丁瑞常 康云菲

摘要：南非前總統(tǒng)祖馬于2015年任命黑爾調(diào)查委員會(huì)就南非提供免費(fèi)高等教育和培訓(xùn)的可行性進(jìn)行調(diào)研和建議。2017年，祖馬收到調(diào)查委員會(huì)的最終報(bào)告，但拒絕了他們基于“誰受益誰付費(fèi)”邏輯提出的改革方案，決定從2018年起向所有貧困和工薪階層的南非青年提供免費(fèi)高等教育。為執(zhí)行該政策，南非決定加重稅負(fù)，并縮減其他公共支出，其大局觀和可持續(xù)性均令人質(zhì)疑。而且，在南非這種高等教育參與率整體偏低且存在明顯種族差異和階級分化的國家實(shí)行免費(fèi)政策看似是窮人的福音，實(shí)質(zhì)上是讓他們?yōu)楦蝗说慕逃I單。

關(guān)鍵詞：南非;免費(fèi)高等教育;黑爾調(diào)查委員會(huì);學(xué)生抗議;民粹主義

2017年12月16日，時(shí)任南非總統(tǒng)雅各布·祖馬（JacobZuma）宣布，其政府將從2018年起向所有貧困和工薪階層的南非青年提供免費(fèi)高等教育，預(yù)計(jì)超過90%的南非家庭將得到補(bǔ)貼而非貸款形式的全額學(xué)習(xí)開支資助。[1]在當(dāng)前這樣一個(gè)世界各國普遍實(shí)行高等教育大眾化與成本分擔(dān)制度并行的時(shí)代，祖馬政府這一倒行逆施的高等教育財(cái)政改革政策一經(jīng)發(fā)布便備受質(zhì)疑。國內(nèi)外各界對于該政策的代價(jià)、后果與可持續(xù)性存在諸多爭議。

一、政策出臺(tái)背景

長期的種族隔離和內(nèi)部殖民給1994年的新南非留下了一個(gè)歐洲文明與非洲傳統(tǒng)共存，一流的精英教育與落后、欠發(fā)達(dá)的大眾教育并行的現(xiàn)實(shí)。[2]在這一歷史背景下，南非自1994年建立以曼德拉為首的民族聯(lián)合政府，宣布廢除種族隔離制度以來，在教育領(lǐng)域?yàn)殚L期以來遭受嚴(yán)重歧視和不公待遇的弱勢群體建立了一系列傾斜性政策，以期實(shí)現(xiàn)教育平權(quán)。其中就包括擴(kuò)大教育規(guī)模，并通過加大政府財(cái)政投入和建立面向貧困學(xué)生的獎(jiǎng)、助、貸制度，緩解經(jīng)濟(jì)因素對于傳統(tǒng)弱勢群體在享受憲法賦予的平等受教育權(quán)時(shí)造成的阻礙作用。

就高等教育領(lǐng)域而言，在1995-2000年間，南非年均高等教育入學(xué)人數(shù)為59萬人①;2011-2016年間，這一數(shù)據(jù)上升到97萬②。更重要的是，黑人學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)大幅增加。2016年入學(xué)的黑人學(xué)生達(dá)70萬，占同年總?cè)雽W(xué)人數(shù)的71.8%。[3]南非高等教育委員會(huì)（CouncilonHigherEducation）認(rèn)為“這必須算作后種族隔離時(shí)代最明顯的成就之一”[4]。在1995-2000年間，南非政府年均為高等教育撥款③57億蘭特④;2011-2016年間，這一數(shù)據(jù)上升到235億蘭特⑤。除了增大對高等教育機(jī)構(gòu)的資助，南非政府自2000年開始，還通過“國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃”（NationalStudentFinancialAidScheme，NSFAS），向貧困家庭提供按收入比例還款型貸款（Income-contingentloan）和助學(xué)金，且投入資金總量與受資助學(xué)生人數(shù)連年增長。2000年資助了8.3萬名大學(xué)生;2007年增長到11.4萬名，且開始將職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院的學(xué)生也納入資助范圍，并于當(dāng)年資助1.2萬人;[5]2016年，22.6萬大學(xué)生和25.6萬職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院學(xué)生獲得資助[6]。研究表明，該資助計(jì)劃在提高南非弱勢群體接受高等教育、改善高校不合理生源結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用，且黑人學(xué)生是最大的受益群體。[7]以2014年為例，獲得此資助的學(xué)生中有92%為黑人。[8]

經(jīng)過20年的努力，南非高等教育在增加入學(xué)和促進(jìn)平權(quán)方面取得了顯著的成效，但也日益暴露出越來越多的問題。首先，全國整體的高等教育參與率依舊偏低。2016年南非公立高等教育的全國參與率僅18%。[9]根據(jù)《教育概覽（2017年）：經(jīng)合組織指標(biāo)》（EducationataGlance2017：OECDIndicators）提供的數(shù)據(jù)，當(dāng)前南非的高等教育入學(xué)率遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家平均水平，也遠(yuǎn)不及中國、俄羅斯和巴西（詳見表1）⑥。其次，全國整體的按期畢業(yè)率偏低。2013年南非公立高等教育機(jī)構(gòu)本科入學(xué)52.3萬人[10]，而2016年僅畢業(yè)9.4萬人[11]，按期畢業(yè)率不足18%⑦。最后，雖然黑人及其他有色人種的入學(xué)人數(shù)得到了大幅提高，但參與率和完成率依舊低于白人。2016年南非黑人的高等教育參與率只有16%，有色人種的高等教育參與率只有15%，而白人的高等教育參與率卻有50%。[12]2014年南非高等教育的黑人學(xué)生畢業(yè)數(shù)量是白人學(xué)生的2.5倍，但畢業(yè)率卻不足白人的四分之一。⑧

