文／CF40研究部 季鐘南

2008年9月15日，雷曼兄弟宣告破產(chǎn)，美國次貸危機(jī)蔓延開來，最終演變?yōu)橐粓鋈蚪鹑诤[。

兩個月后，G20領(lǐng)導(dǎo)人齊聚華盛頓，這是G20的首個領(lǐng)導(dǎo)人峰會。本就誕生于金融危機(jī)之中的G20會議，為了再一次應(yīng)對危機(jī)，從財(cái)長和央行行長機(jī)制升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會機(jī)制。

2008年首屆G20峰會

這次共克時(shí)艱，是G20的“高光”時(shí)刻，卻也是“下坡路”的開端。

此后，隨著世界經(jīng)濟(jì)步入后危機(jī)時(shí)代，各國自救的緊迫感消退，G20的決策效率受到影響，外界評價(jià)亦是毀譽(yù)參半。

又是十年過去，危機(jī)再次籠罩全球。這一次，人類面對的不是振翅欲飛的黑天鵝，也不是狂奔而來的灰犀牛，而是需要與內(nèi)心的魔鬼做對抗——民粹主義、保護(hù)主義乃至單邊主義。

大阪能否給出一個負(fù)責(zé)任的答案？G20這次能在多大程度上發(fā)揮治理作用？

在此次峰會成果揭曉之前，我們先看看過去十年來G20的博弈與演進(jìn)。

第一回合：危機(jī)責(zé)任論

2009—2010年，世界經(jīng)濟(jì)稍有起色，各方也開始反思危機(jī)的由來。當(dāng)時(shí)比較流行的觀點(diǎn)是中國責(zé)任論。保爾森和伯南克都認(rèn)為，全球金融危機(jī)源自全球經(jīng)濟(jì)的失衡，失衡又來自東亞國家尤其是中國的過度儲蓄，中國不應(yīng)該有那么大的順差。

但是，這顯然不是危機(jī)產(chǎn)生的全部原因。發(fā)達(dá)國家的債務(wù)日益上升，這同樣是國際社會關(guān)注的問題。中國等新興市場國家，完全有理由要求發(fā)達(dá)國家管理好自身債務(wù)的可持續(xù)性。“可持續(xù)”這個說法，不僅指中國等新興市場國家發(fā)展模式的可持續(xù)，同時(shí)又指發(fā)達(dá)國家債務(wù)水平、財(cái)政狀況的可持續(xù)。這個措辭背后，是發(fā)達(dá)國家和新興市場國家的“較勁”。

在2010年的兩屆峰會上（多倫多和首爾），這很可能是討論最為密集的議題之一。比如，在多倫多峰會（2010年6月份）上，G20要求各國“實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)勁、更可持續(xù)、更平衡增長”，但同時(shí)指出，各國“根據(jù)各自國情而有所區(qū)別”。在最終的公報(bào)中，G20集團(tuán)對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家提出了不同的要求。

發(fā)達(dá)國家“完成財(cái)政刺激計(jì)劃并公布‘增長友好型’的財(cái)政整頓計(jì)劃”，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體“承諾在2013年前將財(cái)政赤字至少減半，在2016年前穩(wěn)定或降低政府債務(wù)占GDP的比重”。

盈余經(jīng)濟(jì)體則應(yīng)“減少對外需的依賴，主要依靠內(nèi)需拉動增長”。這些措施，都是為了“可持續(xù)”增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

另一個很明顯的證據(jù)是，在2010年11月份召開的首爾峰會之前，時(shí)任美國財(cái)政部長的蓋特納在接受采訪時(shí)表示，“國內(nèi)產(chǎn)品總值的4%將設(shè)為判定經(jīng)常賬戶是否平衡的基準(zhǔn)”。2009年，中國的貿(mào)易順差雖然同比下降了34%，但仍達(dá)到了將近2000億美元，當(dāng)年的貿(mào)易順差占GDP的比例不多不少，剛好為4%。這很難不讓人認(rèn)為，美國為中國量體裁衣，制作出一套標(biāo)準(zhǔn)。

