王雪純 敖慧

摘要：在國家政策的支持和鼓勵下，PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐漸得到推廣和發(fā)展。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具有資金投入大、風(fēng)險周期長等特點(diǎn)，其風(fēng)險分析及風(fēng)險的合理分擔(dān)是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的宏觀風(fēng)險、中觀風(fēng)險、微觀風(fēng)險三個層級入手，詳細(xì)剖析了各類風(fēng)險因素，并且分析了各參與方的風(fēng)險分擔(dān)偏好，為合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險，有效降低各類風(fēng)險的發(fā)生概率提供借鑒。

Abstract： With the support and encouragement of national policies， PPP pattern is gradually promoted and developed in the field of agriculture. The agricultural PPP project has characteristics of large capital investment and long risk period， and its risk analysis and rational allocation of risks are key to the project success. Starting from the macro risk， medium risk and micro risk of agricultural PPP project， this paper analyzes various risk factors in detail， and analyzes the risk allocation preference of each participant， so as to provide reference for reasonably sharing risks of agricultural PPP project and effectively reducing the occurrence probability of various risks.

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目;PPP項(xiàng)目風(fēng)險;風(fēng)險分擔(dān)

Key words： agricultural PPP project;risks of PPP projects;risk allocation

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）13-0010-03

0 ?引言

PPP（Public-Private Partnership，公私合營）作為一種新興融資模式，憑借其自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，在我國取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，目前，美國、法國等發(fā)達(dá)國家已成功將PPP項(xiàng)目運(yùn)用至農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并且有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。該項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用“熱潮”已逐漸開啟，我國也開始深入探索該項(xiàng)目的發(fā)展路徑，并力求解決實(shí)際運(yùn)用中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。2016年12月，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，明確了農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域;2017年2月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，明確指出大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本的合作[1]。

但是，由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目初具雛形，當(dāng)前市場上尚未出現(xiàn)影響力較大的成功案例，而且由于其新興性，實(shí)踐中還面臨較多困境。目前，國內(nèi)對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的研究較為粗淺，對于其風(fēng)險分擔(dān)和管控意識也較為淡薄，加之PPP項(xiàng)目在國內(nèi)應(yīng)用發(fā)展本就不夠成熟、風(fēng)險分擔(dān)模式不夠完善，因此在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展依舊面臨諸多障礙[2]?？梢?，為使農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目取得可觀成效，勢必立足于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)，從各參與方角度出發(fā)，識別項(xiàng)目的風(fēng)險類型和因素，在遵循風(fēng)險分擔(dān)各項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，探索有效控制風(fēng)險、防范風(fēng)險的途徑，為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展帶來福祉。

1 ?農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目概述

1.1 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的概念

PPP是政府與社會資本以合作形式共同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)，秉持“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的理念，從而實(shí)現(xiàn)有效減輕政府的財務(wù)壓力、轉(zhuǎn)移風(fēng)險、降低成本等目標(biāo)的一種長期合作伙伴關(guān)系。

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目是指以政府和社會資本為合作主體，以準(zhǔn)經(jīng)營性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為主要投資對象，運(yùn)用各種PPP管理模式合理分配經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)有效解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給矛盾、提高其經(jīng)營管理效率等目標(biāo)的投資項(xiàng)目。

1.2 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》發(fā)布以來，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已逐漸躋身投資領(lǐng)域的領(lǐng)頭者，該意見明確指出，推動和支持政府和社會資本合作，鼓勵更多投資目光轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。國家發(fā)改委在明確農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推進(jìn)重點(diǎn)時，提出“支持”、“引導(dǎo)”、“鼓勵”三大關(guān)鍵詞，就目前農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展來看，其主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、跨領(lǐng)域四大領(lǐng)域。隨著政策改革的不斷深入，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目將被進(jìn)一步開發(fā)和挖掘，成為未來幾年投資領(lǐng)域的“香餑餑”。

2 ?農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分類

根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可將農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分為不同的類別，比如Hastak & Shaked（2000）根據(jù)風(fēng)險層級將其分為國家風(fēng)險、市場風(fēng)險、項(xiàng)目風(fēng)險[3];Grimsey & Lewis（2002）根據(jù)風(fēng)險類別將其總結(jié)為技術(shù)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、收益風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政治風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、項(xiàng)目違約風(fēng)險九大類[4];Shen（2006）根據(jù)風(fēng)險來源將其分為內(nèi)部風(fēng)險、外部風(fēng)險和項(xiàng)目層風(fēng)險[5];吳曉麗（2015）根據(jù)項(xiàng)目階段將其劃分為項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、談判、建設(shè)、運(yùn)營、移交、項(xiàng)目全壽命周期風(fēng)險[6];本文按照項(xiàng)目的系統(tǒng)邊界將其劃分為宏觀風(fēng)險、中觀風(fēng)險、微觀風(fēng)險[7]。

