徐虔 羅麗媛

2018年5月14日，商務(wù)部辦公廳發(fā)布《商務(wù)部辦公廳關(guān)于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當行管理職責調(diào)整有關(guān)事宜的通知》，將制定融資租賃公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營與監(jiān)管職責劃給銀保監(jiān)會。至此，困擾融資租賃行業(yè)多年的多頭監(jiān)管有望出臺統(tǒng)一規(guī)則。此次銀保監(jiān)會的擴權(quán)，符合業(yè)內(nèi)的預(yù)期，與中央防范金融風(fēng)險的整體思路和用意高度相關(guān)。在2017年全國金融工作會議上，習(xí)總書記講到金融工作的四個原則，其中之一就是強化監(jiān)管，明確提出要加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管，也就是金融大監(jiān)管。

地方金融辦已有所動作，早在2017年12月15號，深圳市金融辦就更新了職責內(nèi)容，明確將融資租賃公司等七類地方金融機構(gòu)納入監(jiān)管范圍，這在全國屬于首次，還加掛了金融監(jiān)管局的牌子，可以說是一個強烈的信號。

監(jiān)管分割格局的演變

我國融資租賃的監(jiān)管現(xiàn)狀可概括為“一個開放市場，兩套監(jiān)管體系，三類企業(yè)準入”。其中，“一個開放市場”指的是融資租賃市場是開放的，不管是金融租賃公司還是非金融租賃公司，?簽訂的融資租賃合同都是合法有效，受法律保護的?！皟商妆O(jiān)管體系、三類企業(yè)準入”指的是融資租賃公司有兩個監(jiān)管主體，并因此分為三種類型的融資租賃機構(gòu)。一個是銀監(jiān)會（現(xiàn)銀保監(jiān)會）的監(jiān)管體系，在此體系下批設(shè)的融資租賃機構(gòu)屬于金融租賃公司，是金融機構(gòu);另一個是商務(wù)部的監(jiān)管體系，在此體系下批設(shè)的融資租賃機構(gòu)屬于非金融機構(gòu)，其中又可分為商務(wù)部和國家稅務(wù)總局批設(shè)的內(nèi)資試點融資租賃公司、商務(wù)部省級主管部門批設(shè)的外資融資租賃公司。

要追溯融資租賃行業(yè)監(jiān)管分割格局形成的緣由，應(yīng)從融資租賃業(yè)態(tài)進入我國的那一天開始分析?？梢哉f，在我國經(jīng)濟體制改革、國家部委職能調(diào)整的大背景下，融資租賃分部門監(jiān)管有其歷史的必然性。

對發(fā)展初期的我國融資租賃業(yè)，與其說是監(jiān)管，不如說是審批。改革開放初期，融資租賃集融資和融物的特點，非常適合我國引入外資和國外先進設(shè)備的需要。當時租賃業(yè)務(wù)主要是進口設(shè)備，因此1985年政府明確中外合營或外商獨資的租賃公司一律由對外經(jīng)濟貿(mào)易部審批。2000年中國人民銀行也正式確認外商投資融資租賃公司的主體資格由對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部審批和監(jiān)管。2003年，商務(wù)部成立，整合了國家經(jīng)貿(mào)委負責貿(mào)易的部門和對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部，相應(yīng)地，由商務(wù)部負責對外商投資租賃公司進行審批監(jiān)管。

原國內(nèi)貿(mào)易部負責管理內(nèi)資租賃公司，曾挑選部分有資質(zhì)的租賃公司試點開展融資租賃業(yè)務(wù)。后來因國家體制改革，國內(nèi)貿(mào)易部被撤銷，又歷經(jīng)國家經(jīng)貿(mào)委和商務(wù)部，目前相關(guān)管理職能由商務(wù)部承擔。2004年，商務(wù)部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合啟動內(nèi)資租賃公司開展融資租賃業(yè)務(wù)的試點工作，審批設(shè)立的機構(gòu)稱為內(nèi)資試點融資租賃公司。綜上可見，由于國家部委的不斷重組和職能范圍的不斷調(diào)整，內(nèi)資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司的監(jiān)管機構(gòu)幾經(jīng)變化，最終全部歸于商務(wù)部。