“平衡、可持續(xù)”是當(dāng)時(shí)各方博弈的焦點(diǎn)問題，平衡在很大程度上就是針對中國：希望中國降低自身的順差。新興市場國家當(dāng)然不會全盤接受蓋特納的說法，各方圍繞這個議題的討論料想會很激烈。最終，首爾峰會提出了一份“參考性指南”，該指南“將作為一種機(jī)制，以促進(jìn)及時(shí)甄別需通過預(yù)防性和糾正性措施加以解決的大幅失衡”。首爾峰會結(jié)束后，薩科齊也表示，下一屆戛納峰會將“就過量貿(mào)易赤字訂立標(biāo)準(zhǔn)”。

關(guān)于貿(mào)易失衡問題的討論，肯定繞不開匯率靈活度這個話題。中國自2005年匯改以來，人民幣兌美元的波動一直很有限。直到2010年6月，中國宣布重啟人民幣匯率改革，提高人民幣匯率彈性。一年后，人民幣匯率已經(jīng)升值超過5%。通過梳理那段時(shí)期圍繞匯率問題的討論以及G20公報(bào)可以看出，匯率的“靈活性”是最關(guān)鍵的詞匯。當(dāng)時(shí)人民幣重啟匯改與國際上關(guān)于貿(mào)易失衡問題的討論，在時(shí)間上是重合的。

多倫多峰會公報(bào)指出，一些新興市場國家需要“增強(qiáng)匯率靈活性”；

首爾峰會公報(bào)指出，應(yīng)“向更多由市場決定的匯率體系邁進(jìn)，提高匯率靈活性以反映經(jīng)濟(jì)基本面，避免競爭性貨幣貶值”；

戛納峰會公報(bào)指出，“擁有大規(guī)模經(jīng)常賬戶盈余的國家承諾通過改革擴(kuò)大內(nèi)需，同時(shí)增強(qiáng)匯率靈活性”。

總的來說，這幾屆公報(bào)中關(guān)于匯率問題的措辭都很清晰、強(qiáng)硬，很大程度上都是針對新興市場國家尤其是中國的貿(mào)易失衡問題。

第二回合：激辯財(cái)政政策

隨著歐債危機(jī)逐漸浮出水面，各方對中國的貿(mào)易順差的討論熱度有所降低。關(guān)于財(cái)政政策的作用和定位，成為各方爭議的焦點(diǎn)。G20公報(bào)中關(guān)于財(cái)政政策的表述，并不像“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡”的增長目標(biāo)那樣一以貫之，而是處于演化之中。

前文提到過，發(fā)達(dá)國家的債務(wù)問題，也是“失衡”問題的一部分。因此，多倫多峰會就提出，“財(cái)政狀況嚴(yán)峻的國家要加速財(cái)政整頓步伐”；首爾峰會提出要實(shí)行“必要的財(cái)政整頓政策”；戛納峰會更是將“財(cái)政整頓”細(xì)化到了具體的國家?？梢姰?dāng)時(shí)的主流輿論是財(cái)政整頓計(jì)劃，整頓就意味著緊縮。

眾所周知，希臘采取了財(cái)政緊縮政策，但是希臘的狀況并沒有因此而發(fā)生好轉(zhuǎn)，其經(jīng)濟(jì)狀況反而每況愈下，成為歐洲債務(wù)危機(jī)的最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。2012年，IMF的研究表明，財(cái)政緊縮的危害性被低估了。時(shí)任IMF首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的布蘭查德表示，很多國家的貨幣政策要弱于預(yù)期，因此無法沖銷財(cái)政整頓的不利影響。這說明，IMF開始對之前流行的財(cái)政整頓計(jì)劃進(jìn)行反思。

