和太平，陳廣財(cái)

（1.廣西大學(xué)林學(xué)院，南寧 530005；2.廣西國(guó)有高峰林場(chǎng)，南寧 530002）

森林資源是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全中具有核心地位[1]。國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地，是區(qū)域生態(tài)體系的基石，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全、提升人民福祉、促進(jìn)綠色發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用[2]。隨著林地資源日顯珍貴，國(guó)有林地被周邊群眾非法占用已經(jīng)成為廣西存在的共性問題[3]，在區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)尤其突出。多年來，各林場(chǎng)履職盡責(zé)，采取各種措施，投入大量人力物力，努力保護(hù)林地資源，切實(shí)維護(hù)林場(chǎng)合法權(quán)益，一定程度上防止了國(guó)有林地資源和國(guó)有資產(chǎn)的流失。林地資源保護(hù)工作雖然取得了一定成績(jī)，但總體效果仍不盡人意。被侵占的國(guó)有林地難以收復(fù)，新增被占林地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些地方甚至愈演愈烈。

1 廣西區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)林地被侵占情況

1.1 被侵占面積

國(guó)有林場(chǎng)改革后，廣西共有國(guó)有林場(chǎng)145家，林地面積達(dá)1 259 867 hm2，其中自治區(qū)林業(yè)局直屬國(guó)有林場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)直林場(chǎng)”）有13家，林地總面積351 014 hm2，占全區(qū)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)林地面積的27.86%。截止2016年12月，全區(qū)國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地達(dá)141 667 hm2，占全區(qū)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)林地總面積的11.24%，其中區(qū)直林場(chǎng)被侵占林地64 851 hm2，占區(qū)直林場(chǎng)場(chǎng)內(nèi)林地面積的18.48%，占全區(qū)被侵占國(guó)有林地的45.78%。廣西區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)林地被侵占問題十分嚴(yán)重。

表1 廣西區(qū)直林場(chǎng)林地狀況及面積Tab.1 Forestland status and area statistics of state-owned forest farms directly under Department of Forestry of Guangxi Zhuang Autonomous Region

1.2 被侵占原因

1.2.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，群眾想占

隨著土地資源的日趨稀缺和林地效益的不斷提升，林場(chǎng)周邊社區(qū)部分群眾以“祖宗山”、“祖宗地”為由，組織人員強(qiáng)行侵占國(guó)有林地，形式由單一個(gè)別發(fā)展到串聯(lián)群體。

1.2.2 法律意識(shí)淡薄，群眾強(qiáng)占

非法侵占國(guó)有林地者多屬周邊村民，大多文化程度較低、法律意識(shí)淡薄、守法觀念不強(qiáng)，漠視林地的法律權(quán)屬，甚至拒不執(zhí)行法院的林地歸屬判決，依靠地方勢(shì)力和宗族勢(shì)力長(zhǎng)期霸占國(guó)有林地。

1.2.3 管護(hù)難度大，群眾能占

由于林地在空間存在上屬于特殊的開放性資產(chǎn)，且林地多在交通不便的偏僻山區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)全天候?qū)崟r(shí)監(jiān)控管護(hù)，林地很容易被周邊村民侵占。同時(shí)，林場(chǎng)護(hù)林員工作條件艱苦，工資待遇普遍較低，且多數(shù)屬臨時(shí)聘用，護(hù)林隊(duì)伍難以保持穩(wěn)定，林地管護(hù)力量薄弱。

1.2.4 地方處置不力，群眾敢占

一些地方政府和部門地方保護(hù)主義觀念較嚴(yán)重，對(duì)國(guó)有林地被侵占案件的查處有時(shí)避重就輕或以罰代刑；有些過多關(guān)注維穩(wěn)問題，不敢對(duì)侵占林地行為采取強(qiáng)有力措施，要求林場(chǎng)犧牲利益，偏袒村民狹隘利益，產(chǎn)生很大的不良效應(yīng)，導(dǎo)致村民侵占國(guó)有林地的現(xiàn)象愈演愈烈。

1.3 侵占形式

1.3.1 零星蠶食

蠶食種植是國(guó)有林地被侵占最常見的形式，常見于與農(nóng)地交界的林地周邊，群眾常常利用林場(chǎng)管護(hù)漏洞，小面積蠶食開墾，種植甘蔗、玉米、西瓜等農(nóng)作物。