經(jīng)濟(jì)因素是造成這些問題的重要原因之一。擴(kuò)招以及物價(jià)上漲不斷加大高等院校的辦學(xué)成本。從2006年到2015年，南非高等教育支出年均增長10.9%。[13]但是，與其他所有國家一樣，南非高等教育的財(cái)政投入增長速度越來越追不上高等教育的發(fā)展規(guī)模增長速度。其結(jié)果就是高校的經(jīng)費(fèi)來源越來越依賴于學(xué)費(fèi)，學(xué)費(fèi)不斷攀升。2006年，南非高校27%的收入來自學(xué)費(fèi)，而2015年增長到34%。2008-2015年間，南非的高等教育學(xué)費(fèi)年均增長8.8%，遠(yuǎn)高于同期年均6.2%的消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)增長率（詳見圖1）。[14]而且由于政府增大財(cái)政投入的目的主要是支持?jǐn)U招，因此越是高水平的大學(xué)，財(cái)政撥款的增長率越是相對低，反之學(xué)費(fèi)便上漲得更快。以南非名校開普敦大學(xué)（UniversityofCapeTown）為例，2006-2015年間的支出年均增長率為10.4%，但同時(shí)期的政府撥款年均增長率只有7.9%，學(xué)費(fèi)收入的年均增長率則達(dá)到了13.0%（詳見圖2）。⑨

從成本分擔(dān)的角度來看，對于具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的高等教育收取一定費(fèi)用既有利于促進(jìn)公平，也是保證高等教育財(cái)政可持續(xù)性的重要舉措，但前提是通過配套措施保證不會(huì)有學(xué)生因負(fù)擔(dān)不起學(xué)費(fèi)而放棄接受高等教育或中途輟學(xué)。應(yīng)當(dāng)看到，盡管南非政府建立了國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃，且不斷加大對于該計(jì)劃的資助力度，但因高度依賴政府撥款、貸款回收率低等多方面原因，資金可持續(xù)性難以保證，且越來越滿足不了學(xué)生的實(shí)際需求。[15]根據(jù)南非高等教育與培訓(xùn)部（DepartmentofHigherEducationandTraining）在2015年發(fā)布的一份報(bào)告：2013年有4.6萬南非學(xué)生具有國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃申請資格卻沒有獲得資助，占比13.6%;2014年上升到5.4萬，占比18.7%。如果從申請人數(shù)來看，這一缺口更大。因?yàn)檫€有大量學(xué)生按照當(dāng)前資助標(biāo)準(zhǔn)是不具有申請資格的，但實(shí)際上他們的家庭經(jīng)濟(jì)狀況同樣難以負(fù)擔(dān)高昂的學(xué)習(xí)成本。這類群體后來被稱作“缺失的中間群體”（missingmiddle，下文簡稱“中間群體”）。而且，大量學(xué)生雖獲得了資助但只能覆蓋部分學(xué)習(xí)開支。[16]在這種情況下，學(xué)費(fèi)將成為大量貧困家庭子女進(jìn)入以及完成高等教育的重要障礙。近年來越來越激烈的學(xué)費(fèi)上漲潮則使得這一問題更加突出。

2015年，南非爆發(fā)了大學(xué)生抗議活動(dòng)，以表示對于政府緩慢、不徹底的高等教育轉(zhuǎn)型的不滿。2015年9月，南非大學(xué)協(xié)會(huì)（UniversitiesSouthAfrica，USAf）、大學(xué)校長論壇（theforumforuniversityVice-Chancellors）和大學(xué)理事會(huì)主席論壇（theUniversityCouncilChairsForum，UCCF）給祖馬總統(tǒng)寫信，要求召開會(huì)議討論大學(xué)危機(jī)。10月6日，祖馬召開會(huì)議，高等教育和培訓(xùn)部部長布雷德·尼茲曼德（BladeNzimande）及其他各部部長和副部長，及南非大學(xué)協(xié)會(huì)和大學(xué)理事會(huì)代表與會(huì)，討論了學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助、大學(xué)校園政治化和高等教育轉(zhuǎn)型等問題，重點(diǎn)關(guān)注了各種新的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，并建立了一個(gè)總統(tǒng)專題小組，旨在研究在2016學(xué)年開始時(shí)采取措施減輕學(xué)生可能發(fā)生的抗議活動(dòng)。然而就在同日，威特沃特斯蘭大學(xué)（UniversityoftheWitwatersrand）發(fā)生了名為“威特沃特斯蘭大學(xué)必須降學(xué)費(fèi)”（WitsFeesMustFall）的抗議行動(dòng)，約5000人參與其中。[17]

2015年10月14日，威特沃特斯蘭大學(xué)宣布來年學(xué)費(fèi)將上漲10.5%。[18]一場抵制學(xué)費(fèi)上漲的學(xué)生運(yùn)動(dòng)迅速爆發(fā)，并從威特沃特斯蘭大學(xué)蔓延至開普敦大學(xué)、斯泰倫博斯大學(xué)（StellenboschUniversity）、羅德斯大學(xué)（Rhodesuniversity），直到最后席卷全國。[19]尼茲曼德隨即召集南非大學(xué)協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)、大學(xué)理事會(huì)主席論壇、南非學(xué)生會(huì)（SouthAfricanUnionofStudents，SAUS）、工會(huì)進(jìn)行座談，最后協(xié)定學(xué)費(fèi)上漲不超過6%。然而，學(xué)生們立即拒絕了這一提議，且抗議活動(dòng)進(jìn)一步激化，要求所有大學(xué)完全不準(zhǔn)上漲學(xué)費(fèi)。10月21日，借祖馬總統(tǒng)和尼茲曼德部長出席國民議會(huì)會(huì)議之機(jī)，來自開普敦大學(xué)和開普半島科技大學(xué)（CapePeninsulaUniversityofTechnology）的5000名學(xué)生在開普敦議會(huì)區(qū)游行，呼吁“費(fèi)用必須下降”，而且要求實(shí)行免費(fèi)高等教育。[20]

