摘 要：現(xiàn)有關(guān)于行政訴訟原告資格的探討多集中于實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了程序維度的標(biāo)準(zhǔn)。行政協(xié)議第三人訴訟實(shí)踐表明，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)無法保證法官裁判時(shí)的審慎性。常見的行政協(xié)議第三人類型有集體成員型、承租人型、繼承人型、債權(quán)人型、抵押權(quán)人型等，實(shí)踐中人民法院對各類型第三人原告資格的審查并不充分。利害關(guān)系條款為起訴人原告資格的獲得保留著最后可能，對利害關(guān)系的否定性裁斷必須是審慎考量所有利害關(guān)系可能性之后的判斷。于原告訴請范圍內(nèi)，人民法院對原告資格的審查態(tài)度應(yīng)由消極證否到積極證成轉(zhuǎn)變，審查路徑應(yīng)由分別對行政相對人身份、特殊規(guī)定、利害關(guān)系審查的分散扁平化路徑向從行政相對人身份到特殊規(guī)定再到利害關(guān)系審查的縱向遞進(jìn)式路徑轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議第三人;利害關(guān)系;原告資格;程序正義;司法審查

中圖分類號：DF74 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.04 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

一、問題的提出 ?2014年修訂的《行政訴訟法》將行政訴訟原告資格的“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)整為“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，意在將原告資格標(biāo)準(zhǔn)放寬[1]。但“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)踐狀況卻不容樂觀。以行政協(xié)議第三人訴訟為例，根據(jù)《行政訴訟法》第25條“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”的規(guī)定，并結(jié)合修法后行政行為概念包含行政協(xié)議的立法意旨[1]，與行政協(xié)議有利害關(guān)系的行政協(xié)議第三人也理應(yīng)具備原告資格。但在“孫德旭訴煙臺市國土資源局牟平分局土地補(bǔ)償協(xié)議案”案例名稱由“原告+訴+被告+案由+案”組成，原告或被告有多個(gè)的，只列其一，其他以“等”代之。文中二次或以后出現(xiàn)某案件名時(shí)，簡稱“原告+案”。案由遵照裁判文書原文表達(dá)，不依案由規(guī)定統(tǒng)一。文中對人民法院裁判相關(guān)程序性概念在不改變原意的基礎(chǔ)上做了技術(shù)處理。等案件中，法院卻常以“有權(quán)對行政協(xié)議提起訴訟的，僅限于簽訂協(xié)議的一方當(dāng)事人”煙臺市牟平區(qū)人民法院（2016）魯0612行初字第56號行政裁定書。同類理由裁判案件如“張秀敏訴保定市國土資源局資源土地行政管理案”（參見：河北省保定市中級人民法院（2016）冀06行終字第185號行政裁定書）;王強(qiáng)訴蕪湖市鳩江區(qū)人民政府官陡街道辦事處拆遷行政協(xié)議案（參見：安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院（2016）皖0207行初字第26號行政裁定書）等。等理由駁回協(xié)議第三人的起訴。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在246件行政協(xié)議第三人提起的訴訟中，以不具備原告資格不予立案、不予受理、駁回起訴（上訴）的便達(dá)179件，“原告資格否定率”達(dá)73%[2]。以上現(xiàn)象引出論者所關(guān)注的問題，修訂后的“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是否以及如何約束實(shí)踐中對原告資格的判斷，特別是對于第三人訴訟而言，第三人的身份本身是否會對認(rèn)定利害關(guān)系造成潛在負(fù)面影響，是否會降低法官判斷利害關(guān)系時(shí)的審慎性、充分性。如果是，我們應(yīng)該如何保證法官判斷利害關(guān)系時(shí)的審慎與充分。

現(xiàn)有關(guān)于行政訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的研究多從實(shí)體層面展開實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的探討又沿著兩個(gè)方向展開，“第一個(gè)方向是從實(shí)定法所使用的概念出發(fā)，探討判斷原告資格的一般性標(biāo)準(zhǔn)”，“另一個(gè)方向則是探討個(gè)別類型案件當(dāng)中的原告資格問題。”（參見：陳鵬.行政訴訟原告資格的多層次構(gòu)造[J]，中外法學(xué)，2017（5）：1215.），梳理行政訴訟原告資格的制度與學(xué)術(shù)嬗變史，從《行政訴訟法》頒行以來，行政訴訟原告資格大體經(jīng)歷了行政相對人階段、法律上利害關(guān)系人階段與利害關(guān)系人階段[3]。最高人民法院的大法官以及學(xué)者們力圖對合法權(quán)益、利害關(guān)系進(jìn)行解釋學(xué)層面的闡釋參見：江必新.中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南[M].北京：中國法制出版社，2015：122-124;何海波.行政訴訟法[M].北京;法律出版社，2016：192-194;黃學(xué)賢.行政訴訟原告資格若干問題探討[J].法學(xué)，2006（08）：10;季晨溦.論行政訴訟中城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定[J].法學(xué)論壇，2017，32（01）：73-74.，以緩和實(shí)踐中法院對待行政訴訟原告資格的嚴(yán)格態(tài)度。但前述實(shí)踐觀察的結(jié)果卻表明法院的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)并未取得明顯進(jìn)展：在制度與解釋學(xué)的視閾中，原告資格標(biāo)準(zhǔn)已由相對人階段進(jìn)入到利害關(guān)系人階段，但仍有包括“孫德旭案”在內(nèi)的諸多裁判徑行采取行政相對人標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定原告資格，且較高的原告資格否定率也預(yù)示著利害關(guān)系實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的確立并不對法院審查程序的充分性起到直接約束作用。

