■樓建麗 等

去年，結(jié)合市委大調(diào)研活動，我們對郊區(qū)農(nóng)民就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認(rèn)識情況開展調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村基層所反映的問題，既有上海破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中存在的老大難問題，也有伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化出現(xiàn)的新情況新問題；既是廣大農(nóng)民群眾的殷切期盼，也是上海推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的工作抓手。經(jīng)梳理，收集到的問題可歸納為84項，基層農(nóng)民的期盼主要集中在產(chǎn)業(yè)興旺問題、生態(tài)宜居問題、生活富裕問題、急難愁問題四個方面，比例分別為45%、15%、22.5%和17.5%。

一、產(chǎn)業(yè)興旺問題

（一）提升地產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平

當(dāng)前，上海地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品已全面達(dá)到無公害標(biāo)準(zhǔn)（99%以上），但綠色、有機(jī)的比率僅為8%（果品、糧油、蔬菜的綠色認(rèn)證率分別為16%、12%和4%），且有影響力的品牌也不多，與滿足人民美好生活的需求有較大差距。針對如何提升地產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平，發(fā)現(xiàn)主要問題有二：一是個別地區(qū)外來種植戶購置農(nóng)藥渠道不統(tǒng)一、使用農(nóng)藥不規(guī)范，甚至出現(xiàn)違禁藥物，使得全市農(nóng)業(yè)面源污染不同程度存在。二是新修訂的《種子法》明確取消統(tǒng)一供種，放開農(nóng)作物種子市場供應(yīng)，但由于缺乏優(yōu)良品種及供種企業(yè)的推介宣傳，農(nóng)民選種面臨一定困難，甚至少部分農(nóng)民拿著本市發(fā)放的良種補(bǔ)貼資金購買外地入滬不良品種，影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。調(diào)研中，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)也提出了不少建議：希望能進(jìn)一步提高農(nóng)作物秸稈綜合利用的水平，增加土壤肥力，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，加大對綠色產(chǎn)品的認(rèn)證補(bǔ)貼，加強(qiáng)技術(shù)和管理培訓(xùn)等。

（二）加快地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接

基層農(nóng)民普遍提出，當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺的因素，主要是產(chǎn)銷對接不通暢。例如，一些蔬菜合作社的同志反映，他們在開展有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植過程中十分注重加大資金投入、創(chuàng)新種植模式、采用優(yōu)良品種、申請綠色認(rèn)證等措施，不斷改良土壤肥力，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，盡管目前已有智慧菜場、電商配送等渠道，但畢竟是小眾市場，大部分優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品由于銷售渠道不暢，未能實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，蔬菜滯銷時有發(fā)生，對合作社經(jīng)營業(yè)績影響較大。又如，長期以來全市本地稻米產(chǎn)銷分散，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，供給端與需求側(cè)銜接不充分，一些優(yōu)質(zhì)大米的銷售渠道依然較窄，很多家庭農(nóng)場生產(chǎn)的稻谷主要是賣給糧庫，在一定程度上影響了種糧的生產(chǎn)效益。對于這些情況，基層普遍呼吁，需要強(qiáng)化地產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營體系，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)營銷方式，進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)動、農(nóng)商對接，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目標(biāo)。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償制度和扶持政策

自2008年起，本市探索對純農(nóng)地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)實施生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付，市財政以一般轉(zhuǎn)移支付的形式將這一資金下達(dá)給各區(qū)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前9個涉農(nóng)區(qū)中只有閔行、浦東兩區(qū)制定了相關(guān)政策將生態(tài)補(bǔ)償直接下發(fā)給農(nóng)戶。閔行區(qū)直接給予農(nóng)戶基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付，2017年標(biāo)準(zhǔn)為700元每畝；浦東新區(qū)直接給予農(nóng)戶基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼，2017年標(biāo)準(zhǔn)為300元每畝。沒有開展這項工作的區(qū)表示，2017年市財政局出臺的《市對區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》中明確基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償資金用于基本農(nóng)田保護(hù)、空氣質(zhì)量及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利，缺少了農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，文件出臺前將補(bǔ)償資金的50%作為農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼給農(nóng)民，剩余50%作為基本農(nóng)田保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，文件出臺后給農(nóng)民的補(bǔ)貼就被取消了。針對這一情況，這些區(qū)提出，純農(nóng)地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)的農(nóng)戶為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作出了較大的犧牲，建議進(jìn)一步細(xì)化深化生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策，讓他們能直接享受到生態(tài)補(bǔ)償資金。