2.1 宏觀風(fēng)險

宏觀風(fēng)險，即項(xiàng)目的外部因素導(dǎo)致的風(fēng)險，這些風(fēng)險事件雖是由宏觀環(huán)境造成的，但會對項(xiàng)目本身產(chǎn)生一定的影響[8]，主要包括政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、法律風(fēng)險、市場風(fēng)險、自然風(fēng)險。其中，政治風(fēng)險是指由政治環(huán)境和政策變化等因素引起的風(fēng)險，主要從政治環(huán)境的穩(wěn)定性、資產(chǎn)征用和國有化、政府反對的可能性、政府信用、政府審批、政府干預(yù)等角度分析;經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要是指宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動帶來的風(fēng)險，主要包括通貨膨脹、利率和匯率變動;法律風(fēng)險主要是指相關(guān)法律法規(guī)的頒布或修改而導(dǎo)致的風(fēng)險，包括法律變更、法律監(jiān)管力度、稅收政策變更、合同規(guī)范性等;市場風(fēng)險是指由市場環(huán)境變化導(dǎo)致的風(fēng)險，主要包括市場需求變化、市場價格變化、市場競爭及原材料供給等;自然風(fēng)險則是指由于自然環(huán)境因素變動所產(chǎn)生的風(fēng)險，包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)條件、氣候環(huán)境等等。具體如表1所示。

2.2 中觀風(fēng)險

中觀風(fēng)險是指由項(xiàng)目內(nèi)部因素導(dǎo)致的風(fēng)險，它與宏觀風(fēng)險相對應(yīng)，主要與項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)相關(guān)，在分析、識別和評估風(fēng)險時，主要從項(xiàng)目的選擇、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營等角度入手。其中，項(xiàng)目選擇風(fēng)險主要來自于項(xiàng)目的選擇和融資方案，包括征地、融資方案的可行性、項(xiàng)目對投資者的金融吸引力、融資成本過高等;設(shè)計(jì)風(fēng)險主要考慮技術(shù)不成熟、設(shè)計(jì)質(zhì)量問題、設(shè)計(jì)變更等因素對項(xiàng)目的影響;建造風(fēng)險主要是指存在于項(xiàng)目建造過程中的各項(xiàng)風(fēng)險因素，包括工程質(zhì)量低下、建造成本超支、建造工期超期、合同變更、施工安全隱患等;運(yùn)營風(fēng)險則主要指運(yùn)營管理階段的各項(xiàng)風(fēng)險，主要包括運(yùn)營收入過低、運(yùn)營費(fèi)用超支、維護(hù)更新成本高、運(yùn)營安全等等。具體如表2所示。

2.3 微觀風(fēng)險

微觀風(fēng)險主要是指由項(xiàng)目各參與方的關(guān)系而引發(fā)的風(fēng)險，此類風(fēng)險雖然也是由項(xiàng)目內(nèi)部因素引起的，但與中觀風(fēng)險不同的是，它并不是源自項(xiàng)目自身因素，而是來源于各參與方之間的關(guān)系，可進(jìn)一步劃分為關(guān)系風(fēng)險和第三方風(fēng)險。其中，關(guān)系風(fēng)險主要包括組織結(jié)構(gòu)的合理性、責(zé)任和風(fēng)險分配不當(dāng)、權(quán)利分配不當(dāng)、參與者工作方法不同、參與者協(xié)調(diào)溝通的及時性等因素;第三方風(fēng)險主要來源于供應(yīng)商、分包商等第三方參與者，包括供應(yīng)商、分包商可靠度等等。具體如表3所示。

3 ?農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)及各方偏好

3.1 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的概念

風(fēng)險分擔(dān)，即將項(xiàng)目中的各類風(fēng)險因素按照某種方法在各參與方之間進(jìn)行分配，以實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險發(fā)生的概率、減少風(fēng)險發(fā)生帶來的損失和管理成本，實(shí)現(xiàn)各方互惠互利、合作共贏的目的。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)的關(guān)鍵在于：在正確的時間將各類風(fēng)險因素以合理的方式分配給某一參與方。

在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險越多，在一定范圍內(nèi)可以提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率，但是，當(dāng)社會資本承擔(dān)的風(fēng)險到達(dá)某一臨界點(diǎn)后，其對風(fēng)險的控制能力逐漸降低，因此，存在一個合理的風(fēng)險分擔(dān)區(qū)間，使得項(xiàng)目效率最高、收益最大[9]，其具體關(guān)系如圖1所示。

由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目本身具有資金投入大、風(fēng)險周期長等特點(diǎn)，增加了政府和社會資本合作過程中的隨機(jī)性和不確定性，因此對風(fēng)險分擔(dān)領(lǐng)域進(jìn)行深入分析和研究意義重大，不僅可以有效降低風(fēng)險發(fā)生的概率，而且便于及時采取科學(xué)的應(yīng)對措施，從而減少風(fēng)險發(fā)生帶來的損失，大幅降低風(fēng)險控制成本，提高項(xiàng)目的預(yù)期收益，實(shí)現(xiàn)各參與方的利益最大化。

3.2 風(fēng)險分擔(dān)的原則

科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)需要遵循一定的原則，才能確保項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制能夠?yàn)楦骼嫦嚓P(guān)者所認(rèn)可和接受。

