文/盧昌彩 牟盛辰

2019年4月19日，全國漁船漁港綜合管理改革現(xiàn)場會在浙江臺州召開，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長于康震對臺州率先探索實施“港長制”、駐港管理、漁船進出港報告、漁獲物定港上岸和溯源管理、限額捕撈、漁船安全記分管理等給予高度評價，指出中國漁船漁港綜合管理改革開始破題。

一、改革背景和總體架構(gòu)

臺州是中國主要漁區(qū)、浙江漁業(yè)大市，水產(chǎn)品總產(chǎn)量長期位居浙江第二、全國前列。海洋捕撈業(yè)是臺州漁業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，漁船功率數(shù)約占全國的十分之一，擁有椒江、溫嶺和玉環(huán)坎門三大國家中心漁港和路橋金清、臨海紅腳巖、三門健跳三大一級群眾漁港。為破解漁船安全管理、漁業(yè)資源管理的瓶頸制約，建立漁業(yè)管理長效機制，振興漁港漁村經(jīng)濟，臺州積極爭取農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和省委省政府大力支持，在探索總結(jié)溫嶺石塘漁船綜合治理改革試點的基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)建國家漁船漁港綜合管理改革試驗基地。2018年3月31日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式批復(fù)臺州建設(shè)國家漁船綜合管理改革試驗基地，標志著臺州漁船漁港綜合管理改革上升到國家試點。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)指出，要全面貫徹落實新發(fā)展理念，堅持深化改革和依法治漁雙輪驅(qū)動，逐步建立起以投入控制為基礎(chǔ)，產(chǎn)出控制為閘門的海洋漁業(yè)資源管理基本制度。根據(jù)改革目標和任務(wù)，把改革的總體架構(gòu)歸納為“一二三四五六”。

一個體制，以港長制為統(tǒng)攬的依港管船新體制。兩大領(lǐng)域，漁業(yè)資源管理和漁船安全管理。三項制度，漁獲物定點上岸制度，漁船安全管理記分制度，漁船進出港報告制度。四大基礎(chǔ)，漁船應(yīng)急管理指揮中心，漁船漁港綜合管理平臺（簡稱“漁港通”），漁港綜合管理站，村（公司）規(guī)范化建設(shè)。五大機制，海洋漁業(yè)資源總量（限額捕撈）管理機制，漁獲物綠色標簽可追溯管理機制，漁船動態(tài)干預(yù)機制，漁船閉環(huán)管理機制，協(xié)同駐港管理機制。六大創(chuàng)新，以可追溯為載體的漁獲物管理制度創(chuàng)新，以精細化為目標的漁船安全管理機制創(chuàng)新，以大數(shù)據(jù)為抓手的漁船綜合管理方式創(chuàng)新，以高質(zhì)量為導(dǎo)向的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新，以法治化為手段的漁政執(zhí)法機制創(chuàng)新，以責(zé)任制為核心的問責(zé)機制創(chuàng)新。

二、主要做法和工作成效

試驗基地批復(fù)以來，臺州全面貫徹新發(fā)展理念，按照“頂層設(shè)計與基層探索并進、全面推進與局部試點并行、資源管理與安全管理并舉、管港管船與治漁興漁并重”的總體思路，以漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以“漁船—漁港—漁業(yè)”綜合管控為核心，形成“依港管船新體制、資源管理新機制、安全管理新方式、信息管理新平臺、從嚴執(zhí)法新舉措、漁船管理新基礎(chǔ)”的“六新”治理格局，初步實現(xiàn)了依港管船、依港促安、依港管漁、依港興業(yè)。

（一）全面構(gòu)建依港管船新體制

依港管船是臺州試點的特色招法。臺州以“港長制”為統(tǒng)攬管全局、以進出港報告制度為切入管薄弱環(huán)節(jié)、以定港上岸制度為抓手管重點區(qū)域，構(gòu)建了“縣域統(tǒng)籌、分級運行、綜合管理、全域覆蓋”的漁港管理新模式。

開展“港長制”試點。在溫嶺試點的基礎(chǔ)上，出臺“港長制”實施方案，按照漁港等級建立縣鄉(xiāng)兩級漁港“港長”組織體系，明確港長職責(zé)，壓實港長責(zé)任。