2015年10月23日，祖馬召集學(xué)生、大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)以及他的一些內(nèi)閣成員和政府高級官員舉行會(huì)議。南非大學(xué)協(xié)會(huì)主席亞當(dāng)·哈比卜（AdamHabib）在會(huì)上表示，南非大學(xué)協(xié)會(huì)和大學(xué)理事會(huì)主席論壇在會(huì)前已進(jìn)行會(huì)晤，并提出了一個(gè)提案供討論。一是應(yīng)該就2016學(xué)年不上漲學(xué)費(fèi)達(dá)成一致，以為處理長期問題留出時(shí)間;二是總統(tǒng)應(yīng)考慮成立總統(tǒng)委員會(huì)，對有效資助高等教育作出整體性研究。學(xué)生們接受了這一提案，尼茲曼德也表示同意。[21]2016年1月14日，祖馬成立高等教育和培訓(xùn)調(diào)查委員會(huì)（CommissionofEnquiryintoHigherEducationandTraining，以下簡稱“黑爾調(diào)查委員會(huì)”），并任命喬納森·阿瑟·黑爾（JonathanArthurHeher）法官擔(dān)任主席，就南非提供免費(fèi)高等教育和培訓(xùn)的可行性進(jìn)行調(diào)研和建議。2017年8月30日，祖馬收到委員會(huì)的最終報(bào)告《高等教育與培訓(xùn)調(diào)查委員會(huì)呈遞南非共和國總統(tǒng)報(bào)告》（ReportoftheCommissionofEnquiryintoHigherEducationandTrainingtothePresidentoftheRepublicofSouthAfrica，以下簡稱《報(bào)告》）。[22]南非新一輪高等教育學(xué)費(fèi)改革就此拉開帷幕。

二、黑爾調(diào)查委員會(huì)的建議

黑爾調(diào)查委員會(huì)向祖馬提交的《報(bào)告》長達(dá)748頁（正文561頁），對南非當(dāng)前所有與高等教育財(cái)政有關(guān)的法律法規(guī)、政策、調(diào)研報(bào)告進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，廣泛調(diào)研了學(xué)生、大學(xué)、政府三方利益攸關(guān)者在相關(guān)問題上的各自立場與訴求，并以此為基礎(chǔ)向總統(tǒng)提出了16條建議。其中，就南非提供免費(fèi)高等教育和培訓(xùn)的可行性這一核心問題，筆者認(rèn)為黑爾調(diào)查委員會(huì)的觀點(diǎn)可以概括為兩個(gè)基本立場、三個(gè)基本原則和四個(gè)基本方向。

（一）基本立場

《報(bào)告》在建議部分開篇就明確表示“全民免費(fèi)教育是可行的”[23]。然而，細(xì)讀《報(bào)告》會(huì)發(fā)現(xiàn)，黑爾調(diào)查委員會(huì)實(shí)際上從頭至尾都認(rèn)為全民免費(fèi)教育是不可行的。這看似矛盾，其實(shí)只不過是“此免費(fèi)非彼免費(fèi)”而已?！秷?bào)告》的第四部分以“高等教育與培訓(xùn)背景下的‘免費(fèi)”為題，明確了黑爾調(diào)查委員會(huì)就“免費(fèi)”問題的兩個(gè)基本立場。

第一，在評估免費(fèi)高等教育和培訓(xùn)系統(tǒng)的成本和可行性時(shí)，應(yīng)考慮的學(xué)習(xí)費(fèi)用不僅僅是學(xué)費(fèi)，而是全部學(xué)習(xí)開支。《報(bào)告》指出：“委員會(huì)收集到的證據(jù)近乎一致表明，盡管學(xué)費(fèi)占了高等教育或培訓(xùn)費(fèi)用的很大一部分，但除非也考慮到全部學(xué)習(xí)開支的其他要素，否則學(xué)費(fèi)本身幾乎沒有多大實(shí)際意義?！盵24]所謂的“其他要素”即指因參與學(xué)習(xí)活動(dòng)而帶來的學(xué)費(fèi)以外的開支，如食宿、交通、醫(yī)療保健，以及購買書籍、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和學(xué)習(xí)所需的其他工具、設(shè)備等。因此，《報(bào)告》除了重點(diǎn)關(guān)注學(xué)費(fèi)問題，還就如何低成本地為學(xué)生提供食宿、交通、圖書館資源等問題進(jìn)行了調(diào)研和建議。

第二，“免費(fèi)”并不意味著學(xué)生及其家庭完全不需要分擔(dān)教育成本，而是指在入學(xué)和求學(xué)期間可申請“賒賬”?！秷?bào)告》明確表態(tài)，黑爾調(diào)查委員會(huì)并不是把“免費(fèi)”一詞視作“學(xué)生在學(xué)習(xí)期間及畢業(yè)之后任何時(shí)間都完全不需要繳納學(xué)費(fèi)”?！瓣P(guān)于這一主題的許多報(bào)告、文章和世界趨勢，以及呈現(xiàn)在黑爾調(diào)查委員會(huì)面前的各種不同觀點(diǎn)都明顯表征，南非高等教育（大學(xué)、學(xué)院和私立機(jī)構(gòu)）真正需要的是保證所有在學(xué)術(shù)方面合格的人都能夠接受教育，而無論他們是否能夠在入學(xué)或者求學(xué)期間支付得起這些機(jī)構(gòu)所需的學(xué)費(fèi)。這并非要免除享受過免費(fèi)高等教育福利的學(xué)生在今后有能力時(shí)補(bǔ)交全部或部分學(xué)費(fèi)的義務(wù)?！盵25]由此可見，黑爾調(diào)查委員會(huì)所謂的全民免費(fèi)教育可行，是指學(xué)生可在畢業(yè)后，等有一定經(jīng)濟(jì)能力再補(bǔ)交學(xué)費(fèi)。

