何楠 郭云霄

摘要：政府是PPP模式的重要參與方也是項目的最終風險承擔者，緩解地方政府財政壓力、提高公共服務資金使用效率、降低政府承擔風險是PPP模式進一步改進的方向。社會效益?zhèn)菄H上一種新型公共服務融資方式，其理念與PPP模式不謀而合，將兩者進行有機結(jié)合是我國PPP打破當前瓶頸，創(chuàng)新發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的重要路徑。本研究從債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合三種方式入手，構(gòu)建社會效益?zhèn)翽PP模式的投融資結(jié)構(gòu)，為PPP模式發(fā)展提供新的思路與可行性方案。

Abstract： The government is an important participant in the PPP model and the ultimate risk undertaker of the project. The further improvement direction of the PPP model is to alleviate the financial pressure of local governments， improve the efficiency of the use of public service funds and reduce the risk borne by the government. Social impact bonds is a new type of public service financing mode in the world. Its concept coincides with the PPP model. The organic combination of the two is an important way for China's PPP to break the current bottleneck， innovate and standardize development. This study starts with the combination of creditor's right， equity right， and equity and debt to construct the investment and financing structure of PPP model under the social impact bonds， so as to provide new ideas and feasible plans for the development of PPP model.

關鍵詞：PPP模式;社會效益?zhèn)?政府補貼;投融資結(jié)構(gòu)

Key words： PPP model;social impact bonds;government subsidies;investment and financing structure

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）12-0012-04

0 ?引言

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后政府財政收入增長放緩，地方政府公共設施建設領域長期依靠政府投資弊端顯現(xiàn)。2014年11月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施建設等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”，此后我國大力推行PPP模式，中國一躍成為全球最大的PPP市場。在PPP推廣過程中，融資難度大、項目效率不高、政府失信等問題不斷出現(xiàn)，影響了PPP的健康發(fā)展，創(chuàng)新PPP模式發(fā)展是亟需解決的問題。

PPP在實踐中的確存在諸多問題，但本質(zhì)上來講其對我國推進城鎮(zhèn)化建設、提高政府服務質(zhì)量水平有著重要意義，創(chuàng)新PPP模式發(fā)展是未來我國公共服務的重要發(fā)展方向。社會效益?zhèn)俏鞣桨l(fā)達國家購買公共服務的一種方式，盡管在我國并沒有引起太多關注，但其與PPP模式存在可以結(jié)合的可能，合力發(fā)展或許更適合我國公共服務領域現(xiàn)狀。本文在原有PPP模式中引入社會效益?zhèn)?，并提出社會效益?zhèn)翽PP投融資結(jié)構(gòu)的三種模式，以期對發(fā)展更優(yōu)質(zhì)PPP項目提供一種思路。

1 ?PPP模式與社會效益?zhèn)攀?/p>

1.1 PPP模式面臨的困境及成因

PPP（Pubilc-Private-Parternership）是政府與社會資本方為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關系，以利益共享和風險共擔為特征，以提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率為目的[1]。我國基礎設施建設領域與公共服務領域投資規(guī)模大、周期長，使得PPP模式對中長期、收益率不高的融資通道需求強烈。典型的PPP結(jié)構(gòu)并不復雜，主要參與者有政府方、工程資本、運營資本、金融資本，當然實際操作中可能會因為項目的不同涉及更多的參與者。

PPP項目按照回報機制分為使用者付費項目、可行性缺口補助項目、政府付費項目。截至2018年9月，管理庫累計使用者付費類項目投資額9150億元，占管理庫的7.4%;累計可行性缺口補助項目投資額8.0萬億元，占管理庫的 65.0%;累計政府付費類項目投資額3.4萬億元，占管理庫的27.6%[2]。從數(shù)據(jù)來看，使用者付費項目投資額占比不到一成，大量PPP項目因其公益性性質(zhì)是無法實現(xiàn)自負盈虧的。為保障PPP項目的商業(yè)可行性，政府通常需要提供股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔等資金支持。盡管PPP模式已經(jīng)緩解了地方政府部分財政壓力，但因公共基礎設施建設與公共服務領域投資大、期限長，隨著PPP項目的激增與城鎮(zhèn)化的推行，地方政府依然面臨資金與風險的雙重壓力。目前主流的PPP融資工具有資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)?，但這些融資工具均是出于解決項目公司融資的需要，而政府可能面臨的資金、風險壓力學者們甚少考慮。