但是，德國并不這么認(rèn)為。2012年，德國的財(cái)政部長、經(jīng)濟(jì)部長均曾對媒體表示，德國不會放棄財(cái)政緊縮立場。

國際輿論出現(xiàn)了關(guān)于財(cái)政政策的兩派觀點(diǎn)。到了2013年的圣彼得堡峰會和2014年的布里斯班峰會，這種分歧得到了體現(xiàn)。在圣彼得堡G20公報(bào)中，關(guān)于財(cái)政政策的表述是“財(cái)政政策持續(xù)存在的不確定性”是全球經(jīng)濟(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。而布里斯班峰會的公報(bào)，則呼吁各國“繼續(xù)靈活落實(shí)財(cái)政戰(zhàn)略”。這種模糊的說法反映了國際社會對財(cái)政政策作用的不同看法。

與德國持有不同意見的不僅有IMF，還包括美國。早在多倫多峰會時(shí)，時(shí)任美國財(cái)長的蓋特納就認(rèn)為，歐洲和日本不應(yīng)該削減預(yù)算，而應(yīng)刺激經(jīng)濟(jì)增長。同一時(shí)間，德國總理默克爾則表示，“發(fā)達(dá)工業(yè)國家應(yīng)該在2013年之前將赤字減半”。到了2014年11月，時(shí)任美國財(cái)長盧公開表示，德國應(yīng)該采取寬松的財(cái)政政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

在此之前，盧也公開表示，美國應(yīng)該將財(cái)政政策的目標(biāo)定為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，換句話說，美國人認(rèn)為，財(cái)政政策應(yīng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策工具箱中的有力武器。由此可見，美國和德國在這一問題上有著巨大的分歧。如何協(xié)調(diào)這種分歧，也是對G20主席國的一大考驗(yàn)。

通過梳理2016年的上海公報(bào)和成都公報(bào)，不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于財(cái)政政策的表述有了一定的變化。上海和成都公報(bào)均指出，我們“決心將各自以及共同使用所有政策工具，包括貨幣、財(cái)政和結(jié)構(gòu)性改革政策，以實(shí)現(xiàn)我們的強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡和包容性增長的目標(biāo)”。這一表述的意味已經(jīng)很清晰了：財(cái)政政策已經(jīng)被納入了實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)勁、可持續(xù)、平衡增長”的工具箱。

時(shí)任人行副行長易綱在2016年2月份接受媒體訪問時(shí)，也間接證實(shí)了這種態(tài)度上的轉(zhuǎn)變。在上海G20會議后，易綱表示，上海公報(bào)“特別強(qiáng)調(diào)要共同使用所有政策工具，并指出這些政策工具包括貨幣政策、財(cái)政政策和結(jié)構(gòu)性改革政策。G20能夠達(dá)成這樣的共識是非常不容易的，過去幾年G20在討論宏觀政策協(xié)調(diào)時(shí)，各國對是否應(yīng)該更多使用財(cái)政政策存在一些不同意見。這次則對財(cái)政政策有了非常具體的表述，背后的原因是一些原來對使用財(cái)政政策支持增長比較謹(jǐn)慎的國家在這次會議上態(tài)度發(fā)生了變化?！?/p>

從公開資料來看，所謂態(tài)度發(fā)生變化的國家，指的應(yīng)該就是德國。

值得注意的是，盡管G20就財(cái)政政策的作用達(dá)成共識，但囿于財(cái)力及制度原因，財(cái)政發(fā)力事實(shí)上在一些國家難以開展。中國就此提出解決方案，將結(jié)構(gòu)性改革提到了前所未有的高度。2016年9月，G20杭州峰會通過了《二十國集團(tuán)深化結(jié)構(gòu)性改革議程》，首次將結(jié)構(gòu)性改革明確為“關(guān)鍵作用”，同時(shí)首次提出“重申提振全球需求以支持短期增長的重要性，同時(shí)認(rèn)為必須消除供給側(cè)制約，以持續(xù)提升勞動生產(chǎn)率，拓展生產(chǎn)的邊界，釋放中長期增長潛力。”