建設(shè)漁港綜合管理站。協(xié)調(diào)整合“條條”“塊塊”力量，打造11個與漁港功能定位相匹配、各種職能全覆蓋的漁港管理站，實現(xiàn)行政許可、漁政執(zhí)法、漁船檢驗、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)等駐港辦公，延伸“港長制”的觸角和基點。

實施進出港報告制度。依托漁信通、“漁港通”，率先全域?qū)嵤O船進出港報告試點。對未按要求履行進出港報告的，實施必查；對已報告的，實施抽查。2018年8月1日運行以來，漁船進出港報告率在五成以上。

（二）全面探索資源管理新機制

資源管理是臺州試點的核心構(gòu)成。臺州率先在全國開展溯源、限額、調(diào)查三大試點，“溯源管漁、限額管漁、精準管漁”的標準化控制、全流程監(jiān)管模式基本成型。

率先在全國開展?jié)O獲物溯源管理試點。制訂漁獲物溯源試點辦法和報告辦法，落實溫嶺石塘、礁山2大定點上岸漁港和溫嶺、玉環(huán)120艘試點漁船。對定港上岸的漁獲物要求在港口張貼二維碼并掃描上傳漁獲物規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)海區(qū)等，對120艘試點漁船要求在海上張貼二維碼并掃描上傳相關(guān)情況。2018年伏休后開捕以來，溯源掃碼6652次、掃碼總量3376噸，初步驗證漁獲物溯源管理的可行性。

率先在全國開展浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點。建立健全浙北漁場梭子蟹配額確定、分配、管理、監(jiān)管制度，同步建立入漁漁船監(jiān)督、漁撈日志核實、交易監(jiān)管、資源監(jiān)測、執(zhí)法通報制度，落實試點漁船104艘，初步摸索試點水域水文環(huán)境特征、總體漁業(yè)資源狀況和限額捕撈管理基本流程。

率先在全國開展海洋捕撈生產(chǎn)抽樣調(diào)查試點。適應(yīng)資源總量管理新形勢，落實雙拖、圍網(wǎng)等9種作業(yè)方式的262艘樣本船，開展海洋捕撈生產(chǎn)抽樣調(diào)查試點，對全面統(tǒng)計作為補充校正，較為準確反映海洋捕撈生產(chǎn)、漁民收入、成本效益和漁區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)。

（三）全面運行安全管理新方式

安全管理是臺州試點的重要組成。臺州從強指揮、強干預(yù)、強震懾三大維度發(fā)力，2018年漁船安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)、經(jīng)濟損失三項指標分別比上年下降52.6%、40%、40%。

突出中樞建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急指揮體系。成立全國首個市級漁船應(yīng)急管理指揮部，率先構(gòu)建市縣兩級漁船應(yīng)急管理指揮體系，建立市縣鄉(xiāng)三級應(yīng)急聯(lián)動機制，統(tǒng)籌抓好組織、研判、指揮、協(xié)調(diào)漁船安全管理和應(yīng)急處置工作。

突出全程管控，完善動態(tài)干預(yù)機制。重點強化對離線漁船、落單漁船、敏感水域、惡劣天氣的動態(tài)干預(yù)和動態(tài)編組，著力化被動受理為主動干預(yù)，化形式編組為動態(tài)編組，化事后處置變?yōu)槭虑邦A(yù)警，2018年動態(tài)干預(yù)16551余次，處置海上各類突發(fā)事件113次，幫助300多名漁民脫離險境。

突出獎優(yōu)懲劣，推行安全記分管理。出臺漁船安全管理記分辦法，將漁船船東、船長和基層組織納入誠信管理，實行記分制。對自覺守規(guī)、嚴格履職的給予獎勵，凡出現(xiàn)違法違規(guī)作業(yè)、報告信息不實、管理履職不到位等行為，給予記分懲戒，記滿12分列入黑名單，限制證件審批、培訓(xùn)考試等涉漁業(yè)務(wù)。2018年漁船安全記分167人，因記分停航32艘，有效起到了立威信、強震懾的作用。

（四）全面打造信息管理新平臺

信息管理是臺州試點的創(chuàng)新舉措。臺州以“漁港通”建設(shè)為主抓手，著力打破“信息孤島”與“數(shù)據(jù)鴻溝”，有效提升漁船漁港管理的針對性、綜合性與實效性。