1.2 社會效益?zhèn)墓δ?/p>

社會效益?zhèn)⊿ocial-Impact-Bonds，SIBs）是國際上一種新的公共服務融資方式，它由為公共服務融資的金融機構(gòu)發(fā)行，私人投資者認購[3]。債券發(fā)行募集所得資金用于資助非營利組織（NPO）從事具有明確結(jié)果和特定政府目標的服務活動，政府按照事先設定的期限和服務效果指標的完成情況，到期支付給債券認購人本金和相應收益[4]。典型的SIBs模式是政府以特定的社會問題為目標，由社會籌資機構(gòu)發(fā)行債券并負責整個項目的設計與協(xié)調(diào)工作，非營利組織負責項目的具體實施。

傳統(tǒng)公共基礎設施或公共服務領域由政府出資，但政府因財政預算限制，可能無法在項目開始前預付款項，而依靠社會組織自身的力量提供公共服務，是遠遠不夠的。通過SIBs這種方式，政府將具有不確定性的項目投資風險轉(zhuǎn)移給了非政府投資者，根據(jù)合約安排，只有項目達到一定績效標準，政府才需支付資金，不僅為政府提供了資金來源，而且還提供了項目取得實效的途徑。這種模式綜合考慮了政府、社會籌資機構(gòu)、非營利組織以及民間投資者的利益，實現(xiàn)了優(yōu)勢資源整合。但因國內(nèi)的社會籌資機構(gòu)以及非營利組織市場發(fā)育尚未健全，政府在這種情況下通過SIBs購買公共服務并不現(xiàn)實。

1.3 社會效益?zhèn)cPPP模式的關聯(lián)性

政府通過SIBs購買公共服務的理念與PPP模式不謀而合，兩者之間存在多種相似點，將SIBs作為PPP模式的一種融資方式并進行選擇性結(jié)合，是創(chuàng)新發(fā)展PPP模式、提升公共服務質(zhì)量水平的新路徑。首先，PPP模式與SIBs的提出均是因政府面臨資金困境，而公共基礎設施建設與服務領域所需資金較大，這兩種模式的出現(xiàn)為政府以較低財政支出解決公共服務問題提供了可能;其次，PPP模式與SIBs目標一致，均是通過充分發(fā)揮社會資本的資金、技術、管理等優(yōu)勢，提升公共產(chǎn)品的服務質(zhì)量與水平;再者，從形式來看，兩者均是由政府出思路、社會資本方出方案，即在政府引導與監(jiān)管下，社會資本方在一定期限內(nèi)負責某項公共項目的建設或服務的提供;最后，PPP模式與SIBs均強調(diào)支付與績效相連，按照事先約定的績效目標進行效果付費。將SIBs作為PPP模式的一種融資工具，并將兩者之間的優(yōu)勢結(jié)合起來發(fā)展可能會更加符合當今我國公共服務領域的發(fā)展現(xiàn)狀。

本文針對PPP模式進行豐富，在傳統(tǒng)PPP模式中引入SIBs，政府通過SIBs募集資金作為股權(quán)資金或運營補貼支付給項目公司，并通過第三方專業(yè)評估機構(gòu)的評價結(jié)果作為向SIBs投資者以及社會資本方的支付標準，使其更加符合現(xiàn)階段我國公私合作的需要（見圖1）。

地方政府是SIBs的還款主體，遵循不增加政府性負債原則，政府兌付SIBs的支出應列入地方政府財政預算部分，這種還款方式也間接增加了其流通性。SIBs在出售前應明確資金的使用范圍、債券期限、票面利率等，其中使用范圍根據(jù)資金使用用途確定;債券期限根據(jù)地方政府一般債券期限，同時也為提高債券流動性，宜采用階段補貼時間作為SIBs發(fā)行期限，便于第三方專業(yè)評估機構(gòu)考核;票面利率的確定應根據(jù)此階段項目預期收益率、風險大小、債券期限與同期銀行定期存款利率等確定，并依據(jù)政府與社會資本方最初約定的項目階段績效標準確定一定的浮動范圍，以達到按績效付費的目的。

