，2000），學(xué)者們對(duì)于基金制是否為解決老齡化問題提供了一個(gè)有意義的選擇進(jìn)行了深入的討論。

（三）發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度向基金制轉(zhuǎn)變的可行性分析

當(dāng)老齡化剛剛出現(xiàn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍認(rèn)為，盡管非基金制回報(bào)率很低，但非基金制公共養(yǎng)老金計(jì)劃能夠有效地為所有這些計(jì)劃覆蓋的人群提供一定數(shù)量的養(yǎng)老金。這些制度繳費(fèi)的內(nèi)部收益率是工資的增長速率，預(yù)計(jì)在較長時(shí)期內(nèi)將低于市場利率。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家得出的結(jié)論是，將非基金制養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹬起B(yǎng)老金制度，同時(shí)償還所有現(xiàn)有的非基金制養(yǎng)老金制度的債務(wù)，應(yīng)該會(huì)帶來收益（Feldstein，1995）。然而，王云多（2017）和柳如眉、赫國勝（2017，2018）指出了這種觀點(diǎn)有缺陷?，F(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度某種程度上體現(xiàn)的是代際之間效率，是一種代際之間財(cái)富轉(zhuǎn)移制度，將非基金的現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹬起B(yǎng)老金制度，不可能不損害至少一代人的利益。因此，與老齡化有關(guān)的負(fù)擔(dān)可以在未來幾代人、活躍的一代和退休的一代之間以各種方式分擔(dān)，但這種負(fù)擔(dān)永遠(yuǎn)無法消除。

然而，盡管基金制并非絕對(duì)優(yōu)越，但仍有充分的理由認(rèn)為，因?yàn)槿丝诶淆g化和非基金制特點(diǎn)，相比待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)劃中年輕人和名義繳費(fèi)確定制計(jì)劃下老年人的養(yǎng)老金收益，基金制可以擴(kuò)大養(yǎng)老收入的份額。除了考慮分散風(fēng)險(xiǎn)，這種政策的簡單邏輯是使用金融和實(shí)際資本作為人力資本的替代品，經(jīng)由人力資本，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金計(jì)劃成為有效基金制。現(xiàn)在，后者越來越缺乏。因此，一些國家朝這個(gè)方向發(fā)展，在其公共養(yǎng)老金計(jì)劃內(nèi)建立“人口緩沖基金”，如美國（1983年）、芬蘭（1997年）、法國和愛爾蘭（1999年）或西班牙（2001年）；建立新的補(bǔ)充公共養(yǎng)老金的強(qiáng)制性計(jì)劃，如丹麥（1999年）或瑞典（2000年）；或者像德國（2001年）或法國（2003年）那樣補(bǔ)貼私人的、自愿的條款。補(bǔ)充資金的目的是部分取代強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老規(guī)定，確保個(gè)人真正參與可能變得重要，至少人們認(rèn)為，通過現(xiàn)有職業(yè)或私人養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋的缺口，可以通過自動(dòng)注冊(cè)來填補(bǔ)，就像英國（從2012年開始）那樣。當(dāng)前的金融危機(jī)給我們上了重要的一課，即如何保護(hù)基金免受金融沖擊，通過審慎的監(jiān)管來應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)，但這并不意味著，在老齡化社會(huì)中，資金可以作為補(bǔ)充養(yǎng)老手段而被摒棄。否則，所有現(xiàn)有的安排都有特定的優(yōu)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)重要的問題是它們?nèi)绾螆?zhí)行考慮到所涉及的交易成本和投資者的選擇范圍之間的潛在權(quán)衡，這在大多數(shù)情況下都需要看到。

三、人口老齡化對(duì)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的影響

（一）可持續(xù)性的定義

如果政策保持不變，老齡化的后果將威脅到福利方案的可持續(xù)性。當(dāng)開始討論這些問題時(shí)，可持續(xù)性主要被視為一個(gè)政治類別，主要指似乎在政治上可行的繳款率和（或）福利水平的降低。與此同時(shí)，這一概念也被賦予一些經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，建立在沒有資金支持的許多福利計(jì)劃基礎(chǔ)上提供的福利津貼構(gòu)成了一種隱性的公共債務(wù)，并且認(rèn)為政府在償還這種隱性債務(wù)和所有顯性債務(wù)時(shí)必須滿足跨期預(yù)算約束。預(yù)計(jì)開支增加如果不相應(yīng)地增加繳款或稅收，隨著時(shí)間的推移，隱性債務(wù)將變得日益顯著。也可以直接計(jì)算現(xiàn)有福利方案所涉及的隱性債務(wù)的數(shù)額。