（二）基本原則

即便是這種“打了折扣”的免費(fèi)，黑爾調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為南非政府也只有堅(jiān)持一些基本原則才能實(shí)現(xiàn)。

第一，要有大局觀。黑爾調(diào)查委員會(huì)在《報(bào)告》中提出的第一條建議就是“任何財(cái)政決策都必須考慮到整個(gè)教育部門”[26]。黑爾調(diào)查委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育也很重要，也都需要政府的資金支持。即便是學(xué)校后教育與培訓(xùn)，政府也應(yīng)兼顧社區(qū)教育與培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院和大學(xué)教育。政府不能因?yàn)榭棺h活動(dòng)集中在大學(xué)就將資金向此轉(zhuǎn)移。如果再從整個(gè)國家的發(fā)展大局來看，政府需要供資的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品不只有教育，還有社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保障、住房等諸多方面。因此，政府在進(jìn)行任何財(cái)政決策時(shí)，都必須權(quán)衡教育與其他基本服務(wù)之間的競爭性需求。南非國家財(cái)政部和（前）財(cái)政部長以及統(tǒng)計(jì)總干事也曾明確提出，不能孤立地考慮高等教育供資問題。

第二，要考慮可持續(xù)性。祖馬在任命黑爾調(diào)查委員會(huì)時(shí)，曾提出了黑爾調(diào)查委員會(huì)在調(diào)研提供免費(fèi)高等教育與培訓(xùn)的可行性時(shí)必須考慮的三點(diǎn)依據(jù)，其一就是可持續(xù)性。這也是黑爾調(diào)查委員會(huì)在整個(gè)《報(bào)告》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一條基本原則。他們認(rèn)為，南非此前許多政策的突出弊端之一就是不具有可持續(xù)性。比如《報(bào)告》指出，以南非當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)情況來看，根本無法為不斷擴(kuò)大規(guī)模的高等教育提供充足而可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障，過去20年的持續(xù)擴(kuò)招已經(jīng)導(dǎo)致人均一攬子撥款出現(xiàn)下滑，這是不可持續(xù)的，因?yàn)檫@樣下去許多高等教育機(jī)構(gòu)將無法正常運(yùn)作。因此，黑爾調(diào)查委員會(huì)建議南非政府在確保資金到位以前，短期內(nèi)應(yīng)控制入學(xué)人數(shù)和延遲建立新的高等教育機(jī)構(gòu)，并且在擴(kuò)大高等教育規(guī)模之前應(yīng)優(yōu)先解決的是輟學(xué)率和生產(chǎn)能力（throughput）問題。[27]

第三，要由“狹隘平權(quán)”轉(zhuǎn)向“廣義平權(quán)”。與許多國家一樣，南非的平權(quán)運(yùn)動(dòng)也是自發(fā)動(dòng)之日起就遭到了來自不同方面的質(zhì)疑與反對，主要原因就是矯枉過正，出現(xiàn)反向歧視。比如有學(xué)者的研究就發(fā)現(xiàn)，南非為了增加高等教育中黑人學(xué)生的比重，改變歷史遺留的不合理生源結(jié)構(gòu)，國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃在貸款的發(fā)放和分配結(jié)構(gòu)上具有很強(qiáng)的黑人優(yōu)先傾向，導(dǎo)致出現(xiàn)家境富裕的黑人學(xué)生獲得了資助，而經(jīng)濟(jì)條件貧困的白人學(xué)生卻較難獲得貸款。[28]簡言之，有些黑人接受優(yōu)惠待遇只是因?yàn)樗麄兪呛谌恕３税兹顺錆M怨念，印度裔人和有色人種也認(rèn)為自己是平權(quán)行動(dòng)的受害者。[29]黑爾調(diào)查委員會(huì)很明顯意識到了這些問題，因此《報(bào)告》極力主張?jiān)谙乱徊降娜雽W(xué)、財(cái)政政策制定中，一方面要關(guān)注在過去的平權(quán)政策中遭到“誤傷”的群體，尤其是前文提到的中間群體，另一方面要將福利政策推向更寬的范圍，以實(shí)現(xiàn)“廣義平權(quán)”。

（三）基本方向

筆者認(rèn)為，《報(bào)告》為南非未來的高等教育學(xué)費(fèi)政策主要指出了如下四個(gè)基本改革方向。

第一，免除所有職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)生的學(xué)費(fèi)，由高等教育與培訓(xùn)部全額供資⑩，并且對于有需要的學(xué)生還要提供學(xué)費(fèi)以外的其他學(xué)習(xí)開支補(bǔ)貼，即便不能提供無需償還的助學(xué)金也得提供按收入比例還款型貸款。[30]需要指出的是，黑爾調(diào)查委員會(huì)的調(diào)研結(jié)果顯示，職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，如果政府要求擴(kuò)招就一定要增加相應(yīng)份額的撥款，但關(guān)于是否要實(shí)行全民免費(fèi)教育并未達(dá)成一致意見。確切來講，大多數(shù)機(jī)構(gòu)持反對態(tài)度，而主張根據(jù)學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況分類制定學(xué)費(fèi)政策。例如福爾斯學(xué)院（FalseBayCollege）建議將學(xué)生分為三類：家庭年收入低于15.5萬蘭特的貧困生、在15.5萬蘭特到30萬蘭特之間的中間群體和高于30萬蘭特的較富裕學(xué)生。貧困生應(yīng)有資格獲得覆蓋學(xué)費(fèi)、培訓(xùn)材料、交通、住宿和4千蘭特餐補(bǔ)的全額助學(xué)補(bǔ)貼;中間群體應(yīng)有資格獲得覆蓋學(xué)費(fèi)和培訓(xùn)材料的部分助學(xué)金及其他學(xué)習(xí)開支貸款;較富裕學(xué)生則只能申請學(xué)費(fèi)貸款，且前提是其家庭年收入低于50萬蘭特。[31]