1.3.2 肆意開墾

為搞好場(chǎng)群關(guān)系，林場(chǎng)常常在與集體農(nóng)地交界處留出10～15 m寬的林地，或在國(guó)有林地周邊建設(shè)防火帶，但是這些空地極易被村民開墾，群眾通過“燒、砍、拔”和“牧馬放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，變林地為荒山荒地，再種上農(nóng)作物，林場(chǎng)事實(shí)上對(duì)該林地失去“控制權(quán)”。

1.3.3 占地建房

一些國(guó)有林地處在城市周邊，常被以各種名義非法侵占用于建設(shè)住宅、飯館、旅游景點(diǎn)等；一些群眾以建設(shè)房屋、祠堂、護(hù)林房或其他形式占地建房。

1.3.4 占地建墳

廣西多地尚存土葬習(xí)俗，群眾土葬時(shí)都會(huì)選擇位于“風(fēng)水寶地”的國(guó)有林地，有些甚至通過建造假墳?zāi)箒砬终剂值亍Ｓ捎诓荒軓?qiáng)行挖墳，而且每次非法建墳占地面積不大而未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，致使這種現(xiàn)象屢禁不止。

1.4 被侵占造成的經(jīng)濟(jì)損失

侵占林地對(duì)國(guó)有林場(chǎng)造成重大經(jīng)濟(jì)損失，全區(qū)國(guó)有林場(chǎng)每年因林地被非法侵占所造成的損失超過12億元，林場(chǎng)每年需消耗大量人力物力財(cái)力來處理侵占林地案件，侵占行為也嚴(yán)重威脅林區(qū)治安環(huán)境。另外，侵占行為可能產(chǎn)生生態(tài)安全問題和火患問題。

2 國(guó)有林地收復(fù)的措施和取得的成效

嚴(yán)厲打擊侵占國(guó)有林地的違法行為，依法依規(guī)收復(fù)被侵占的林地，是響應(yīng)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的現(xiàn)實(shí)要求。全區(qū)林業(yè)系統(tǒng)高度重視國(guó)有林地收復(fù)，自治區(qū)林業(yè)廳專門印發(fā)《廣西開展非法侵占林地清理排查專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》，并聯(lián)合國(guó)家林業(yè)局駐廣州森林資源監(jiān)督專員辦事處對(duì)林地侵占情況進(jìn)行督查督辦，各級(jí)林場(chǎng)和林業(yè)部門也結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采取措施。

2.1 加強(qiáng)管護(hù)，防止林地被侵占

2.1.1 加強(qiáng)巡邏看護(hù)

組建專門的護(hù)林隊(duì)伍，并實(shí)行分場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)帶班的巡護(hù)工作制度，強(qiáng)化護(hù)林守地隊(duì)伍和機(jī)制保障，及時(shí)制止侵占國(guó)有林地的違法行為，把林地保護(hù)作為分場(chǎng)及有關(guān)職能部門日?？?jī)效考核和年終考核的重要內(nèi)容。

2.1.2 加強(qiáng)宣傳教育

采取多種形式向社區(qū)群眾宣傳林業(yè)政策法規(guī)，提高群眾法律意識(shí)，努力使其自覺遵守法律法規(guī)，不侵占國(guó)有林地資源，力爭(zhēng)把矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

2.1.3 推進(jìn)森林資源平臺(tái)建設(shè)

制作林地“一張圖”資源管護(hù)監(jiān)控管理系統(tǒng)，條件較好的林場(chǎng)還為護(hù)林員配備巡山記錄儀，并在林區(qū)主要路段安裝監(jiān)控設(shè)備。積極推進(jìn)森林資源管理信息平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)智慧林業(yè)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

2.1.4 營(yíng)造融洽關(guān)系

積極與周邊社區(qū)群眾加強(qiáng)聯(lián)誼，通過物質(zhì)資助和精神關(guān)愛，幫助社區(qū)改善民生，雇傭當(dāng)?shù)厝罕?，增加農(nóng)民收入，融洽場(chǎng)群關(guān)系，打造和諧林場(chǎng)。

2.2 加大力度，收復(fù)被侵占林地

2.2.1 創(chuàng)新收復(fù)形式

創(chuàng)新多種收復(fù)措施。如為侵占林地的群眾代辦木材采伐許可證作為交換條件，實(shí)現(xiàn)伐木還林，將部分難以收回的國(guó)有林地對(duì)外承包租賃等。