3.2.1 公平原則

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)方式主要依據(jù)合同確定，因此合同內(nèi)容、合同產(chǎn)生的法律后果應(yīng)該是公平的，也就是指各方分擔(dān)風(fēng)險的機(jī)會應(yīng)該是均等的，如果違背了公平原則，那么就會導(dǎo)致風(fēng)險分配傾斜，從而可能降低某一方的合作意愿，難以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的真正意義。

3.2.2 有效控制原則

對項(xiàng)目風(fēng)險進(jìn)行分擔(dān)時，應(yīng)該將特定風(fēng)險分配給對其控制力強(qiáng)的參與方，也就是說，應(yīng)該按照各參與方對風(fēng)險的控制能力分配風(fēng)險，只有這樣，才能充分利用各參與方的風(fēng)險分擔(dān)偏好和優(yōu)勢，對風(fēng)險進(jìn)行有效控制，最大程度降低風(fēng)險發(fā)生的概率并且減少風(fēng)險發(fā)生帶來的損失，達(dá)到整體最優(yōu)。

3.2.3 風(fēng)險與收益對等原則

風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該注意風(fēng)險與收益之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，使得各參與方所能獲得的回報與其承擔(dān)的風(fēng)險相匹配，即當(dāng)一方負(fù)有承擔(dān)風(fēng)險所帶來損失的義務(wù)，那么也應(yīng)該享有獲得與該風(fēng)險對應(yīng)收益的權(quán)利，該項(xiàng)原則有利于在風(fēng)險分擔(dān)中建立合理有效的激勵制度。

3.2.4 分擔(dān)上限原則

各參與方承擔(dān)的風(fēng)險應(yīng)該設(shè)定一個上限，在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，可能會出現(xiàn)實(shí)際風(fēng)險超出預(yù)計(jì)的可能性，這時應(yīng)該避免某一方承擔(dān)所有的風(fēng)險，否則將會挫傷該方實(shí)施項(xiàng)目的積極性，進(jìn)而降低項(xiàng)目整體的運(yùn)行效率。

3.2.5 動態(tài)實(shí)時原則

由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營期較長，很多不確定因素會影響項(xiàng)目運(yùn)行的穩(wěn)定性，各參與方不可能準(zhǔn)確預(yù)測未來可能發(fā)生的事項(xiàng)，因此各方需要對風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)追蹤，隨時監(jiān)測風(fēng)險的變化趨勢，以便在新形勢下對風(fēng)險進(jìn)行重新識別并及時調(diào)整風(fēng)險分擔(dān)框架，使得風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制更具靈活性。

3.3 農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目各方風(fēng)險分擔(dān)偏好

3.3.1 公共部門風(fēng)險分擔(dān)偏好

公共部門指的是以政府為代表的相關(guān)機(jī)構(gòu)，其主要目的是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)效益最大化，其更看重為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引社會資本，從而減輕政府的財政壓力。公共部門具有一定行政職能方面的技術(shù)偏好和優(yōu)勢，因此在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中，更傾向于承擔(dān)政治風(fēng)險和法律風(fēng)險，比如對農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行前期投資分析、對相關(guān)文件進(jìn)行審批以及土地的取得等，都應(yīng)該由更具有控制力的公共部門承擔(dān)。

3.3.2 私營部門風(fēng)險分擔(dān)偏好

私營部門主要指私人投資方，其主要目的是獲得盡可能多的投資回報。私營部門在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中具有一定的資金、管理經(jīng)驗(yàn)、建造技術(shù)等優(yōu)勢，因此主要承擔(dān)項(xiàng)目建造和運(yùn)營過程中的大部分風(fēng)險，例如，私營部門可以利用自身融資、設(shè)計(jì)、施工等方面的優(yōu)勢組建一支高效的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，以準(zhǔn)確識別農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中的工程質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險并及時采取應(yīng)對措施和解決方案。

3.3.3 雙方共同分擔(dān)的風(fēng)險

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中還存在一些雙方控制力均較低的風(fēng)險因素，例如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、自然風(fēng)險等，對于通貨膨脹、利率變動、匯率變動、不可抗力等因素，公共部門和私營部門的偏好意愿均較低，雙方可以協(xié)商溝通并輔以有效的激勵措施進(jìn)行分擔(dān)，以達(dá)到風(fēng)險和收益對等的目的。

4 ?結(jié)語

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險包括宏觀風(fēng)險、中觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險，這些風(fēng)險無法完全規(guī)避，但是可以通過合理的風(fēng)險分擔(dān)均衡各方的風(fēng)險和收益，使項(xiàng)目參與各方實(shí)現(xiàn)合作共贏，推動項(xiàng)目的順利進(jìn)行。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目覆蓋面較廣、種類較多，例如土壤修復(fù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水及防污、育種基地、現(xiàn)代漁港建設(shè)、動物福利等都屬于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的范疇，在實(shí)際操作中，還應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，結(jié)合上述風(fēng)險因素、風(fēng)險分擔(dān)的原則和各參與方偏好，依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況建立適合特定項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者權(quán)力、利益、責(zé)任的相互匹配和制衡。

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