可通過可持續(xù)性缺口措施評(píng)估公共財(cái)政的長期可持續(xù)性與關(guān)注歐盟成員國的預(yù)期人口老齡化。這些措施的不同之處在于，在幾乎無限的時(shí)間范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)國家的所有主要部門預(yù)計(jì)將增加福利支出。因此，可持續(xù)性缺口相當(dāng)于GDP的一個(gè)恒定百分比，為了遵守政府的跨期預(yù)算約束，必須根據(jù)基線或現(xiàn)行政策的情況加以改進(jìn)。赤字比率的改善可以通過相應(yīng)的支出削減或增稅來實(shí)現(xiàn)，可能通過行為改變而產(chǎn)生不對(duì)稱的影響，而行為改變?cè)谌魏吻闆r下都會(huì)引起這種影響，或者通過一種更廣泛的適合刺激GDP增長的政策來作為這些比率的參考數(shù)字。

（二）人口老齡化對(duì)社會(huì)保障支出的影響

為了說明整體公共財(cái)政的現(xiàn)況，特別是福利開支的長遠(yuǎn)可持續(xù)性，回顧與年齡有關(guān)的公共養(yǎng)老金支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比（見表3），可根據(jù)這些支出預(yù)測計(jì)算出養(yǎng)老金支出可持續(xù)性缺口。

在表4中，根據(jù)老齡化對(duì)與年齡有關(guān)的總支出的影響程度對(duì)各國進(jìn)行排名。類似于根據(jù)可持續(xù)性缺口的大小進(jìn)行排名，但不完全相同，因?yàn)楹笳呤艿焦矁魝鶆?wù)數(shù)額的影響，這也反映了未來福利支出的預(yù)先籌資程度以及最初的預(yù)算狀況。該表顯示，在為未來制訂的實(shí)際政策中，預(yù)期的福利支出增長在大多數(shù)情況下遠(yuǎn)小于純粹的人口趨勢(shì)（見表3）。特別是，在這些情況下，養(yǎng)老金改革對(duì)發(fā)達(dá)國家改善財(cái)政可持續(xù)性作出重大貢獻(xiàn)。另一個(gè)值得注意的是在老齡化壓力最緊迫的地區(qū)，改革似乎最為有力。

表4 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家與年齡相關(guān)的公共支出占GDP的百分比（假設(shè)在“恒定”政策下增加）

影響深遠(yuǎn)的養(yǎng)老金改革通常分幾輪進(jìn)行，其不利的一面是，預(yù)期替代率下降幅度如此之大，以至于未來的老年貧困問題成為許多發(fā)達(dá)國家關(guān)切的主要問題。為了在他們最近的養(yǎng)老金改革記錄中反映這一點(diǎn)，經(jīng)合組織（2009年）引入了一個(gè)新的潛在改革目標(biāo)，即規(guī)定的充分性。具有諷刺意味的是，列出的許多措施會(huì)在經(jīng)濟(jì)等其他目標(biāo)下再次被提及效率或財(cái)務(wù)可持續(xù)性。這指出了在制定不同國家推行的養(yǎng)老金政策綱要時(shí)肯定無法解決的物質(zhì)沖突。在老齡化社會(huì)的這些相互沖突的目標(biāo)之間取得適當(dāng)?shù)钠胶怙@然是一項(xiàng)政策制定的挑戰(zhàn)，需要在國家層面加以處理?？梢栽诖搜a(bǔ)充的是，如果必須削減公共養(yǎng)老金以使其可持續(xù)，那么強(qiáng)制性補(bǔ)充儲(chǔ)蓄和延長就業(yè)期肯定是剩下的少數(shù)幾個(gè)選擇之一。