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào) ? ? ? ? ? ? ? ? 2019年第3期白云鋒：論行政訴訟原告資格的審慎審查義務(wù)——基于行政協(xié)議第三人訴訟的省思“學(xué)者們樂此不疲地投入到建構(gòu)理想的原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的研究浪潮之中，企圖尋找一個(gè)普遍適用于各種行為、事件和因果關(guān)系的法律概念，當(dāng)遇到新案件顯得力不從心時(shí)又賦予概念新的解釋，這種無限回溯的艱苦歷程面對復(fù)雜嶄新的案件時(shí)又必然遇到新的困境?！盵4]筆者以為，無論制度或?qū)W理，以往關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)范或研究的不足在于集中關(guān)注原告資格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了程序標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)面臨的關(guān)鍵問題在于，利害關(guān)系能否解釋清楚？如果可以厘清，法官會否遵守？如果不能厘清，如何防止法官在個(gè)案中肆意擴(kuò)張、限縮解釋甚或規(guī)避適用？即無論何者，實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)都無法完全解決法官裁判時(shí)的審慎性問題。必須先從程序上保障利害關(guān)系人能被輸送到利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)之下，實(shí)體上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)才有意義。

是以，本文將以《行政訴訟法》中行政協(xié)議訴訟實(shí)踐為例，基于對行政協(xié)議第三人原告實(shí)踐類型的觀察與歸納，轉(zhuǎn)換對于行政訴訟原告資格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)研究視角，基于程序?qū)彶榱x務(wù)的視角展開原告資格裁判的審慎性、充分性分析，并在此基礎(chǔ)上對行政訴訟原告資格的審慎審查義務(wù)進(jìn)行闡述。

二、行政協(xié)議第三人的實(shí)踐類型 ?本文據(jù)以考察的“行政協(xié)議第三人”是指認(rèn)為自己權(quán)益受到侵害故而提起行政訴訟的“行政協(xié)議當(dāng)事人”以外的其他主體，包括公民、法人與其他組織?！痹摰谌耸侵感姓申P(guān)系中的第三人，有別于訴訟程序意義上的第三人周佑勇.行政法原論[M].3版.北京：北京大學(xué)出版社，2018：32-34.訴訟程序上的第三人未以原告身份提起訴訟，但可能是行政相對人。。另，公益訴訟不在本文觀察之列。

（一）行政協(xié)議第三人類型統(tǒng)計(jì)

為對新《行政訴訟法》實(shí)施以來行政協(xié)議第三人原告資格認(rèn)定情況進(jìn)行較為全面地考察，筆者分別以“全文：行政協(xié)議*理由：原告*理由：資格”、“全文：行政合同*理由：原告*理由：資格”為檢索表達(dá)式在中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，共得到2014年所修訂《行政訴訟法》實(shí)施后裁判文書643份。經(jīng)逐一篩查比對與補(bǔ)充引申，排除非主題相關(guān)裁判及重復(fù)結(jié)果，總共得出新行政訴訟法后主題相關(guān)裁判246份。檢索表達(dá)式符號“*”表示邏輯“與”數(shù)據(jù)來源于中國裁判文書網(wǎng)（http：//wenshu.court.gov.cn/[2017-08-23]。另參見：白云鋒.論行政協(xié)議三人原告資格[J]，行政法學(xué)研究，2019（1）：121.。通過對246份裁判的分析與歸納，我們發(fā)現(xiàn)在新行政訴訟法的實(shí)踐中，存在以下一些行政協(xié)議第三人類型。