（四）完善設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃使用政策

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地相關(guān)文件政策未充分落實反映較為強(qiáng)烈，集中在兩方面：一是工廠化生產(chǎn)項目落地困難。如閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)的同志反映，一些水產(chǎn)養(yǎng)殖場在基本農(nóng)田的劃定區(qū)域內(nèi)，按照水產(chǎn)品無公害認(rèn)證的相關(guān)要求，水產(chǎn)養(yǎng)殖所需要的管理用房、魚藥倉庫是必備的設(shè)施，但目前這些設(shè)施無法符合相關(guān)備案要求。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目缺少政策通道。按現(xiàn)有政策，經(jīng)營性糧食倉儲和加工場地、工廠農(nóng)產(chǎn)品加工展示等，都必須按照建設(shè)用地管理，不能納入設(shè)施農(nóng)用地，由此導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)化項目受限，難以落地。例如，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)計劃從單一的農(nóng)產(chǎn)品配送企業(yè)轉(zhuǎn)型成為具有集凈菜加工、蔬菜和副食品配送等功能為一體的新型配送企業(yè)，需要建設(shè)冷庫、配菜車間、凈菜場地等設(shè)施，這受到了用地政策的制約。對上述情況，農(nóng)村基層建議能進(jìn)一步完善優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃使用的政策，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。

（五）完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目和資金管理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的各項涉農(nóng)補(bǔ)貼多屬于行動計劃類，以?；緸橹?，缺乏長效機(jī)制和政策延續(xù)性。例如，松江區(qū)反映，該區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是6000元一畝，但后續(xù)的維護(hù)費(fèi)用很少。相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分屬不同專項資金，管理分散，且需嚴(yán)格按照專項資金管理辦法實施資金使用和管理，在建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、操作流程、監(jiān)督管理等方面缺少靈活性，難以完全滿足地區(qū)建設(shè)的需要。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，不同行業(yè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的情況也不盡相同。例如，糧農(nóng)反映，各級政策補(bǔ)貼力度大，但品種和名目繁多，程序煩瑣，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施。又如，果農(nóng)反映，種植水稻和蔬菜有補(bǔ)貼，但種植果林沒有補(bǔ)貼；蔬菜有價格保險，水果價格保險超過2000元就不能投保了。再如，菜農(nóng)反映，蔬菜行業(yè)中的性能優(yōu)良、滿足生產(chǎn)需要的農(nóng)業(yè)機(jī)械基本為進(jìn)口產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品目前不在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼機(jī)具國家目錄，無法有效提升蔬菜行業(yè)的機(jī)械化作業(yè)水平。對上述情況，農(nóng)村基礎(chǔ)普遍希望能完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項目，優(yōu)化資金管理方式。

（六）農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層普遍反映農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)斷層，農(nóng)村青壯勞動力流失嚴(yán)重，從事種植生產(chǎn)的基本上都是60歲以上老人，年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)缺技術(shù)、缺人才的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。例如，上海交大浦江實驗基地是閔行區(qū)與交大合作共建的科學(xué)示范農(nóng)業(yè)成果推廣及應(yīng)用基地，該基地目前主要從業(yè)人員以外來人員為主，但用工隊伍不穩(wěn)定，基地想多用些本地年輕人，但本地年輕人不愿從事，面臨本地人員的用工荒。對此，農(nóng)村基層希望加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，完善各類社會保障措施，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對年輕人的吸引力。