表4還顯示，預(yù)期衛(wèi)生保健支出比公共養(yǎng)老金計(jì)劃增加得更多。此外，這些增長可能比純粹的人口趨勢(shì)所解釋的還要大（參見表1）。與實(shí)際政策有關(guān)的預(yù)測考慮到了另外兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面可能會(huì)對(duì)未來的衛(wèi)生成本產(chǎn)生影響。一方面，他們建立在這樣一個(gè)假設(shè)之上：隨著預(yù)期壽命延長，特定年齡的發(fā)病率會(huì)降低（因此，對(duì)于中年人來說，與年齡相關(guān)的健康成本和長期護(hù)理的普及程度會(huì)隨著預(yù)期壽命的增加而增加）。另一方面，這些預(yù)測還包括技術(shù)進(jìn)步對(duì)醫(yī)療成本的上行影響不受人口變化的影響，但過去在許多國家都一直存在。如果醫(yī)療系統(tǒng)和公共財(cái)政壓力在人口壓力下越來越大，或者醫(yī)療進(jìn)步會(huì)改變未來的方向。因此，關(guān)于公共衛(wèi)生支出的未來演變有很大的不確定性。然而，值得注意的是，對(duì)衛(wèi)生支出的長期預(yù)測通常假定醫(yī)療進(jìn)步的成本副作用比迄今為止要小得多，它們涉及一個(gè)巨大的上行風(fēng)險(xiǎn)。

無論如何，衛(wèi)生保健部門的成本控制是許多國家仍待解決的主要問題。同樣的情況也適用于長期護(hù)理，目前的支出水平較低，而與老齡化相關(guān)的相對(duì)增長比其他領(lǐng)域更為明顯。迄今為止，還沒有一個(gè)國家真正開始應(yīng)對(duì)這些問題。至少，肯定沒有一個(gè)國家找到在不降低可用性和（或）服務(wù)質(zhì)量的情況下避免持續(xù)意外的成本。理想情況下，應(yīng)對(duì)醫(yī)療成本上升的前景可能意味著三件事，或者兩者兼而有之。人們可以設(shè)法減少目前交付和籌資系統(tǒng)中的任何效率低下現(xiàn)象。人們可以嘗試將醫(yī)療進(jìn)步推向一個(gè)新的、節(jié)約成本的方向。或者，人們必須考慮如何支付昂貴的、高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，并讓盡可能多的人能夠享受到這些服務(wù)——盡管老齡化帶來了財(cái)政壓力。因此，部分預(yù)供也可能成為保健和長期保健方面的一個(gè)問題，因?yàn)樗呀?jīng)在老年人的供應(yīng)中。這種改革的分配方面可能比養(yǎng)老金方面更加微妙?？紤]到這種復(fù)雜性以及目前各國安排的多樣性，顯然沒有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的解決辦法，受影響最嚴(yán)重的國家可以簡單地相互借鑒。

四、結(jié) 語

在重新組織代際分配基礎(chǔ)上，本文在此討論的所有改革方案或多或少都適合減輕發(fā)達(dá)國家老齡化的不利后果。在大多數(shù)國家，人口老齡化不可避免。更高的移民數(shù)量可以減緩老齡化進(jìn)程，在老齡化嚴(yán)重的國家，這很可能有利于緩解老齡化。然而，需要大量移民到發(fā)達(dá)國家，而且移民的時(shí)間和地域分布非常特殊，才能使目前的人口撫養(yǎng)比率隨時(shí)間保持不變。進(jìn)一步注意事項(xiàng)與移民的技能構(gòu)成有關(guān)。提高生育率，尤其是在生育率已降至極低的國家，作為一種直接減緩老齡化的方法。但是由于人口過程的慣性，今天出生的孩子數(shù)量的增加只會(huì)影響15-20年后的撫養(yǎng)比率，這種影響在30年或更久之后才變得相當(dāng)可觀。盡管如此，生育率可能是人口老齡化的一個(gè)決定因素，受發(fā)達(dá)國家活動(dòng)的影響，在某種程度上應(yīng)該被糾正。

既出于效率的原因，也出于公平的原因。因此，本文將討論這一點(diǎn)及其潛在的政策影響，作為總結(jié)以往考慮的展望。公共的現(xiàn)收現(xiàn)付社會(huì)保障制度是對(duì)私人代際交易制度的干預(yù)，該計(jì)劃涵蓋了與年齡相關(guān)的開支——最著名的是養(yǎng)老金，但也包括醫(yī)療費(fèi)用或教育。它們對(duì)基于儲(chǔ)蓄、貸款和保險(xiǎn)的市場化安排的干擾不亞于基于家庭內(nèi)部的交易對(duì)傳統(tǒng)安排的干擾。事實(shí)上，為老年人提供的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老金計(jì)劃正在模仿這些家庭內(nèi)部安排的邏輯，允許對(duì)教育投資的不幸結(jié)果提供保險(xiǎn)；然而，他們這樣做的方式并不完美。與此同時(shí)，它們實(shí)際上由人力資本提供資金，這些人力資本體現(xiàn)在那些需要為未來的福利買單的人身上。

