孫素艷，李云玲，馬 睿

(水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

我國是一個人口大國、農(nóng)業(yè)大國，特殊的自然地理條件與資源稟賦狀況，決定了增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給必須依靠灌溉，灌溉現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分[1]。加快發(fā)展現(xiàn)代灌溉，推進現(xiàn)代灌溉和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的良性互動，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。

自1998年中央加大農(nóng)村水利投入以來，經(jīng)過20余年的努力，灌區(qū)現(xiàn)狀得到很大改善，部分地區(qū)積極開展現(xiàn)代灌溉相關研究和建設規(guī)劃工作[2]，逐步提出灌區(qū)現(xiàn)代化建設需求。但目前各地對灌區(qū)現(xiàn)代化建設的理念和任務尚不清晰，迫切需要結(jié)合十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和水利部新時代水利現(xiàn)代化等建設要求，進一步明晰我國現(xiàn)代灌溉發(fā)展趨勢，研究灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的主要舉措。

1 我國灌溉發(fā)展現(xiàn)狀問題

我國灌區(qū)多建于20世紀50—70年代，灌排設施建設明顯滯后，水土資源約束日趨加劇、灌區(qū)生態(tài)環(huán)境亟待改善等問題仍然是制約灌溉效益發(fā)揮的“瓶頸”，與目前國內(nèi)在交通、能源、信息等領域已接近或達到世界領先水平的情況相比，仍存較大差距，難以支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要[3]。

灌排設施建設明顯滯后。目前，全國耕地灌溉率僅約50%，約40%的大型灌區(qū)、50%～60%的中小型灌區(qū)、50%的小型農(nóng)田水利工程設施不配套，大型灌排泵站設備完好率不足60%。全國10%以上低洼易澇地區(qū)排澇標準不足3年一遇，設施老化失修現(xiàn)象依然嚴重。

水土資源約束日趨加劇?，F(xiàn)狀多年平均情形下灌溉總?cè)彼恳殉?00億m3。近年來，因工程老化、建設占地等原因，全國平均每年減少的農(nóng)田有效灌溉面積已超過1000萬畝，生活和工業(yè)擠占灌溉用水、灌溉擠占生態(tài)用水和超采地下水的現(xiàn)象十分嚴重。近10年，北方主要河流經(jīng)濟社會用水擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量為123億m3，現(xiàn)狀全國地下水超采159億m3，全國水體質(zhì)量仍呈惡化趨勢，約有12%農(nóng)業(yè)供水水質(zhì)不合格。

灌溉總體用水水平依然不高。目前全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.548，有的省份不足0.40，與以色列等節(jié)水先進國家的0.7～0.8相比明顯偏低。全國高效節(jié)水灌溉率為29%，與我國嚴峻的水資源形勢相比，明顯偏低。

改革與管理任務依然艱巨。全國農(nóng)業(yè)水價僅為供水成本的30%～50%，25%左右大型灌區(qū)、65%左右中型灌區(qū)未核定成本水價，水費實收率不足70%，超過40%的灌區(qū)管理單位的運行經(jīng)費得不到保障，灌溉用水計量率低，大型灌區(qū)運行數(shù)據(jù)監(jiān)測點平均每7.5萬畝僅1個，中型灌區(qū)信息化處于開始啟動階段，難以實現(xiàn)全面監(jiān)測、精準計量、精細管理。

2 現(xiàn)代灌溉發(fā)展核心理念

現(xiàn)代灌溉需要循序漸進的發(fā)展歷程，是逐步發(fā)展、不斷成熟、全面實現(xiàn)的過程。隨著近年來國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的分步推進以及信息科學技術的飛速發(fā)展，同時為解決水資源短缺對生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約問題，各地推進建設高效節(jié)水灌區(qū)、生態(tài)灌區(qū)，積極改革創(chuàng)新灌區(qū)管理體制與運行機制，現(xiàn)代灌溉發(fā)展趨勢逐漸趨于明晰[4]，一般應遵循以下基本原則，如圖1所示。

(1)節(jié)水優(yōu)先、高效利用。以大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉為抓手，加快從粗放低效用水向節(jié)約高效用水的轉(zhuǎn)變，提高水資源利用效率。以實行最嚴格水資源管理制度為保障，加快從灌溉供水管理向灌溉用水管理的轉(zhuǎn)變，強化農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等節(jié)水約束性指標考核。

(2)以水定灌、人水和諧。堅持以水定灌，以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力倒逼灌溉面積調(diào)整。在水土資源適宜地區(qū)，適度新增灌溉面積；在水資源超載地區(qū)，通過調(diào)整種植結(jié)構、退減灌溉面積等方式，還河流以生態(tài)用水，還地下水以超采水量，有序?qū)崿F(xiàn)河流和地下水的休養(yǎng)生息。