PPP投融資結(jié)構(gòu)是PPP項目交易結(jié)構(gòu)的重要組成部分，在PPP項目準備階段，項目實施方案中就應明確項目的投融資結(jié)構(gòu)，這是項目運作的重要環(huán)節(jié)，甚至決定著項目的成敗。按照通常理解，PPP融資結(jié)構(gòu)分為股權(quán)結(jié)構(gòu)、債權(quán)結(jié)構(gòu)和債本結(jié)構(gòu)，以下根據(jù)這種分類進行社會效益?zhèn)翽PP投融資結(jié)構(gòu)設計。

2 ?社會效益?zhèn)翽PP投融資結(jié)構(gòu)重構(gòu)

2.1 社會效益?zhèn)翽PP模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)設計

社會資本方一般從項目論證階段開始參與PPP項目，項目確定后，政府方與中標的社會資本方簽訂特許權(quán)協(xié)議，項目公司設立與否根據(jù)項目實際需要確定。一般情況下，社會資本方出于風險隔離、員工責權(quán)利明確等實際需要會設立項目公司，項目公司全面負責項目在特許權(quán)期內(nèi)的建設與經(jīng)營。政府方可在項目公司中參股，其持股比例應低于50%，且不具有實際控制力及管理權(quán)，政府是PPP項目的所有權(quán)人，應起到全過程的引導、監(jiān)管作用。

股權(quán)融資，也稱為資本金融資。公共基礎設施建設與公共服務提供領域往往所需投資規(guī)模大，盡管資本金占比較小，但整體來看仍是一筆不小的投資金額。因此，PPP模式中引入股權(quán)投資也是必要的。我國對政府方是否參股沒有明確規(guī)定，在PPP融資結(jié)構(gòu)中，股權(quán)融資與債權(quán)融資是可以獨立存在的，項目參與方具體采用何種方式應根據(jù)項目需要。在政府參股模式下，項目公司通常由工程資本、運營資本、金融資本組成聯(lián)合體與政府共同出資設立，政府參股所需資金通過發(fā)行SIBs獲得（見圖2）。

政府在資金入股前根據(jù)項目需求發(fā)行SIBs，募集資金作為政府自有資金入股PPP項目，政府與SIBs購買者之間形成債權(quán)關系，政府與社會資本方之間形成股權(quán)關系，SIBs購買者與社會資本方之間不存在直接聯(lián)系。債券期限一般以下一階段政府補貼資金發(fā)放前為還款節(jié)點，在此之前由第三方專業(yè)評估機構(gòu)對這一階段進行績效評價，政府以績效評價結(jié)果作為債券兌付依據(jù)。隨著兌付完成，政府與這部分SIBs購買者之間的債權(quán)關系結(jié)束，政府與社會資本方之間的股權(quán)關系一般始終存在。

2.2 社會效益?zhèn)翽PP模式的債權(quán)結(jié)構(gòu)設計

可行性缺口補助項目政府所需投入資金較大，項目存續(xù)時間長，政府補貼一般采用分階段給付的方式。SIBs的發(fā)行時間出于增加債券流動性需要也不宜過長，政府適合采用滾動式發(fā)行SIBs的方式募集資金。按照事先約定好的時間節(jié)點對接第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行績效評估，前一階段評估合格后方可將后一階段的補貼費用發(fā)放給項目公司，直至項目所需運營補貼結(jié)束。政府與SIBs購買者之間的償付也需按照此績效評估結(jié)果進行獎勵型或懲罰型兌付。在PPP模式中引入SIBs的整個過程依賴于第三方專業(yè)評估機構(gòu)判斷，其專業(yè)性也是此模式能否成功的關鍵。政府不參股情況下，項目公司通常由工程資本、運營資本、金融資本組成聯(lián)合體出資成立，政府通過SIBs募集資金作為項目運營補貼支付給項目公司（見圖3）。

政府方將募集到的資金以補貼形式分階段發(fā)放給項目公司，與傳統(tǒng)PPP模式中政府補貼的目的相同，這部分資金也是為了撬動社會資本投資、便于實現(xiàn)政府的監(jiān)管職能等作用。運營補貼通常是在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任，這部分支出相對于股權(quán)投資風險較低，SIBs投資者的收益率也相應降低。政府發(fā)行SIBs并由民間投資者認購，政府與SIBs投資者、政府與社會資本方之間均形成債權(quán)關系，隨著債券到期，SIBs投資者與地方政府之間的權(quán)利義務關系解除，地方政府與項目公司之間在此階段的補貼行為也隨之結(jié)束。債權(quán)是PPP項目在融資中各方形成的主要關系，根據(jù)相關政策規(guī)定，項目融資由社會資本或項目公司負責，政府不承擔融資風險，也即政府不對項目融資提供擔保或其他直接增信。政府方通過SIBs募集資金以補貼形式發(fā)放給項目公司在一定程度上也為項目公司融資間接增信。