《報(bào)告》之所以提出了相反的建議，是因?yàn)椤叭藗兤毡檎J(rèn)為，一個(gè)國家要想得到最好的發(fā)展，其人力資源就應(yīng)呈現(xiàn)一種金字塔結(jié)構(gòu)，塔底是通過職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院學(xué)習(xí)或?qū)W徒培訓(xùn)掌握了技術(shù)或職業(yè)技能的人，而塔頂是那些通過學(xué)位或大學(xué)教育掌握了理論技能的人”。然而在南非，大多數(shù)人仍將職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院視作低大學(xué)一等，使得擁有職業(yè)技能的人少于具有更多理論技能的人，“人力資源金字塔”呈現(xiàn)倒置結(jié)構(gòu)。[32]因此，黑爾調(diào)查委員會(huì)建議南非政府通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，吸引更多的學(xué)生選擇職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)，從而將顛倒的金字塔反轉(zhuǎn)過來。[33]也是出于這樣的考慮，雖然黑爾調(diào)查委員會(huì)鑒于財(cái)政可持續(xù)性原則建議南非暫緩高等教育擴(kuò)招，但認(rèn)為職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)應(yīng)擴(kuò)增三倍。[34]

第二，大學(xué)教育應(yīng)收取學(xué)費(fèi)，但要向所有學(xué)生提供按收入比例還款型貸款，包括研究生和私立學(xué)校學(xué)生。從黑爾調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果來看，相比職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院，大學(xué)在財(cái)政和學(xué)費(fèi)政策方面的立場要一致得多。一方面，所有大學(xué)都認(rèn)為是辦學(xué)成本的攀升加之生均政府撥款的下滑造成了學(xué)費(fèi)上漲，且給大學(xué)造成了很大的財(cái)政壓力。另一方面，各大學(xué)普遍以高等教育兼具公共性與私人性和保證大學(xué)的財(cái)政可持續(xù)性為由，不贊同南非實(shí)行全民免費(fèi)大學(xué)教育。與此同時(shí)，所有大學(xué)也都呼吁在收費(fèi)的同時(shí)，要為貧困生提供經(jīng)濟(jì)支持，有的建議通過提供貸款，有的建議綜合使用貸款和助學(xué)金，有的建議以畢業(yè)稅的方式延遲收繳學(xué)費(fèi)，有的建議進(jìn)行差別學(xué)費(fèi)定價(jià)，有的則建議對于貧困生可直接免收學(xué)費(fèi)。[35]

黑爾調(diào)查委員會(huì)在《報(bào)告》的建議部分提出了類似的觀點(diǎn)：雖然承認(rèn)高等教育具有公共性，但也認(rèn)識到其實(shí)質(zhì)性的私人收益，尤其是在南非這種低大學(xué)入學(xué)率背景下，大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)率很低，個(gè)人回報(bào)更是顯著，因此建議繼續(xù)采用成本分擔(dān)模式。黑爾調(diào)查委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，學(xué)生的學(xué)費(fèi)應(yīng)根據(jù)高等教育委員會(huì)的建議進(jìn)行管理，既要確保學(xué)費(fèi)是公平的和負(fù)擔(dān)得起的，也要確保大學(xué)能夠獲得進(jìn)行高質(zhì)量教學(xué)所需的資金。而與各大學(xué)的意見略有不同的是，黑爾調(diào)查委員會(huì)建議面向所有大學(xué)生提供按收入比例還款型貸款，但以政府擔(dān)保的商業(yè)銀行貸款取代國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃。另外，《報(bào)告》建議全面取消大學(xué)申請和注冊費(fèi)。另一方面，黑爾調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為，政府除了為學(xué)生個(gè)人提供資助，還應(yīng)為大學(xué)至少提供相當(dāng)于1%國內(nèi)生產(chǎn)總值的財(cái)政補(bǔ)貼，而且要將資金引向歷史上的弱勢院校，以使其能夠發(fā)展到與歷史上的白人院校相同的水平，但不能以犧牲最頂尖院校為代價(jià)。[36]

第三，改革國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃。國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃是南非政府當(dāng)前為學(xué)生個(gè)人提供資助的最主要方式。對于職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院的學(xué)生而言，該計(jì)劃提供的是不需要償還的助學(xué)金。對大學(xué)生而言，盡管該計(jì)劃提供的是貸款，但同樣暗含多重福利：（1）受資助學(xué)生如果通過了第一年和第二年的學(xué)習(xí)，40%的貸款將轉(zhuǎn)換為不需要償還的助學(xué)金;（2）通過最后一年的學(xué)習(xí)，則最后一學(xué)年的貸款全部轉(zhuǎn)換為助學(xué)金;（3）在學(xué)期間及畢業(yè)后或輟學(xué)后一年內(nèi)不計(jì)息;（4）計(jì)息期按回購利率（RepoRate）B11的80%計(jì)息，即暗含利息補(bǔ)貼。[37]在調(diào)研中，高校以及國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃主管部門都表示，盡管該資助計(jì)劃當(dāng)前遇到很多問題，但不應(yīng)忘記它在擴(kuò)大高等教育入學(xué)和改變高等教育生源結(jié)構(gòu)方面的成就，更不應(yīng)完全棄用，而應(yīng)該認(rèn)真考慮如何對其作出改革，以使之更加高效、更具可持續(xù)性、更加用戶友好、更加公平。[38]