(3)系統(tǒng)治理、協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)有灌區(qū)續(xù)建、改造、升級和新灌區(qū)建設過程中，堅持旱、澇、洪、漬、鹽、堿系統(tǒng)治理，田、水、路、林、電、村協(xié)調(diào)發(fā)展，水源工程、骨干工程、田間工程、生態(tài)環(huán)境保護措施、灌區(qū)管理設施同步提升，大力推進傳統(tǒng)灌溉向現(xiàn)代灌溉的轉(zhuǎn)變。

(4)政府主導、兩手發(fā)力。堅持政府作用和市場機制協(xié)同發(fā)力。針對灌溉公益性強的特點，繼續(xù)堅持以政府為主導的投入模式；同時，充分發(fā)揮市場的作用，積極拓寬灌溉投融資渠道，通過財政、金融、稅收、價格等政策，吸引社會資金參與灌溉工程建設，積極引導金融機構增加灌溉工程建設信貸資金。

圖1 灌溉現(xiàn)代化發(fā)展趨勢[5]

通過梳理我國灌溉發(fā)展實踐經(jīng)驗及面臨形勢，對于現(xiàn)代灌溉發(fā)展可以歸納為以下特征：配置優(yōu)化、布局合理、設施完善、技術先進、用水高效、管理科學、生態(tài)良好、保障有力，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的灌溉發(fā)展方式。

(1)配置優(yōu)化。在堅持用水總量控制的前提下，優(yōu)化配置水資源，統(tǒng)籌灌溉用水與生活、工業(yè)、生態(tài)等用水，科學調(diào)整農(nóng)田和林果草地的灌溉用水結(jié)構，保障合理的灌溉用水需求。

(2)布局合理。優(yōu)化水土資源開發(fā)格局，形成與水土資源條件以及國家實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食安全戰(zhàn)略、建設生態(tài)文明戰(zhàn)略等要求相適應的灌溉發(fā)展布局。

(3)設施完善。結(jié)合高標準農(nóng)田建設，打造現(xiàn)有灌區(qū)“升級版”，并按高起點、高標準要求新建現(xiàn)代灌區(qū)，構建標準較高、工程齊全、設施配套、功能完善、運用靈活的灌排設施體系。

(4)技術先進。大力推廣管灌、噴灌、微灌等技術，加強節(jié)水增產(chǎn)機理等基礎理論研究、灌區(qū)自動化控制等應用技術研究、噴灌和微灌關鍵設備等新產(chǎn)品研發(fā)，增強科技創(chuàng)新驅(qū)動力。

(5)用水高效。堅持節(jié)水優(yōu)先、高效利用，因地制宜大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，不斷轉(zhuǎn)變灌溉用水方式，全面提高渠系和田間的水資源利用效率，推進節(jié)水防污型灌區(qū)建設[6]。

(6)管理科學。積極創(chuàng)新灌溉科學發(fā)展的體制機制，構建穩(wěn)定的投入機制、良性的運行機制。實施用水總量控制和定額管理，實現(xiàn)精準灌溉、精確計量、精細管理。以灌溉信息化帶動灌溉現(xiàn)代化，全面提升灌溉管理水平[7]。

(7)生態(tài)良好。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，大力推進灌區(qū)生態(tài)文明建設，維系良好的水生態(tài)，創(chuàng)建優(yōu)美的水環(huán)境，著力打造田綠、水清、林蔭、路暢的美麗田園。

(8)保障有力。以現(xiàn)代灌溉支撐“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量充足、品質(zhì)優(yōu)良、種類豐富，增加農(nóng)民收入，深入推進新農(nóng)村建設。

3 現(xiàn)代灌溉發(fā)展主要舉措

圍繞鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅戰(zhàn)略以及農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，按照鄂竟平部長提出的治水主要矛盾變化與治水新思路，在補短板、強監(jiān)管上下功夫，從水源調(diào)配、輸配水、田間灌溉到排水生態(tài)處理，從灌溉設施硬件建設到灌溉管理制度設計軟件建設等實施一體化規(guī)劃設計，將灌區(qū)發(fā)展與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理進行深度融合，建設服務于鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)代化灌區(qū)[8]，探索出一條具有中國特色的現(xiàn)代灌溉發(fā)展道路。