二、生態(tài)宜居問題

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本市鄉(xiāng)村規(guī)劃存在三方面的問題：一是鎮(zhèn)村規(guī)劃實現(xiàn)難度較大。本市明確至2035年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地要從513平方公里減少至190平方公里，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要撤并70%的農(nóng)戶宅基地，規(guī)劃實現(xiàn)難度很大。同時，保留村仍處于動態(tài)調(diào)整階段，各涉農(nóng)區(qū)對調(diào)整居住形態(tài)的計劃還有待加快實施。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃編制機(jī)制不暢。當(dāng)前涉及農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃，包括新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、專項規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等，各規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌和協(xié)同，多規(guī)難合一。三是村莊規(guī)劃編制脫離實際。村莊規(guī)劃大多由城市規(guī)劃所編制，容易忽視村民需求，不能為鄉(xiāng)村預(yù)留中長期發(fā)展空間，缺乏“一張藍(lán)圖干到底”的長遠(yuǎn)性，對農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃管控也缺乏一定彈性，審批程序復(fù)雜，不能很好地適合農(nóng)村實際。針對上述情況，農(nóng)村基層對優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的呼聲很高，希望盡快出臺政策，指導(dǎo)各地科學(xué)編制規(guī)劃。

（二）推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

2014年本市開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以來，農(nóng)村人居環(huán)境面貌發(fā)生了較大變化，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)過程中仍存在三方面的問題：一是建設(shè)與管理資金投入量大，鎮(zhèn)村面臨較大財政壓力。前期環(huán)境整治與改造、村內(nèi)道路修繕與提升、各項公建配套項目等投入較大，市、區(qū)有專項扶持，但進(jìn)一步提升美麗鄉(xiāng)村建設(shè)水平，仍需加大真金白銀投入。對此，村里普遍希望市、區(qū)兩級能進(jìn)一步加大扶持力度。二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)村風(fēng)貌保留較少，地域文化特色挖掘不足。一些村莊建設(shè)過于城市化，沒有充分挖掘地域文化，鄉(xiāng)村風(fēng)貌特征并不明顯，與鄉(xiāng)村氣息格格不入。對此，農(nóng)村基層希望有關(guān)部門加快編制出臺鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃導(dǎo)則和建設(shè)導(dǎo)則，從而加大對農(nóng)村風(fēng)貌整體保護(hù)的政策指導(dǎo)。三是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目管理方式比較傳統(tǒng)，各專項管理分散，項目整合不夠，且標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不能完全符合基層的需求。農(nóng)村基層希望能給予更多自主權(quán)，實現(xiàn)項目打包，并采取獎補(bǔ)辦法提高基層的積極性和自主性。

（三）提升鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前上海鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主要存在五方面問題：一是規(guī)劃導(dǎo)向薄弱，一些景點(diǎn)經(jīng)營粗放、效益低下，缺乏市場影響力和競爭力。二是產(chǎn)業(yè)能級較低，缺乏知名的“鄉(xiāng)村旅游名片”，項目的品牌建設(shè)不足，整體影響力較弱。三是功能導(dǎo)入不足，景點(diǎn)同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，項目主題開發(fā)較為薄弱，缺乏文化創(chuàng)意和時尚元素，無法滿足市民更高層次需求。四是經(jīng)營尚待規(guī)范，一些景點(diǎn)不同程度存在違規(guī)用地、違章搭建、證照不全、環(huán)境污染等問題。五是公共服務(wù)較少，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高達(dá)67.60%的消費(fèi)者認(rèn)為目前鄉(xiāng)村旅游中普遍存在“廁所等輔助設(shè)施有缺損”的現(xiàn)象，54.17%的消費(fèi)者認(rèn)為景區(qū)“內(nèi)部交通配套不到位”，選擇“安全設(shè)施配備不齊全”的消費(fèi)者占48.23%。針對這些問題，農(nóng)村基層希望加快出臺本市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃和扶持政策，在配套設(shè)施建設(shè)用地上適當(dāng)、有序放開，并加強(qiáng)對從業(yè)人員的技能培訓(xùn)。