因此，按慣例設(shè)計(jì)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃的問題在于對(duì)于所涵蓋的個(gè)人而言，它們沒有提供任何激勵(lì)措施來投資于下一代納稅人的人力資本。福利權(quán)益本質(zhì)上是根據(jù)已繳付的財(cái)政供款數(shù)額或已繳付會(huì)費(fèi)的年數(shù)來分?jǐn)?。因此，撫養(yǎng)孩子和投資于教育可能會(huì)減少一個(gè)人自身的福利權(quán)利，而這可能會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)政外部性，有利于這些制度的其他受益人或納稅人。的確，通過在教育、兒童福利、兒童保健等方面的稅收資助的公共支出，這種財(cái)政外部性可能會(huì)變得更小。然而，在那些養(yǎng)老和健康保險(xiǎn)制度慷慨、現(xiàn)收現(xiàn)付的國家，所有這些措施的總體效果仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于將兒童作為照顧老人和公共養(yǎng)老金及健康資金來源的價(jià)值。

假設(shè)人們生兒育女的原因之一是與養(yǎng)老相關(guān)的投資動(dòng)機(jī)，經(jīng)濟(jì)理論明確預(yù)測這種財(cái)政（凈）外部性對(duì)生育率的負(fù)面影響?？磥磉@種效果引入和擴(kuò)大無資金來源的公共養(yǎng)老金也具有經(jīng)驗(yàn)意義。盡管這并不能完全解釋大多數(shù)發(fā)達(dá)國家生育率的下降。在任何情況下，這種推理都會(huì)導(dǎo)致重新考慮發(fā)達(dá)國家干預(yù)代際交易領(lǐng)域方式的效率問題。一個(gè)平行的推理是關(guān)于公平，無論是在代際的還是在內(nèi)部的維度。在傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃中，所有的養(yǎng)老金繳費(fèi)者都必須為正在領(lǐng)取養(yǎng)老金的老一代人支付養(yǎng)老金。為了給他們自己將來的福利權(quán)利作出規(guī)定，他們還必須對(duì)兒童和他們將來的收入能力進(jìn)行投資。然而，這一要求并沒有反映在現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金的傳統(tǒng)設(shè)計(jì)中。基本上，平均孩子數(shù)量較少的幾代人減少了這種投資?？s減他們的平均福利津貼，例如，從固定供款計(jì)劃轉(zhuǎn)為非固定供款計(jì)劃，或延長他們的有效期限。因此，生活可以被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)模ūM管將公平準(zhǔn)則應(yīng)用于代際背景在概念上是困難的）。但由于有些人仍然有兩個(gè)或兩個(gè)以上的孩子，而另一些人只有一個(gè)或沒有孩子，前者有效地提供了后者的養(yǎng)老金，公平考慮建議進(jìn)一步修訂當(dāng)前的制度。

減少兒童的財(cái)政外部性以及所涉及的再分配的一個(gè)自然辦法是調(diào)整未供款養(yǎng)老金計(jì)劃的傳統(tǒng)設(shè)計(jì)。為了從根本上解決這個(gè)問題，可以通過按照兒童人數(shù)或其子女對(duì)兒童的貢獻(xiàn)來區(qū)分個(gè)人應(yīng)享福利權(quán)利退休金計(jì)劃。當(dāng)（較高）部分未供款的養(yǎng)老金應(yīng)享權(quán)利與兒童有關(guān)，而由于人口原因，平均養(yǎng)老金待遇必須減少時(shí)，這可能產(chǎn)生兩種行為后果，這對(duì)發(fā)達(dá)國家的老齡化后果有利。首先，它可能意味著，為了解決老齡化問題，需要更多地補(bǔ)充儲(chǔ)蓄，而這些儲(chǔ)蓄實(shí)際上集中在那些幾乎沒有孩子的人身上。一般來說，這些人應(yīng)該有更多的資源可以這樣做。其次，它可能有助于恢復(fù)目前的低生育率，提高發(fā)達(dá)國家在更遙遠(yuǎn)的未來的可持續(xù)性。