其一，如前所述，黑爾調(diào)查委員會(huì)建議由國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃為所有職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院學(xué)生提供覆蓋全部學(xué)習(xí)開支的助學(xué)金，改由商業(yè)銀行為所有大學(xué)生提供按收入比例還款型貸款，并建議將私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生納入放貸范圍。《報(bào)告》指出，私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生也是擁有完全憲法權(quán)利的公民和居民，進(jìn)入這些機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)既有助于增加入學(xué)，也有助于促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長，所以在申請按收入比例還款型貸款時(shí)應(yīng)受到公平對待。[39]其二，由于許多人批評國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃設(shè)置的貸款上限遠(yuǎn)低于學(xué)生實(shí)際的學(xué)習(xí)開支，黑爾調(diào)查委員會(huì)還特別強(qiáng)調(diào)今后的放貸上限應(yīng)能覆蓋全部學(xué)習(xí)開支，但具體放貸額度根據(jù)借款者需求而定。[40]其三，黑爾調(diào)查委員會(huì)還提出對于個(gè)人回報(bào)偏低但具有較高公共效應(yīng)的學(xué)位項(xiàng)目，政府可能需要考慮在貸款以外適當(dāng)提供補(bǔ)貼，或?qū)J款規(guī)則作出調(diào)整，如保留“教師求賢助學(xué)金”（FundzaLushakaBursary）B12。[41]另外，黑爾調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為，至少在保障貸款系統(tǒng)具有可持續(xù)性之前，不能像過去國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃那樣允許將貸款轉(zhuǎn)化為激勵(lì)性助學(xué)金。而且為了提高資助效果，黑爾調(diào)查委員會(huì)建議加強(qiáng)對獲得貸款學(xué)生的學(xué)術(shù)表現(xiàn)監(jiān)測，對于達(dá)不到學(xué)術(shù)要求的學(xué)生，應(yīng)暫停繼續(xù)為其提供貸款。[42]

第四，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。不難發(fā)現(xiàn)，南非高等教育財(cái)政陷入了一種兩難境地，一方面公共財(cái)政有限，單純依賴不斷增加政府撥款來填補(bǔ)高等教育不斷增大的資金漏洞顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但另一方面，學(xué)生強(qiáng)烈抵制學(xué)費(fèi)上漲，甚至要求免費(fèi)，使高校資金缺口越來越大。因此，黑爾調(diào)查委員會(huì)在《報(bào)告》中提出的最后一條建議就是考慮從其他潛在渠道籌措經(jīng)費(fèi)。一是強(qiáng)烈建議政府考慮對立法進(jìn)行必要的修改，以允許失業(yè)保險(xiǎn)基金（UnemploymentInsuranceFund）的盈余資金轉(zhuǎn)入國家財(cái)政部，并指定用于職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);二是建議將長期無人認(rèn)領(lǐng)的養(yǎng)老金福利（金額超過420億蘭特）作為國家填平學(xué)生貸款壞賬B13的備用資金，以提升貸款系統(tǒng)的穩(wěn)定性，但須國家擔(dān)保償還;其三，支持大學(xué)更加齊心協(xié)力建立校友聯(lián)系，并通過這些渠道籌集資金;其四，建議開發(fā)一個(gè)教育基金，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和國際援助機(jī)構(gòu)向南非的高等教育捐資。[43]

三、南非政府的選擇

2017年11月13日，祖馬將《報(bào)告》公之于眾，并于12月16日正式作出官方回復(fù)[44]，即正式宣告政府的改革方案（以下簡稱《方案》）。就學(xué)費(fèi)問題而言，《方案》給出的政策可以概括為以下四點(diǎn)。

第一，從2018年開始，所有來自貧困、工薪階層家庭的南非學(xué)生將獲得政府全額補(bǔ)貼的免費(fèi)職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，并將在五年內(nèi)逐步實(shí)施。補(bǔ)貼無需學(xué)生償還，金額將覆蓋學(xué)生的全部學(xué)習(xí)開支，即包括學(xué)費(fèi)、規(guī)定的學(xué)習(xí)材料、食宿、交通。另外，政府還將投入資金以改善職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院的基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，在未來五年內(nèi)將對大學(xué)的補(bǔ)貼從國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.68%增加到1%，并與可比經(jīng)濟(jì)體保持一致，以解決大學(xué)教育的總體資金不足問題。由于政府大幅增加了對大學(xué)的補(bǔ)貼，在2018學(xué)年，對于家庭年收入低于60萬蘭特的南非學(xué)生將不增加學(xué)費(fèi);新入學(xué)的貧困或工薪階層南非家庭本科生可享受政府完全補(bǔ)貼的免費(fèi)大學(xué)教育，補(bǔ)貼無需償還，金額將覆蓋學(xué)生的全部學(xué)習(xí)開支;對于已獲得國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃的學(xué)生，此后的貸款也將全部轉(zhuǎn)為無需償還的助學(xué)金。

第三，從2018年起，符合資格的南非失業(yè)者、社會(huì)補(bǔ)助金接受者、收入低于最低工資者、家政工作者、農(nóng)業(yè)工作者、礦工、小商販以及教師、護(hù)士、警察、市政工作人員、保安人員、垃圾工人等初級公務(wù)員的子女可通過政府提供的補(bǔ)貼免費(fèi)進(jìn)入公立大學(xué)和職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院學(xué)習(xí)，補(bǔ)貼覆蓋全部學(xué)習(xí)開支。