三、生活富裕問題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長乏力

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，但普遍存在活力不足和增長乏力的現(xiàn)象。一是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收不平衡性明顯。從集體資產(chǎn)總量情況來看，2017年度本市村級集體總資產(chǎn)1397.1億元，其中近郊占77.7%；中遠(yuǎn)郊僅占22.3%。資產(chǎn)總量最多的閔行區(qū)（489.6億元）是最少的崇明區(qū)（50.1億元）的近10倍。從資產(chǎn)經(jīng)營收益情況來看，近5年來村級集體經(jīng)濟(jì)組織年均經(jīng)營收益為140.1萬元，近郊293.0萬元，中遠(yuǎn)郊82.5萬元。最高的閔行區(qū)（364.4萬元）是最低的青浦區(qū)（21.8萬元）的16.7倍。二是轉(zhuǎn)型發(fā)展對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造成新沖擊。在農(nóng)村低效集體建設(shè)用地減量化和環(huán)境綜合整治過程中，集體經(jīng)營性固定資產(chǎn)和收益明顯減少，發(fā)展受到影響。全市村級集體凈資產(chǎn)增長率由2016年的14.6%下降到2017年的6.7%，增速明顯放緩。據(jù)統(tǒng)計，減量化和整治前，本市郊區(qū)房屋建筑物等經(jīng)營性固定資產(chǎn)原值共計342.23億元，年均經(jīng)營（含租金）收入共計72.35億元；減量化和整治后，經(jīng)營性固定資產(chǎn)減少62.93億元，下降20%左右；年均經(jīng)營收入減少25.62億元，下降34.7%；企業(yè)減少25456戶，下降57.21%。對此，農(nóng)村基層普遍呼吁要深化農(nóng)村改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力。

（二）農(nóng)村活動不豐富，活動內(nèi)容單一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)村民除了物質(zhì)不夠富足，精神生活也較為匱乏。不少村民反映，當(dāng)前公共文化配送資源沒有很好下沉居村，農(nóng)村沒有其他豐富活動，導(dǎo)致村里文化活動中心里都是打麻將的，娛樂文化活動單調(diào)、層次低；而村委會作為提供公共文化服務(wù)的“最后一公里”載體，也普遍存在文化建設(shè)發(fā)展水平不平衡、不充分的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)家書屋的圖書數(shù)量并不少，但很多內(nèi)容卻不適應(yīng)村莊留守人員需求，導(dǎo)致借閱率、流轉(zhuǎn)率低。究其原因，在于農(nóng)村公共文化資源的供需對接不精準(zhǔn)，配送的文化資源與轄區(qū)內(nèi)村民的文化需求沒有充分匹配、對接。

（三）盤活利用農(nóng)村閑置房屋發(fā)展民宿

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浦東、青浦、奉賢、金山、松江等區(qū)的純農(nóng)業(yè)村居中有不少農(nóng)民房和宅基地閑置、半閑置。不少村民希望將這些閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)給集體、合作社，或租賃給企業(yè)開發(fā)民宿，可使農(nóng)民增加租金收入、收益分紅等更多的財產(chǎn)性收入，激活農(nóng)民閑置房屋這份“沉睡的資本”。但是，當(dāng)前農(nóng)村閑置房屋盤活利用發(fā)展民宿存在三方面的瓶頸：一是項目開發(fā)審批難。目前農(nóng)民閑置房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要用于發(fā)展民宿，但因土地不能轉(zhuǎn)性，用農(nóng)宅開民宿辦不了相關(guān)證照。工商登記沒有登記類別，既不是旅館也不是餐飲，難以獲得許可證。同時，鄉(xiāng)村民宅建筑多為自建房，九成以上的農(nóng)村房屋是上世紀(jì)建設(shè)的，房屋的建筑安全難以核準(zhǔn)，且農(nóng)村房屋通常不具備商業(yè)接待設(shè)施所需的消防設(shè)施和消防條件，在消防審核中遇到很大困難。二是配套設(shè)施不到位。將農(nóng)民閑置房屋改造成民宿或者眾創(chuàng)空間，需要更多依托村莊的整體環(huán)境和周邊的旅游資源，規(guī)?；l(fā)展后還需要旅游設(shè)施用地作為保障，包括建設(shè)停車場、娛樂活動設(shè)施、接待中心等。同時，鄉(xiāng)村排污納管、供水供電、電力通信、燃?xì)獾裙卜?wù)配套設(shè)施，也需要增加投入。三是發(fā)展定位同質(zhì)化、低端化。盤活利用閑置農(nóng)房缺乏頂層戰(zhàn)略設(shè)計，更缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。目前盤活的房屋大多用于發(fā)展民宿，風(fēng)格樣式和發(fā)展定位雷同，存在同質(zhì)化問題，市場定位及產(chǎn)品層次低端，特色不明顯，缺乏故事性，遺失鄉(xiāng)村性，難以實現(xiàn)可持續(xù)性。