新建“漁港通”系統(tǒng)。融合海洋漁船安全救助信息系統(tǒng)、中國漁政管理指揮系統(tǒng)、中國漁業(yè)船員管理系統(tǒng)等現(xiàn)有數(shù)據(jù)，開發(fā)了集漁船進出港管理、海洋捕撈漁獲管理、漁船審驗管理、漁業(yè)執(zhí)法管理、綠色標簽認證發(fā)放溯源管理、漁船應(yīng)急管理于一體的“漁港通”系統(tǒng)，其中漁船進出港模塊已在全上線試運行，打造服務(wù)漁業(yè)、漁船、漁區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性、功能性、創(chuàng)新性數(shù)據(jù)平臺。

融合閉環(huán)管理系統(tǒng)。圍繞“最多跑一次”改革，建立綜合協(xié)調(diào)、信息共享的聯(lián)動機制，優(yōu)化涉漁審批服務(wù)流程，打破漁船檢驗、船舶登記、船員培訓(xùn)、執(zhí)法檢查、動態(tài)核查、證件辦理等環(huán)節(jié)的隔閡，強化漁船掛靠、交易、租賃環(huán)節(jié)治理，實現(xiàn)隱患排查、登記、評估、監(jiān)控、治理、銷號等環(huán)節(jié)聯(lián)動的閉環(huán)監(jiān)管。

升級終端管理系統(tǒng)。全面完成12米以上漁船的北斗升級改造，推動“寬帶入海”，深化“海上天網(wǎng)”建設(shè)，著力打通語音、圖文、視頻等通信瓶頸，漁港通APP開通數(shù)超4500個，能夠隨時調(diào)閱適航狀況、作業(yè)情況和應(yīng)急處置等視頻，有效提升漁船裝備信息化水平，實現(xiàn)漁船全天侯、全時段、全區(qū)域管控。

（五）全面推行從嚴執(zhí)法新舉措

從嚴執(zhí)法是臺州試點的基礎(chǔ)支撐。臺州率先在全省開展?jié)O船安全管理“打非治違”專項行動，執(zhí)法強度、執(zhí)法力度前所未有，多項執(zhí)法指標位居全省第一。

打非治違無盲區(qū)。著力打好“排查、整治、打擊、培訓(xùn)、建設(shè)、立制”等六大“組合拳”，漁船安全培訓(xùn)首破萬人大關(guān)，整改隱患漁船超3000艘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶納管超2000艘，有效守牢“平安臺州”的漁業(yè)安全底線。

兩大銜接無縫隙。全面推行“鐵十條”“漁安六率”等硬措施，出臺全國首個漁業(yè)領(lǐng)域“行行銜接”機制和全省首個“行刑銜接”機制，完善聯(lián)席會議制度、案件移送接辦制度、信息通報制度等，實現(xiàn)漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法、行政拘留精準銜接。2018年行政立案854起，行政拘留152人，刑事拘留77人，在漁區(qū)形成了執(zhí)法必嚴、違法必究的強大震懾效應(yīng)。

聯(lián)動執(zhí)法無死角。依托“打非治違”和清剿“三無”船舶聯(lián)合指揮部，堅持“一周一會商、一月一聯(lián)合”，實行“常態(tài)巡航執(zhí)法+夜間突擊巡航”，統(tǒng)籌強化港口“定人聯(lián)船”、海上“精準打擊”與陸上“聯(lián)防聯(lián)控”，全力推進執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋。2018年共出動執(zhí)法船艇1235艘次，執(zhí)法人員1.57萬人次，檢查漁船9320艘，清繳網(wǎng)具4.65萬張（頂）。

（六）全面強化漁船管理新基礎(chǔ)

上下協(xié)同是臺州試點的突出優(yōu)勢。臺州全面夯實組織基礎(chǔ)、基層基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)，漁船漁港綜合管理改革的“四梁八柱”全面搭起。

組織領(lǐng)導(dǎo)加強。五屆臺州市委深改組第五次會議專題聽取匯報，結(jié)合“打非治違”專項行動，市委市政府專題組織召開部署會、點評會、推進會、視頻會，就改革工作進行深度謀劃和系列部署，總體形成黨政重視、市縣聯(lián)動、部門協(xié)同、齊抓共管、各負其責(zé)的工作大格局。