第三回合：自由貿(mào)易的倒退

杭州峰會上，中國政府就推進(jìn)貿(mào)易投資增長、強(qiáng)化G20貿(mào)易投資機(jī)制、促進(jìn)發(fā)展中國家全面參與全球價(jià)值鏈等方面推動成員國達(dá)成共識。為使上述努力制度化、常態(tài)化，杭州峰會還通過了《G20全球投資政策指導(dǎo)原則》，這是國際社會首次在多邊機(jī)制下就全球投資規(guī)則的制定達(dá)成共識。

但此后，G20在貿(mào)易議題上的態(tài)度出現(xiàn)了明顯分化，杭州峰會的共識與成果并未被后來的東道國在大會議程中延續(xù)。2018年的布宜諾斯艾利斯公報(bào)宣言甚至刪除了“保護(hù)主義”“不公平貿(mào)易”等詞匯，。這是G20峰會首次未提“反對保護(hù)主義”，也被認(rèn)為從根本上動搖了自由貿(mào)易的重要性，是美國不妥協(xié)所導(dǎo)致的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制“倒退”。

此次大阪峰會正式舉行之前，日本先后了召開四場部長級會議。盡管幾場會議都對中美之間的貿(mào)易摩擦表示警惕，提出為避免經(jīng)濟(jì)減速應(yīng)加強(qiáng)合作，但在美國壓力之下，均未能于相關(guān)聲明中寫入“反對貿(mào)易保護(hù)主義”。

在美國的阻撓下，多邊貿(mào)易體制改革這一議題也不容樂觀。布宜諾斯艾利斯峰會公報(bào)宣言將美國對于多邊主義和國際組織的厭惡展現(xiàn)的淋漓盡致——盡管宣言最終保留了IMF作為全球金融安全網(wǎng)核心的主張，但在貿(mào)易、可持續(xù)發(fā)展等多個領(lǐng)域刪除了慣例上對聯(lián)合國、世行、OECD等相關(guān)國際組織作用的背書和加強(qiáng)合作的期待。

回到此次大阪峰會，有專家指出，在多邊貿(mào)易體制改革方面，美國關(guān)心的是發(fā)展中國家享受差別優(yōu)惠待遇和市場扭曲的問題；歐盟關(guān)注的是國企競爭政策和補(bǔ)貼規(guī)則的修改完善；日本的意見是如何強(qiáng)化WTO的審議機(jī)制并保證通報(bào)機(jī)制的公開透明問題；中國則主張維護(hù)和加強(qiáng)WTO的多邊貿(mào)易體制，使其發(fā)揮更積極的作用、強(qiáng)調(diào)應(yīng)優(yōu)先解決上訴機(jī)構(gòu)的功能問題等。從目前的態(tài)勢看，以上四大主要貿(mào)易方對改革訴求的不同，進(jìn)一步加大了日本在協(xié)調(diào)WTO改革方面的難度。

在全球經(jīng)濟(jì)政治格局持續(xù)深入調(diào)整的背景下，沒有一個國家能夠單獨(dú)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、金融以及貿(mào)易挑戰(zhàn)。這是眾所周知的事實(shí)，也是G20得以誕生的邏輯起點(diǎn)，而現(xiàn)在，這個體系內(nèi)最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體卻在不遺余力地想要推翻這一點(diǎn)。

希望華盛頓沒有忘記華盛頓。

“我們的工作將遵循一個共同信念，即市場原則、開放的貿(mào)易和投資體制、受到有效監(jiān)管的金融市場，培養(yǎng)活力、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神，這些是經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)和減少貧困所不可缺少的基本因素。”

——《華盛頓峰會宣言》，2008