從1984年起，許多銀行開始涉足融資租賃業(yè)務(wù)，主要通過其下屬的信托部門兼營。到了1988年，由于融資租賃全行業(yè)的經(jīng)營亂象，系統(tǒng)性風(fēng)險凸顯，我國對融資租賃行業(yè)開始清理整頓。中國人民銀行牽頭，對融資租賃業(yè)務(wù)屬性進行了重新界定，明確為金融業(yè)務(wù)。這樣，非金融機構(gòu)的內(nèi)資租賃公司被清退。中國人民銀行批準了16家融資租賃公司，將其定性為金融機構(gòu)，歸屬為金融租賃公司，由中國人民銀行監(jiān)管。2003年，銀監(jiān)會成立，中國人民銀行將金融租賃公司的監(jiān)管職責移交給銀監(jiān)會。

隨著銀監(jiān)會和商務(wù)部兩個監(jiān)管主體的形成，兩個部門不斷出臺和修訂針對融資租賃公司的監(jiān)管辦法和制度，兩套監(jiān)管體系不斷完善，最終演變成當前的監(jiān)管分割格局。目前銀保監(jiān)會負責審批監(jiān)管金融租賃公司，主要依據(jù)是2014年出臺的《金融租賃公司管理辦法》，對其監(jiān)管思路主要參考銀行業(yè)金融機構(gòu)，監(jiān)管比較嚴格。商務(wù)部則負責監(jiān)管內(nèi)資試點和外資融資租賃公司，主要依據(jù)是2013年9月出臺的《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》，實行的是適度監(jiān)管原則。

多頭監(jiān)管引發(fā)的問題

融資租賃分部門監(jiān)管，不同類別的融資租賃公司適用不同的監(jiān)管規(guī)則，會衍生出很多問題。一方面，不同類型融資租賃公司從事的業(yè)務(wù)，本質(zhì)是相同的，理應(yīng)具有平等的競爭環(huán)境，但由于出身差異就產(chǎn)生天然區(qū)別，違背了市場公平競爭的原則;另一方面，融資租賃公司類別屬性不同，優(yōu)劣勢就不同，繼而在發(fā)展方向和空間上也存在差異，就會扭曲市場主體的經(jīng)營行為，迫使市場主體將精力放到追逐更好的出身上，一定程度上忽視了自身的經(jīng)營。

租賃物范圍不同

對于金融租賃公司的租賃物，《金融租賃公司管理辦法》中明確規(guī)定是固定資產(chǎn)。這樣，只要在會計上可以確認為固定資產(chǎn)的，都可以作為金融租賃公司的租賃物。另外，規(guī)定中還有一句話“銀監(jiān)會另有規(guī)定的除外”，為將來租賃物范圍的調(diào)整留出了空間。

《外商投資租賃業(yè)管理辦法》中明確規(guī)定了外資融資租賃公司的租賃物是設(shè)備動產(chǎn)、交通工具及附帶的無形資產(chǎn)。內(nèi)資試點融資租賃公司的租賃物范圍則比較寬泛，目前沒有明確的限定，?只有一個定性的認定，即租賃物需“權(quán)屬清晰、真實存在且能夠產(chǎn)生收益”。

綜上可見，三類融資租賃公司的租賃物標準不一，內(nèi)資融資租賃公司最為寬泛，金融租賃公司次之，外資融資租賃公司限定最嚴。舉個例子，房屋建筑和高速公路是固定資產(chǎn)，可以作為金融租賃公司的租賃物，內(nèi)資試點融資租賃公司雖然沒有明確，但從定性上應(yīng)該也可以，外資融資租賃公司則不行。人為將融資租賃公司的租賃物范圍區(qū)別開來，不利于形成有效的競爭，導(dǎo)致市場效率損失。

準入門檻不一

準入門檻的高低主要看最低注冊資本要求、對出資人或發(fā)起人的要求、審批難度大小等。金融租賃公司的最低注冊資本金為一次性實繳的1億元人民幣或等值自由兌換貨幣;外資融資租賃公司最低注冊資本不低于1000萬美元，沒有要求一次性實繳;內(nèi)資試點融資租賃公司的最低注冊資本金為1.7億元，這個要求是針對2001年9月1日至2003年12月31日期間設(shè)立的內(nèi)資試點融資租賃公司，后來沒有進行調(diào)整，一直按照這個標準沿用至今?？梢钥闯?，內(nèi)資試點融資租賃公司的注冊資本要求遠高于其他兩類公司。