（四）深化農(nóng)村綜合幫扶

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，本市加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，生態(tài)效益提高，但經(jīng)濟(jì)效益明顯降低。種植業(yè)圍繞減肥減藥、休養(yǎng)耕地，減少夏熟麥子面積，擴(kuò)大綠肥和冬季深耕面積，生態(tài)效益明顯，但經(jīng)濟(jì)效益較低，近5年來種植業(yè)產(chǎn)值下降了19.5%。養(yǎng)殖業(yè)圍繞面源污染整治、淘汰落后產(chǎn)能，實施畜牧業(yè)退養(yǎng)整治，畜牧業(yè)產(chǎn)值下降了41.1%，漁業(yè)產(chǎn)值下降了13%。因此，對遠(yuǎn)郊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村地區(qū)來說，開展綜合幫扶是尤為迫切的一項工作。農(nóng)村基層反映，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村搭建蓄水池功能的平臺是讓它們有后續(xù)發(fā)展的好途徑，但是在搭建平臺過程中也會碰到一些問題。比如一些村子對搭建平臺興趣不高，覺得投資項目周期長，投資回報率低，風(fēng)險比較大。也有的村認(rèn)為，上一輪農(nóng)村綜合幫扶政策的精準(zhǔn)度還不夠。對此，農(nóng)村基層普遍希望能聚焦低收入農(nóng)戶，通過建檔立卡確定幫扶對象，實施精準(zhǔn)幫扶，并進(jìn)一步拓寬幫扶渠道。

四、急難愁問題

（一）農(nóng)民建房

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)農(nóng)民對住房翻建、新建的需求普遍比較強(qiáng)烈，主要有兩種情況：一是本市郊區(qū)農(nóng)民房屋大部分建設(shè)于上世紀(jì)80年代，由于受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)條件和認(rèn)知能力限制，住房建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高，少有特色和文化傳承，至今已有近40年房齡，有的已經(jīng)成為危房，埋下嚴(yán)重的安全隱患。二是有的農(nóng)戶家庭有兩個以上的子女，兒女長大達(dá)到結(jié)婚年齡，成家分戶亟需改善住房條件。分析其原因：一方面由于許多村的村莊規(guī)劃尚未編制完成，規(guī)劃不落地，宅基地自然也無法落地，村里就不接受農(nóng)民的建房申請；另一方面，隨著對建設(shè)用地指標(biāo)管控得越來越嚴(yán)格，鎮(zhèn)村普遍缺少集體建設(shè)用地指標(biāo)，違法違規(guī)占用土地建房的法律后果嚴(yán)重，基層干部理解農(nóng)民的迫切需求但也不敢有所突破。調(diào)研中也有村民反映，有的房屋外立面距離不足1米即登記為基本農(nóng)田，有的集體倉庫也被劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，即使拆除建筑，也無法騰出建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)民建房。此外，也有不少鎮(zhèn)村干部認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村建房政策還不健全，他們提出，2007年修訂的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》實施十多年以后，許多規(guī)定已不適應(yīng)新形勢需要。如符合建房條件的農(nóng)村人口計算標(biāo)準(zhǔn)、離婚戶的宅基地資格權(quán)、農(nóng)民宅基地資格權(quán)的有償退出機(jī)制、農(nóng)村困難居民住房保障機(jī)制、集中居住項目共用宅基地證制度、農(nóng)民建房中的占地面積和房屋高度等控制標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村房屋的風(fēng)貌控制和規(guī)劃設(shè)計、農(nóng)民建房中的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管辦法等一系列問題，亟需修改或進(jìn)一步完善。