基層基礎(chǔ)夯實。扎實做好建章立制、“一船一檔”、應(yīng)急值守等，推行集中辦公，并通過政府購買服務(wù)形式，配足安全管理人員。加強績效考核，實行重獎重罰，健全退出機制，疏通基層漁船管理組織的“末梢神經(jīng)”?；鶎訚O業(yè)公司從160家整合到37家，管理水平、服務(wù)能力全面提升。

政策供給優(yōu)化。研究出臺漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“兩區(qū)一縣”創(chuàng)建、漁船綜合管理改革等意見，政策成效初顯。3年累計減船503艘、10.4萬千瓦，完成5年減船任務(wù)的84%和71.6%；3年累計減量16.67萬噸，完成5年減量任務(wù)64.1%，成功創(chuàng)建國家和省平安漁業(yè)示范縣各2個，漁港新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，有力促進漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和漁港振興。

三、存在問題和深化探索

實踐無止境，改革無窮期。在臺州國家漁船漁港綜合管理改革探索實踐中還存在許多不足和問題。如“港長制”實施剛起步，“漁港通”系統(tǒng)仍需改進，漁獲物定點上岸和可追溯管理試點有待深化，部分漁港環(huán)境臟亂差現(xiàn)象尚未改觀，漁港振興仍有很長一段路要走。臺州將堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，深入貫徹全國漁船漁港綜合管理改革現(xiàn)場會精神，從深化改革試點、優(yōu)化制度運行、夯實基層基礎(chǔ)、開展環(huán)境治理，推動漁港振興等五大維度發(fā)力，加快將試點“盆景”變?yōu)槊嫔稀帮L(fēng)景”，把漁港建設(shè)成為現(xiàn)代化灣區(qū)建設(shè)、安全資源管控和漁區(qū)鄉(xiāng)村振興的大平臺，為全國漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻臺州智慧、提供改革經(jīng)驗。

（一）著力深化改革試點

按照海洋漁業(yè)資源總量管理的總體部署，深入推進浙北漁場梭子蟹限額捕撈試點，系統(tǒng)總結(jié)配額確定、分配、監(jiān)管機制；持續(xù)推進漁獲物定港上岸和可追溯管理試點，在擴面提質(zhì)上做文章，全面推行漁獲物綠色標簽管理，為建立以投入控制為基礎(chǔ)、產(chǎn)出控制為閘門的海洋漁業(yè)資源管理制度摸索路徑，打造具有臺州特色的漁船漁港綜合管理改革品牌。

（二）著力優(yōu)化制度運行

建立健全漁船進出漁港報告、漁獲物定港上岸、漁獲物綠色標簽和漁船安全記分管理等四大制度，全面執(zhí)行漁船分類、分區(qū)、分級管理制度，突出高危漁船、超海區(qū)作業(yè)、敏感水域等監(jiān)管，實現(xiàn)漁船、漁港、漁業(yè)管理精細化、規(guī)范化、信息化，促進漁船安全管理各項措施落到實處。

（三）著力夯實基層基礎(chǔ)

全域推行漁港“港長制”，完善“漁港通”系統(tǒng)，建設(shè)“海上天網(wǎng)”和北斗終端動態(tài)更新機制，健全漁船應(yīng)急管理指揮機制、漁船動態(tài)編組和動態(tài)干預(yù)機制、漁船基層管理組織規(guī)范化建設(shè)等配套制度，構(gòu)建“依港管船、依港管人和依港管漁獲物”的新體制。

（四）著力開展環(huán)境治理

統(tǒng)籌推進漁港經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，合理規(guī)劃漁港區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，同步開展環(huán)境影響評價，制定分產(chǎn)業(yè)區(qū)域的環(huán)保措施，制定防污治污應(yīng)急預(yù)案。加強漁港防污染設(shè)施建設(shè)，二級以上漁港要率先配套建設(shè)油污水、生活污水、固體垃圾等接收和處理設(shè)施，實現(xiàn)漁港全天候環(huán)境保潔。

（五）著力推動漁港振興

以漁船漁港綜合管理改革為抓手，大力實施漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮漁港在產(chǎn)業(yè)興旺和漁區(qū)振興中的特殊關(guān)鍵作用，加快建設(shè)現(xiàn)代漁港和漁港經(jīng)濟區(qū)，重點推動漁獲物定點上岸漁港建設(shè)，促進漁業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，著力推動漁業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使?jié)O港經(jīng)濟區(qū)成為臺州鄉(xiāng)村振興的典范和亮麗的風(fēng)景線。