2.3 社會效益?zhèn)翽PP模式的債本結(jié)構(gòu)設計

債本資金是指在社會效益?zhèn)碌腜PP模式中，政府通過SIBs籌集資金作為股權(quán)投資和運營補貼兩部分交由項目公司。實踐中，PPP項目通常較為復雜，政府的支付義務往往存在于項目整個生命周期，這兩種途徑可能不會孤立存在。政府在設立項目公司時參股，此后在項目運營期承擔補貼任務，這兩部分資金均通過發(fā)行SIBs募集并發(fā)放給項目公司，但具體利率、發(fā)行時間的確定需參考項目此階段的風險水平以及項目實際需要（見圖4）。

在政府通過SIBs募集資金作為債本資金的融資結(jié)構(gòu)中，政府與社會資本方之間不僅形成股權(quán)關系，也形成債權(quán)關系，債權(quán)關系隨著政府補貼支付義務的結(jié)束而結(jié)束，股權(quán)關系一般始終存在;政府與兩種SIBs投資者之間均形成債權(quán)關系，隨著政府兌付債券，相應階段的債權(quán)關系隨之結(jié)束。

社會效益?zhèn)碌腜PP模式，對社會資本方來說，政府通過發(fā)行SIBs募集專項資金作為自有資金向社會資本方支付，社會資本方在績效評估合格后能按時、按量得到政府的階段補貼，不用擔心政府誠信缺失問題，減少其參與PPP項目的顧慮;對購買SIBs的社會公眾來說，兼顧財務收益與社會價值的投資鼓勵他們參與到PPP項目中來，政府向公眾兌付的資金來源是納入地方政府財政預算部分，SIBs投資者只需承擔項目建設或運營風險，無需擔心政府兌付信用問題;地方政府根據(jù)第三方專業(yè)評估機構(gòu)的績效評估結(jié)果獎勵型或懲罰型兌付SIBs，能有效轉(zhuǎn)移項目風險、減輕政府財政壓力、提高財政資金的使用效率。社會效益?zhèn)碌腜PP模式有利于實現(xiàn)各參與方的“共贏”，對推進我國城鎮(zhèn)化建設、提高公共服務水平有著重要意義。

3 ?結(jié)論

PPP項目推廣結(jié)果不如預期，創(chuàng)新發(fā)展公私合作模式是未來公共服務的重要發(fā)展方向。SIBs與PPP模式在目標、形式、結(jié)果等方面均具有很強的關聯(lián)性，結(jié)合發(fā)展更符合現(xiàn)階段我國公共基礎設施建設與公共服務領域的現(xiàn)狀。投融資不是PPP模式的目的，但一定是PPP的關鍵環(huán)節(jié)，融資結(jié)構(gòu)設計是其中的重要一環(huán)。本文在構(gòu)建社會效益?zhèn)碌腜PP模式基礎上，以政府通過SIBs募集的資金作為PPP模式的股權(quán)資金、債權(quán)資金、債本資金三種形式分別分析，進行社會效益?zhèn)翽PP模式的融資結(jié)構(gòu)設計，以期對PPP項目可持續(xù)健康發(fā)展有所助益。

針對社會效益?zhèn)碌腜PP模式發(fā)展，初步提出以下建議。①促進SIBs市場發(fā)育。政府應確立第三方專業(yè)評估機構(gòu)的法定地位，保證其保持專業(yè)機構(gòu)應有的公正、客觀、獨立，并注重相關人才培養(yǎng)，為公私合作長遠發(fā)展做好準備工作;②PPP模式適時引入SIBs的理念。PPP模式作為提供更優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品或服務的公私合作模式，引入SIBs的理念有助于緩解我國部分PPP項目面臨的現(xiàn)有困境，尤其是地方政府的實際困難，有利于實現(xiàn)我國公共服務領域的變革。③重視知識積累，促進相關領域研究。社會效益?zhèn)翽PP模式是一種創(chuàng)新的公共服務模式，涵蓋知識面廣、涉及行業(yè)多，是高度知識密集型模式。政府應整合相關專業(yè)力量，推動有關研究，根據(jù)我國實際情況設計相關范式，將會大大促進這種模式的發(fā)展歷程。

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