3.1 補齊短板

要實現(xiàn)現(xiàn)代灌溉發(fā)展目標，必須夯實水源工程、輸配水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、灌排建筑物、田間工程等灌排設施基礎，在薄弱環(huán)節(jié)、關鍵領域的建設方面取得突破，著力提高灌排保證程度和農(nóng)業(yè)抗御水旱災害能力。按照“先挖潛、后配套，先改建、后新建”的原則，加強灌溉水源工程及水資源調(diào)配工程建設，完善灌溉供水工程體系，切實提高灌溉供水保障能力。在已有工作的基礎上，扎實推進現(xiàn)有大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，著力解決設施不足、配套不全、標準不高、老化失修等突出問題，基本形成安全、通暢、便捷、高效的輸配水系統(tǒng)，加快現(xiàn)有灌區(qū)向現(xiàn)代灌區(qū)的升級。遵循灌排設施與水源工程同步、田間工程與骨干工程同步、農(nóng)藝及生物措施與工程措施同步、管理設施與工程設施同步的要求，結(jié)合《新增千億斤糧食規(guī)劃》、全國大中型水庫建設規(guī)劃、近年灌溉水源工程建設情況以及項目前期工作基礎和建設條件，適度新建大中型現(xiàn)代灌區(qū)，擴大灌溉面積，著力加強農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的新灌區(qū)建設。

實施國家農(nóng)業(yè)節(jié)水行動，推進節(jié)水灌溉工程建設。在東北地區(qū)節(jié)水增糧行動、西北和華北地區(qū)規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉工作的帶動下，優(yōu)先推進糧食主產(chǎn)區(qū)、嚴重缺水和生態(tài)環(huán)境脆弱等地區(qū)的節(jié)水灌溉發(fā)展。不斷增加節(jié)水灌溉工程面積，穩(wěn)步提高灌溉水利用效率，逐步建成與水土資源條件、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相適應的節(jié)水灌溉體系[9]。

加強灌溉水質(zhì)保護。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，提高廢污水處理水平和標準，提升水資源循環(huán)利用水平與效率，有效發(fā)揮水稻田等人工濕地的凈化作用，降低污染物的排放，控制和減少污染物入河湖量。以農(nóng)業(yè)用水水功能區(qū)為重點，加強全國大中型灌區(qū)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡建設。減輕灌區(qū)面源污染。通過采取大畦改小畦，長溝改小短溝以及噴灌、微噴、滴灌工程，農(nóng)藝及生物節(jié)水技術等節(jié)水灌溉措施，有效降低灌區(qū)氮、磷流失量，減輕灌區(qū)面源污染。推廣生態(tài)溝渠、生態(tài)濕地、多塘系統(tǒng)、生態(tài)隔離帶等技術，在江河、湖泊入口處建設人工濕地，降低灌溉退水的氮磷污染。美化灌區(qū)環(huán)境。通過渠(河)道疏浚、岸坡整治、沿渠綠化、水質(zhì)改善、生態(tài)修復以及生態(tài)景觀修建等措施，促進灌區(qū)建設與農(nóng)村居民點建設、農(nóng)村水景觀建設、農(nóng)村水文化建設、水利風景區(qū)建設的深度融合，著力打造生態(tài)友好型和環(huán)境優(yōu)美型灌區(qū)，為建設美麗中國奠定基礎。

加強行業(yè)管理信息化建設。一是建設完善各級農(nóng)田水利門戶網(wǎng)站。實現(xiàn)政務資源的整合、共享與發(fā)布，形成以農(nóng)村水利網(wǎng)為核心，覆蓋省、市、縣多層級的農(nóng)村水利門戶網(wǎng)站體系。二是建成全國農(nóng)田水利數(shù)據(jù)管理體系[10]。建設全國農(nóng)田水利綜合數(shù)據(jù)庫和基礎數(shù)據(jù)采集，形成覆蓋全國農(nóng)田水利數(shù)據(jù)管理體系，為農(nóng)田水利管理信息化提供全面數(shù)據(jù)支撐。三是構建全國灌區(qū)監(jiān)測體系，實現(xiàn)對灌區(qū)灌溉排水的宏觀管理。加強項目管理信息化建設。實現(xiàn)對在建項目的全過程管理和監(jiān)督，逐步優(yōu)化農(nóng)村水利項目管理平臺的體系結(jié)構，增強綜合分析評價能力。加強工程運行管理信息化建設。加快實施規(guī)劃內(nèi)大型灌區(qū)、大型灌排泵站信息化建設；開展重點中型灌區(qū)工程、小型農(nóng)田水利建設重點縣信息化試點工作。