（二）推進(jìn)農(nóng)民集中居住

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前本市推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作，基層存在四方面的困難：一是隨著土地、建材、人工等各項成本的增加，農(nóng)民集中居住的安置房建設(shè)成本大幅上漲，項目資金難以平衡。如松江區(qū)新浜鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住項目，建設(shè)成本從前幾年的每平方米3000多元上漲到目前的8000多元，原來區(qū)里返還建設(shè)用地指標(biāo)每畝140萬元即可，現(xiàn)在返還額度要每畝450萬元才可做到項目資金平衡。二是農(nóng)民已對農(nóng)村住宅以及農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配的預(yù)期越來越高。一部分農(nóng)民期盼釆取征地補(bǔ)償安置方式實行集中居住，一部分農(nóng)民則希望翻建質(zhì)量更好的房屋形成不動產(chǎn)，對宅基地歸并、推進(jìn)集中居住的愿望不強(qiáng)烈。三是農(nóng)村現(xiàn)有住戶的性質(zhì)已發(fā)生變化，集建區(qū)外農(nóng)戶中成員的非農(nóng)比例已經(jīng)很高。按照現(xiàn)行政策，農(nóng)民建房申請主體資格必須為農(nóng)民，如農(nóng)戶內(nèi)有非農(nóng)成員的，實施翻建時要剔除非農(nóng)成員的份額，即縮小了原來的建房面積。這對既得利益產(chǎn)生了影響，給推進(jìn)集中居住帶來了困難。四是農(nóng)村改善居住環(huán)境的需求多元，而總體的政策導(dǎo)向較為單一。主要是向城鎮(zhèn)集中，不鼓勵向保留村集中，對于如何進(jìn)一步就地實施村莊集中，還沒有相應(yīng)的政策引導(dǎo)和支持。

（三）關(guān)于各類人員的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)農(nóng)村也涉及大量有關(guān)“人”的問題，主要集中在四個領(lǐng)域：一是村級干部年齡偏大，后備力量不足。村干部隊伍呈現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性的缺陷。村級年輕干部偏少。村支書平均年齡47.1歲，村“兩委”干部中35歲以下的占10.2%，村黨組織書記中35歲以下的占4.14%，且后備干部人才儲備不足。二是希望比照居委會實行村支書享受事業(yè)編制。2014年市委“1+6”關(guān)于社會治理的文件出臺后，居委會書記已經(jīng)全部解決事業(yè)編制。郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)村支書在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中作用較大，但目前村支書無事業(yè)編制，退休后待遇無法保障，這對村支書有失公平。三是農(nóng)村人才職稱評定難。當(dāng)前的職稱評定制度規(guī)定，只有崗位空缺才能評定職稱，這極大地挫傷了農(nóng)業(yè)科技人才，特別是年輕人才的積極性。而且農(nóng)業(yè)企業(yè)科技人員職稱評審沒有通道，落戶打分沒有優(yōu)勢，制約了企業(yè)的發(fā)展。四是鄉(xiāng)村醫(yī)生老齡化現(xiàn)象比較突出。因后繼無人，多數(shù)鄉(xiāng)村醫(yī)生退休后又返聘繼續(xù)為村民提供相關(guān)服務(wù)，而且鄉(xiāng)村醫(yī)生的配備跟服務(wù)人口規(guī)模不相匹配。如閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)光繼村2900多人口僅配備了1名鄉(xiāng)村醫(yī)生，鄉(xiāng)村醫(yī)生平時大量的工作精力主要放在為村民開轉(zhuǎn)院單上，其他的基本醫(yī)療服務(wù)難以得到保障。

（四）加大財政投入

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中仍還有很多內(nèi)容未納入市級財政獎補(bǔ)覆蓋范圍，如各類架空線整理、燃?xì)?、供水管網(wǎng)改造、垃圾處理、村莊綠化等。據(jù)鎮(zhèn)村干部反映，在一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治領(lǐng)域，市級層面雖然出臺了建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有建立與之匹配的財政保障機(jī)制，建設(shè)項目存在“看菜吃飯”的問題，水平不高。同時，市級資金雖然聚焦同一區(qū)域，但分屬不同專項資金，管理分散，且需嚴(yán)格按照專項資金管理辦法實施資金使用和管理，在建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、操作流程、監(jiān)督管理等方面缺少靈活性，難以完全滿足地區(qū)建設(shè)的需求。對此，郊區(qū)農(nóng)村呼吁能下放更多的資金使用權(quán)限，通過大專項的方式下達(dá)涉農(nóng)資金，加強(qiáng)統(tǒng)籌整合的力度。