2.2.2 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

主動(dòng)向地方政府、部門溝通匯報(bào)，與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、公檢法等部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，力求消除當(dāng)?shù)卣胤奖Ｗo(hù)主義思想。充分依靠地方老黨員、老村干的威信，教育村民，化解情緒，引導(dǎo)群眾走司法途徑，避免群體事件發(fā)生。

2.2.3 依法嚴(yán)厲打擊

聯(lián)合當(dāng)?shù)厣止布傲终?zhí)法機(jī)構(gòu)，嚴(yán)厲打擊侵占國(guó)有林地行為。對(duì)于造成群體性事件的案件，依法訴訟，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)非法侵占國(guó)有林地的行為形成有力威懾。

3 國(guó)有林地收復(fù)工作中存在的主要問題

3.1 林區(qū)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，影響國(guó)有林地收復(fù)

區(qū)直林場(chǎng)林地面積大且分散，有時(shí)地跨多個(gè)縣份，林區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜。隨著林地資源價(jià)值不斷上升，群眾以群體對(duì)抗執(zhí)法手段搶占林地資源的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，侵占形式趨于多樣化。部分非法侵占國(guó)有林地現(xiàn)象源于20世紀(jì)七八十年代林地確權(quán)登記工作不夠細(xì)致，加之長(zhǎng)期未能有效處理，導(dǎo)致現(xiàn)在排查工作量大、整改難度大[4]。

3.2 執(zhí)法難是國(guó)有林地收復(fù)的瓶頸

《中華人民共和國(guó)森林法》及《中華人民共和國(guó)森林法森林法實(shí)施條例》規(guī)定，侵占林地10畝（0.67 hm2）以上者應(yīng)依法追究當(dāng)事人刑事責(zé)任，但由于缺乏相應(yīng)的制度配套，導(dǎo)致立案難和追責(zé)難。

4 國(guó)有林地收復(fù)工作的建議

4.1 抓住機(jī)遇，切實(shí)搞好被侵占國(guó)有林地的收復(fù)工作

為堅(jiān)決打擊違法占用林地行為，切實(shí)加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理，國(guó)家林業(yè)局部署嚴(yán)厲打擊非法占用林地等涉林違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)。《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理工作的意見》明確指出，對(duì)被非法侵占的國(guó)有林地，國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位所在地人民政府要組織開展專項(xiàng)清理整治行動(dòng)，支持國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位依法收回被侵占林地。建議建立各地各級(jí)人民政府與區(qū)直林場(chǎng)保護(hù)國(guó)有林地的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確各地各級(jí)人民政府的職責(zé)，形成國(guó)有林地保護(hù)的合力，切實(shí)保護(hù)國(guó)有林地資源，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

4.2 各級(jí)地方政府要高度重視，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有林地收復(fù)支持的力度

國(guó)家林業(yè)局要求各省級(jí)林業(yè)主管部門“一把手”要親自掛帥，迅速成立組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定專項(xiàng)行動(dòng)方案，明確目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任，分解任務(wù)、細(xì)化措施，確保專項(xiàng)行動(dòng)迅速啟動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)[1]。根據(jù)自治區(qū)人民政府部署，自治區(qū)林業(yè)局已成立組織領(lǐng)導(dǎo)和辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定專項(xiàng)行動(dòng)方案。各市、縣（城區(qū)）黨委和人民政府應(yīng)全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前林地和森林資源保護(hù)管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，增強(qiáng)開展國(guó)有林地收復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)的責(zé)任感、緊迫感，依法依規(guī)加大對(duì)本地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)被侵占林地收復(fù)工作支持的力度，為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航。

4.3 嚴(yán)格執(zhí)法，依法保護(hù)森林資源

依法嚴(yán)厲打擊，保持打擊非法占用林地和破壞森林資源違法行為的高壓態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)涉林案件的查處、偵破力度。對(duì)重特大案件特別是辦案阻力大的案件，要排除干擾，堅(jiān)決依法查處，必要時(shí)可以通過督辦、異地交辦等方式加大案件查處力度，確保辦案工作順利進(jìn)行[1]。切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，依法收復(fù)被侵占的國(guó)有林地，全面依法保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境。