3.2 強化監(jiān)管

推動現(xiàn)代灌溉又好又快發(fā)展，不僅要加強灌排設施補短板，還要進一步加快改革攻堅步伐，不斷強化灌溉監(jiān)管能力建設。

加快灌溉事業(yè)改革。針對灌溉的公益性特點，繼續(xù)堅持以政府為主導的投入模式，將灌溉工程建設和管理納入公共財政投入的重點領域。落實水利金融支持相關政策，積極引導金融機構加大對灌溉工程建設的金融支持。統(tǒng)籌運用金融、價格、稅收等政策，吸引社會資金參與農(nóng)田水利建設。積極培育建設基層水利服務機構、農(nóng)民用水合作組織和準公益性專業(yè)化服務隊伍，逐步形成職能明確、布局合理、隊伍精干、服務到位的基層水利服務體系。按照“先建機制后建工程，不建機制不建工程”的原則，在各類灌溉工程項目的立項審批工作中，逐步將建立運行管理體制、維修養(yǎng)護機制等作為工程立項的前置約束條件，為工程建成后的運營、維護等提供保障。以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標、以完善農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心、以創(chuàng)新體制機制為動力，因地制宜、綜合施策，從適當提高農(nóng)業(yè)水價、加強需求管理、拓寬資金渠道、推動結(jié)構調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面入手，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。對于水資源開發(fā)過度、生態(tài)環(huán)境脆弱、按照規(guī)劃布局應當退減灌溉面積或調(diào)整種植結(jié)構的地區(qū)，逐步實現(xiàn)退灌還水。加強對灌排設施和灌溉水源的保護，嚴格禁止各種污染及破壞活動。

加強現(xiàn)代灌區(qū)建設與運行管理。按照“科學規(guī)劃、分步實施、因地制宜、先進適用”的原則組織開展各類灌區(qū)建設規(guī)劃的編制和審批(查)，形成近遠期協(xié)調(diào)、大中小灌區(qū)匹配的建設規(guī)劃體系。強化工程建設質(zhì)量保障，建立健全政府監(jiān)督、業(yè)主負責、監(jiān)理控制、企業(yè)保證的質(zhì)量管理體系；完善灌溉工程建設的監(jiān)督檢查機制，加大稽察監(jiān)督力度，加強灌區(qū)建設全過程監(jiān)管。健全和完善灌溉材料及設備的相關技術標準和規(guī)范，將部分重要的技術標準上升為國家強制標準，提高產(chǎn)品技術規(guī)格要求。按照分類對待的原則，不同規(guī)模的灌區(qū)采取不同的管理體制，逐步推動建立由水行政主管部門、灌區(qū)管理單位、用水戶代表等組成的灌區(qū)代表大會或灌區(qū)管理委員會制度。健全灌區(qū)管理單位和維修養(yǎng)護企業(yè)之間委托代理制度，積極推動將灌區(qū)維修養(yǎng)護納入到政府向社會力量購買水利公共服務的統(tǒng)一機制中來，形成良性運轉(zhuǎn)的灌區(qū)養(yǎng)護市場秩序。

提升科技創(chuàng)新能力。建立以政府為主導的多元化、多渠道的灌溉科研投入機制，增加對灌溉科研的投入。健全灌溉科技創(chuàng)新機制，發(fā)揮科研單位、大專院校在人才、設備和創(chuàng)新能力上的優(yōu)勢，建立產(chǎn)、學、研結(jié)合的灌溉科技創(chuàng)新機制。重視灌溉基礎理論研究，建立適應現(xiàn)代灌溉要求的灌溉設計理論與方法以及新型的灌溉用水控制與管理方法；建立覆蓋主要氣候類型區(qū)和主要作物、布局合理的全國灌溉試驗站網(wǎng)，為灌溉的科學發(fā)展提供技術支撐。

4 結(jié)語

本文在全面分析我國灌溉發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題的基礎上，結(jié)合我國灌溉發(fā)展面臨的新形勢和新要求，系統(tǒng)總結(jié)了我國現(xiàn)代灌溉發(fā)展的內(nèi)涵特征，從實現(xiàn)我國現(xiàn)代灌溉發(fā)展的補短板目標出發(fā)，研究提出了構建可靠的水土資源保障體系、構建完善的灌排設施體系、提升灌溉信息化水平、推進水生態(tài)文明建設的主要措施，從不斷強化我國灌溉監(jiān)管能力出發(fā)，突出創(chuàng)新灌溉管理長效機制，明確提出了加快灌溉事業(yè)改革、創(chuàng)新灌排工程建設管理模式、提升科技創(chuàng)新能力等改革與管理要求，提出了包括灌溉與排水、抗旱與排澇、農(nóng)區(qū)與牧區(qū)、山區(qū)與平原、工程與制度的一整套措施方案，有力支撐了灌溉發(fā)展的決策與管理。