第四，繼續(xù)由國家學(xué)生經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃負(fù)責(zé)管理和分配上述各類學(xué)生補(bǔ)貼。但鑒于南非貧富差距極大，加之生活和學(xué)習(xí)成本不斷上升，自2018年起，將貧困或工薪階層界定標(biāo)準(zhǔn)由家庭收入低于12.2萬蘭特[45]上調(diào)為35萬蘭特。而且，高等教育和培訓(xùn)部部長今后應(yīng)定期與財(cái)政部部長協(xié)商修訂該標(biāo)準(zhǔn)。

對于抵制學(xué)費(fèi)上漲，甚至呼吁免費(fèi)教育的抗議學(xué)生而言，《方案》要比《報(bào)告》顯得“有誠意”得多，然而人們也不禁為南非政府如何為這份慷慨買單而表示懷疑和深深的擔(dān)憂。另外，祖馬于2018年2月14日宣告辭去南非總統(tǒng)職務(wù)[46]，為這項(xiàng)改革增添了更多的不確定性。但是就在祖馬卸任一周后，南非財(cái)政部長馬盧西·吉加巴（MalusiGigaba）在開普敦議會(huì)作2018年度預(yù)算演講時(shí)，再次確認(rèn)南非政府將推行祖馬的免費(fèi)高等教育政策，并表示在接下來的三年中，政府將為此額外撥款57億蘭特，南非政府在2018年將為實(shí)行免費(fèi)高等教育政策投入124億蘭特，2019年203億蘭特，2020年243億蘭特。[47]吉加巴很自豪地表示這是南非政府朝著保證所有符合資格的南非人無論其階級地位都有機(jī)會(huì)接受高等教育和培訓(xùn)這一終極目標(biāo)邁出的重要一步，也是朝著打破貧困循環(huán)和應(yīng)對青年失業(yè)邁出的重要一步。[48]

四、評價(jià)與展望

南非政府最后的政策選擇與黑爾調(diào)查委員會(huì)的建議有著很明顯的出入?？傮w而言，黑爾調(diào)查委員會(huì)的改革方案體現(xiàn)出明顯的“誰受益誰付費(fèi)”邏輯，并且從整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要出發(fā)，建議對全民實(shí)行政府完全補(bǔ)貼的免費(fèi)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)政策，以期扭轉(zhuǎn)南非當(dāng)前的人力資源金字塔倒置問題;對于具有更高個(gè)人回報(bào)的大學(xué)教育，則建議以政府擔(dān)保的商業(yè)貸款替代政府直接的補(bǔ)貼，既緩解了政府財(cái)政壓力，增大了高等教育財(cái)政可持續(xù)性，也為職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)騰出更多可使用的公共資源。應(yīng)該來講，黑爾調(diào)查委員會(huì)的《報(bào)告》比較符合國際大趨勢，從長遠(yuǎn)來看也確實(shí)更具有可持續(xù)性，但對于南非20年來的高等教育轉(zhuǎn)型改革最關(guān)切的平權(quán)問題的作用相對有限。如黑爾調(diào)查委員會(huì)自己承認(rèn)的，黑人、貧困人口、中間群體在南非的職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)中的占比要明顯大于大學(xué)教育，若只面向職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)學(xué)院學(xué)生提供無需償還的政府補(bǔ)貼，而對于大學(xué)生只提供政府擔(dān)保的商業(yè)貸款，難免會(huì)加劇這種不均衡傾向，其結(jié)果則是進(jìn)一步加大階級流動(dòng)障礙。

相比之下，南非政府最后選擇的方案則更具有平等主義意味：既沒有將免費(fèi)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)教育政策推廣至全民，也沒有停止以助學(xué)金形式補(bǔ)貼大學(xué)教育。然而，盡管祖馬政府的免費(fèi)高等教育政策暫時(shí)平息了學(xué)生的抗議活動(dòng)，穩(wěn)定了政局，而且對社會(huì)弱勢群體而言看起來似乎也確是利好政策，實(shí)際上卻暗藏頗多問題與隱患。近年來多次參加過南非政府的高等教育財(cái)政政策咨詢工作的約翰內(nèi)斯堡大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肖恩·穆非德薩·穆勒（SeánMfundzaMuller）尖銳地批評道：“在許多方面，祖馬的免費(fèi)高等教育提案是最糟糕的民粹主義。它被視作一項(xiàng)可行的、沒有負(fù)面影響的徹底進(jìn)步政策予以兜售。但它實(shí)際上并沒有為最貧困的南非人做太多。而且，它還可能對公共支出的穩(wěn)定性和漸進(jìn)性產(chǎn)生負(fù)面影響?！盵49]

首先，正如吉加巴所言，“這一政策并非沒有成本”[50]。自全球性金融危機(jī)以來，南非經(jīng)濟(jì)增長緩慢，稅收大幅下降，面臨巨大的財(cái)政壓力。吉加巴在2018年預(yù)算演講中明確指出，南非當(dāng)前的財(cái)政收入缺口達(dá)482億蘭特。[51]現(xiàn)要實(shí)行免費(fèi)高等教育政策，無疑是雪上加霜。為此，南非政府將在2018/19年主要通過提高增值稅稅率和低于通貨膨脹率調(diào)整個(gè)人所得稅稅率等措施，額外征稅36億蘭特;同時(shí)，未來三年從國家到地方削減政府支出850億蘭特，包括減少對國防、監(jiān)禁、防空、貿(mào)易與工業(yè)等領(lǐng)域的投入，減少對有些公共部門的轉(zhuǎn)移支付，削減學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住區(qū)發(fā)展、省道維護(hù)等大型省級有條件撥款，以及推遲完成一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等。[52]黑爾調(diào)查委員會(huì)在《報(bào)告》中給總統(tǒng)的第一條忠告就是要有大局觀，不能因?yàn)榇髮W(xué)生抗議就將他處預(yù)算隨意挪到此處。然而從南非政府現(xiàn)在的決定來看，很明顯就是“會(huì)鬧的孩子有奶喝”，并為此“拆東墻補(bǔ)西墻”，既沒有大局觀，可持續(xù)性也著實(shí)令人質(zhì)疑。