銀保監(jiān)會沿襲對金融機構(gòu)出資人和發(fā)起人嚴格審批的慣例，?對金融租賃公司的出資人和發(fā)起人有非常明確的準入規(guī)范，不僅如此，還嚴控牌照發(fā)放。截至2017年底，金融租賃公司只有69?家，占全國融資租賃公司9090家的比重僅為0.76%。內(nèi)資試點融資租賃公司的設(shè)立，需要通過省級商務(wù)廳申報試點資格，再由商務(wù)部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合確認，每批次數(shù)量不多，審批相對嚴格。2016年，商務(wù)部和國家稅務(wù)總局將天津等4個自由貿(mào)易試驗區(qū)的內(nèi)資試點融資租賃公司試點確認工作下放，導(dǎo)致數(shù)量一度上升。外資融資租賃公司的審批層級已經(jīng)下放到省級商務(wù)主管部門和高級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，審批相對寬松，數(shù)量也最多，2017年底占比達到96%。

經(jīng)營范圍迥異

融資租賃是資金密集型行業(yè)，融資租賃公司的融資成本和融資便利性對其經(jīng)營模式有很大影響，甚至在一定程度上決定其發(fā)展方向和路徑。三類融資租賃機構(gòu)在經(jīng)營范圍上的一個重要區(qū)別就是融資途徑的問題。金融租賃公司是金融機構(gòu)，根據(jù)《金融租賃公司管理辦法》，金融租賃公司可以同業(yè)拆借、發(fā)行金融債，?還可以吸收非銀行股東3個月以上的定期存款，這也是金融租賃公司在三類機構(gòu)中受出資人和發(fā)起人青睞的主要原因。外資融資租賃公司有外債額度，可以引入境外資金。前些年境外資金成本較低，外資融資租賃公司引入大量境外資金，甚至有的外資融資租賃公司成立的主要目的就是作為境外資金流入的通道。內(nèi)資試點融資租賃公司的融資途徑則相對狹窄，既沒有境外融資的便利，也很難直接進入金融市場融資?？梢姡瑥氖峦|(zhì)業(yè)務(wù)的融資租賃公司因監(jiān)管主體的不同而被劃入不同類型，從而造成融資環(huán)境的差異，也就難以開展公平競爭。

監(jiān)管程度不同

三類融資租賃公司受到的監(jiān)管程度不一樣。對內(nèi)資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司的監(jiān)管相對寬松，主要是控制其杠桿水平，要求其風(fēng)險資產(chǎn)不能超過其凈資產(chǎn)的10倍。除此以外，?沒有其他嚴格的監(jiān)管指標。而且，由于這兩類融資租賃機構(gòu)數(shù)量眾多，監(jiān)管難以到位，甚至處于缺位狀態(tài)。金融租賃公司則完全不一樣，我國對金融機構(gòu)一直實行嚴格的監(jiān)管，金融租賃公司也不例外。對金融租賃公司的監(jiān)管有非常明確和具體的風(fēng)險監(jiān)管指標，很多指標甚至直接參考對銀行的監(jiān)管，比如單一客戶關(guān)聯(lián)度、單一客戶融資集中度等。銀保監(jiān)會對金融租賃公司的監(jiān)管非常細致和及時，并有詳盡和多頻的現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查?？梢?，金融租賃公司面臨的監(jiān)管環(huán)境更嚴格。

稅收差別待遇

三類融資租賃機構(gòu)在稅收政策上的差異，從另一個角度揭示了金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)的不同。金融租賃公司是金融機構(gòu)，基于審慎經(jīng)營的考慮，可以按照《金融企業(yè)準備金提取管理辦法》稅前計提呆壞賬準備金。內(nèi)資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司不是金融機構(gòu)，不能享受上述稅收待遇，一方面導(dǎo)致稅收地位不利，另一方面也不利于企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營。