其次，在南非這種高等教育參與率整體偏低且存在明顯種族差異和階級差異的國家實(shí)行免費(fèi)政策實(shí)質(zhì)上是“讓窮人替富人交學(xué)費(fèi)”，是在加劇不公平而非推進(jìn)平權(quán)。高等教育免費(fèi)并非真的免費(fèi)，只不過是將原本由受教育者個(gè)人分擔(dān)的那部分教育成本轉(zhuǎn)嫁給了政府，歸根結(jié)底是轉(zhuǎn)嫁給了全體納稅人。在南非，很大一部分納稅人沒有機(jī)會(huì)接受高等教育，而且在這部分群體中，中下階層的占比要高于上層階級。在這種情況下實(shí)行免費(fèi)高等教育，政府稅收的再分配作用便會(huì)調(diào)轉(zhuǎn)方向，加劇而非減小社會(huì)不公平。并且，南非政府將為實(shí)行免費(fèi)高等教育政策而增收絕大多數(shù)人都要繳納的增值稅，使得反向再分配作用更加嚴(yán)重。開普敦大學(xué)以及世界銀行的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家最近完成的一項(xiàng)研究也表明，在南非，將公共財(cái)政投向高等教育尤其是大學(xué)教育，對于減少社會(huì)不平等的作用很小，因?yàn)橹挥行〔糠秩四軓闹惺芤妫宜麄冞€往往來自富裕家庭。[53]

此外，穆勒認(rèn)為南非政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了祖馬的免費(fèi)高等教育政策將為政府帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。按照他的觀點(diǎn)，實(shí)行該政策意味著每年將需要投入400億蘭特，政府根本無法承擔(dān)。[54]盡管最后吉加巴公布的政府預(yù)算遠(yuǎn)低于這一數(shù)據(jù)，但我們不得而知這究竟是穆勒高估了政策成本，還是南非政府并沒有真正履行他的承諾，即并非所有符合這一政策規(guī)定的學(xué)生真的最終都享受了他所承諾的福利。而且正如《報(bào)告》中指出的，“根本問題是不考慮上升的貧困水平、失業(yè)、兒童早期發(fā)展以及其他社會(huì)挑戰(zhàn)等更廣泛的情況，而一味地往出問題的地方投入資金，是否足以改善系統(tǒng)的表現(xiàn)”。

目前南非官方對于祖馬的免費(fèi)高等教育政策的前景充滿樂觀精神，新任總統(tǒng)及其政府也并未表露出絲毫動(dòng)搖祖馬路線的跡象。但在筆者看來，這場具有濃厚民粹主義色彩的改革無異于“飲鴆止渴”。對于南非的弱勢群體而言，這場改革究竟是福音還是陷阱，讓我們拭目以待。

注釋：

①根據(jù)以下文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：CloeteN，etl.TransformationinHigherEducation：GlobalPressureandLocalRealitiesinSouthAfrica[M].Lansdowne：JutaandCompanyLtd，2002：155。

②根據(jù)以下文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：CouncilonHigherEducation.VitalStats：PublicHigherEducation2016[R].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2018：3。

③僅指撥付給高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，而不包括對于學(xué)生個(gè)人的資助。

④根據(jù)以下文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：CouncilonHigherEducation.SouthAfricanHigherEducationintheFirstDecadeofDemocracy[M].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2004：195。

⑤根據(jù)以下文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：DepartmentofHigherEducationandTraining.StatisticsonPost-SchoolEducationandTraininginSouthAfrica：2016[R].Pretoria：DepartmentofHigherEducationandTraining，2018：97。

⑥南非與中國、俄羅斯、印度、巴西均被人們視為成長前景看好的新興市場國家，五國合稱“金磚國家”，但因《教育概覽（2017年）：經(jīng)合組織指標(biāo)》中缺失了印度的相關(guān)數(shù)據(jù)，文中和表1只列出了其他四國的數(shù)據(jù)。

⑦南非的本科一般為三年，2013年入學(xué)的本科生按期應(yīng)于2016年畢業(yè)，而2016年畢業(yè)的學(xué)生卻不止于2013年入學(xué)的學(xué)生。

⑧根據(jù)以下文獻(xiàn)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：EducationSeriesVolumeIII：EducationalEnrolmentandAchievement，2016[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.statssa.gov.za/publications/Report%2092-01-03/Education_Series_iii.pdf。

⑨根據(jù)開普敦大學(xué)歷年財(cái)務(wù)年報(bào)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得：Annualfinancialstatements[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.uct.ac.za/main/about/finance/annual-statements。

⑩當(dāng)前是高等教育與培訓(xùn)部分擔(dān)80%的辦學(xué)成本，剩余20%由學(xué)生學(xué)費(fèi)供資。

B11回購利率是指一個(gè)國家的中央銀行在資金短缺的情況下向商業(yè)銀行提供貸款的比率。

B12南非政府專用于支持教師培養(yǎng)的一種助學(xué)金。學(xué)生獲得多少年的助學(xué)金，就必須在獲得教師資格之后在公立學(xué)校任教多少年。參考文獻(xiàn)：TheFunzaLushakaBursary[EB/OL].[2018-07-14].http：//www.funzalushaka.doe.gov.za/。

B13如果學(xué)生畢業(yè)后的收入始終達(dá)不到還貸最低收入標(biāo)準(zhǔn)，其貸款將由國家代償。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）