統(tǒng)一監(jiān)管對融資租賃行業(yè)發(fā)展的影響

此次商務(wù)部劃轉(zhuǎn)、銀保監(jiān)會接收的是制定業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則的職能，并不是實施具體監(jiān)管，也不是代表要出現(xiàn)一個全新的監(jiān)管業(yè)態(tài)，更多的是落實2017年全國金融工作會議上提出的金融管理職責劃分的要求。因此，融資租賃公司的監(jiān)管模式可能更多要參考小額貸款公司的監(jiān)管方式。2008年，銀監(jiān)會和中國人民銀行共同發(fā)文，將小額貸款公司的監(jiān)管責任和風(fēng)險處置責任落實到地方政府。自此，小額貸款公司開啟了銀監(jiān)會和央行制定業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則，各省金融辦或指定省屬部門進行具體監(jiān)管的模式。循此思路，內(nèi)資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司，未來可能由銀保監(jiān)會制定要求和標準，委托地方政府管理，再由地方政府將監(jiān)管任務(wù)下放到地方金融辦，地方金融辦實施具體監(jiān)管。

統(tǒng)一監(jiān)管有利于更好控制社會金融風(fēng)險，推動融資租賃行業(yè)長期健康發(fā)展。與金融租賃公司相比，內(nèi)資試點和外資融資租賃公司所受監(jiān)管明顯不足，多數(shù)成為影子銀行，為企業(yè)提供流動性和增加杠桿。在防控金融風(fēng)險的大環(huán)境下，銀行等金融機構(gòu)在“去杠桿”，融資租賃公司等影子銀行卻在變相“加杠桿”。統(tǒng)一監(jiān)管后，融資租賃公司會受到嚴格監(jiān)管，有利于更好控制社會金融風(fēng)險。另外，金融租賃公司與內(nèi)資試點和外資融資租賃公司長期以來因監(jiān)管分割，造成業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的機構(gòu)，卻產(chǎn)生隔閡和經(jīng)營異化。統(tǒng)一監(jiān)管后，三類融資租賃公司在租賃物范圍、接入征信、稅前計提呆壞賬準備金等方面有望統(tǒng)一標準，有助于營造公平競爭環(huán)境，推動行業(yè)健康有序發(fā)展。

統(tǒng)一監(jiān)管短期將不可避免沖擊融資租賃行業(yè)，抑制類信貸和通道業(yè)務(wù)，融資租賃公司將出現(xiàn)分化。在經(jīng)濟下行的宏觀背景下，規(guī)模大、風(fēng)險低、期限長的政府平臺類項目和類信貸通道業(yè)務(wù)一直是融資租賃公司的偏愛。隨著中央政府出手規(guī)范地方融資平臺，政府平臺融資與政府信用脫鉤，平臺類項目規(guī)模大幅下降，促使融資租賃業(yè)務(wù)向?qū)嶓w經(jīng)濟轉(zhuǎn)型?！百Y管新規(guī)”消除多層嵌套，打擊通道類產(chǎn)品，純通道的融資租賃業(yè)務(wù)將沒有生存空間，直接租賃和經(jīng)營租賃將是融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展的大趨勢。在新的監(jiān)管形勢下，銀行系金融租賃公司優(yōu)勢在于資金，一直是銀行信貸的一個補充，面臨轉(zhuǎn)型的壓力，但并不迫切。而大量的第三方融資租賃公司，會逐步淡化資金功能，需立足于產(chǎn)業(yè)，開展專業(yè)化經(jīng)營，在深耕領(lǐng)域內(nèi)開展融物為主的業(yè)務(wù)，一些資金規(guī)模小、沒有專業(yè)經(jīng)營能力的融資租賃公司將被清除和淘汰，融資租賃公司近年來的大躍進局面可能告一段落。

（作者單位：特華博士后科研工作站，北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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7月20日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會發(fā)布《關(guān)于進一步擴大金融業(yè)對外開放的有關(guān)舉措》，提出了11條金融業(yè)對外開放措施，涵蓋了信用評級業(yè)務(wù)、外資參與理財子公司、養(yǎng)老金管理公司以及放開準入條件等內(nèi)容。

金融控股公司監(jiān)管不斷強化

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央行發(fā)布消費者金融素養(yǎng)報告

7月31日，央行發(fā)布《2019年消費者金融素養(yǎng)調(diào)查簡要報告》，報告稱在詢問消費者預(yù)期如何保障在老年的開支時，“依靠自己的存款、資產(chǎn)或生意收入”成為最多選擇，占比達59.77%。

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7月31日，央行增加支小再貸款額度500億元，重點支持中小銀行擴大對小微、民營企業(yè)的信貸投放，?發(fā)揮精準滴灌作用，引導(dǎo)降低社會融資成本。