（二）行政協(xié)議第三人類型解釋

1.集體成員型

所謂集體成員是指居民委員會居民或村民委員會村民。實(shí)踐中，本類案件多表現(xiàn)為土地房屋征收機(jī)關(guān)與作為集體組織代表的居委會、村委會簽訂土地房屋征收（用）協(xié)議，但該行為并未告知土地承包人、土地上房屋所有人或未經(jīng)承包人、所有人同意，后者由此作為原告起訴行政機(jī)關(guān)與集體組織之間行政協(xié)議的行為。

以“張關(guān)六等訴義烏市義亭鎮(zhèn)人民政府等土地行政協(xié)議案”為例。原告系張家村村民，2013年被告鎮(zhèn)政府與村委會簽訂《土地征、租用補(bǔ)償協(xié)議》，約定征用張家村土地并給予補(bǔ)償。后原告對該行政行為不服，遂以“集體土地利害關(guān)系人、實(shí)際使用權(quán)人”身份向人民法院提起訴訟原告起訴依據(jù)為《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第1條、第4條之規(guī)定。。一審人民法院以“原告并非協(xié)議一方當(dāng)事人，不具有提起訴訟主體資格” 為由駁回起訴。后原告上訴，二審認(rèn)定一審裁判理由錯(cuò)誤，但以其他理由維持一審裁定結(jié)果參見：浙江省高級人民法院（2015）浙行終字第827號行政裁定書。二審指正一審裁判理由錯(cuò)誤，但以原告對“鎮(zhèn)政府與村委會簽訂涉案《土地征、租用補(bǔ)償協(xié)議》不服提起訴訟，請求確認(rèn)該協(xié)議無效”不屬《行政訴訟法》第12條規(guī)定之“不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除”法定情形為由維持一審裁定結(jié)果。。類似案件如“孫德旭案” 參見：煙臺市牟平區(qū)人民法院（2016）魯0612行初字第56號行政裁定書?！巴踉平茉V西安市國土資源局行政行為違法案” 參見：陜西省西安市長安區(qū)人民法院（2015）長安行初字第00525號行政裁定書。等。

2.承租人型

本類案件中的承租人一般為房屋承租人。具體情形為承租人所租賃房屋被征收，但征收機(jī)關(guān)卻僅與房屋所有人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，承租人由此訴行政機(jī)關(guān)與所有人之間的協(xié)議行為。其原告資格之所以成為一個(gè)實(shí)踐問題，主要是因?yàn)槲覈课菡魇昭a(bǔ)償領(lǐng)域立法在演進(jìn)過程中出現(xiàn)的對于承租人拆遷利益保護(hù)的模糊化趨勢。

如在“惠民彩印廠訴哈爾濱市道外區(qū)人民政府房屋征收辦公室征收補(bǔ)償協(xié)議案”中，人民法院以原告“系被征收房屋的租賃人，不屬于被征收人和補(bǔ)償對象”，不具有原告主體資格為由駁回原告起訴參見：黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)人民法院（2016）黑0104行初字第20號行政裁定書。。而在“王強(qiáng)訴蕪湖市鳩江區(qū)人民政府官陡街道辦事處拆遷行政協(xié)議案”中，人民法院卻認(rèn)為原告“作為被拆遷廠房的承租人，應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的拆遷權(quán)益”，因此原告“具備提起履行合同之訴的主體資格” 參見：安徽省蕪湖市中級人民法院（2017）皖02行終字第31號行政裁定書。。對于承租人是否享有征收補(bǔ)償權(quán)益的問題，兩份裁判呈現(xiàn)出截然相反的觀點(diǎn)。其原因在于前一份裁判適用的是《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，后一份裁判適用的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。類似案件如“張雪明訴桐鄉(xiāng)市崇福鎮(zhèn)人民政府行政征收糾紛案” 參見：浙江省桐鄉(xiāng)市人民法院（2015）嘉桐行初字第17號行政裁定書。“許海訴北京市門頭溝區(qū)人民政府房屋征收辦公室行政協(xié)議案” 參見：北京市第一中級人民法院（2016）京01行終字第937號行政裁定書。等。

3.繼承人型

這一類訴訟中，原告多認(rèn)為對協(xié)議標(biāo)的物擁有繼承權(quán)益，而行政機(jī)關(guān)卻與其他繼承人簽訂了行政協(xié)議，繼承人由此訴行政機(jī)關(guān)與其他繼承人之間協(xié)議的行為。典型如“姚鳳鳴訴淮安市清江浦區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋征收行政協(xié)議案” 參見：江蘇省淮安市中級人民法院（2017）蘇08行終字第31號行政裁定書。“邵玉平訴淳安縣千島湖鎮(zhèn)人民政府房屋行政協(xié)議案” 參見：浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙01行終字第23號行政裁定書。等。

在“姚鳳鳴案”中，原告認(rèn)為被拆遷房屋系原告父母之祖產(chǎn)，其擁有合法繼承權(quán)，但被告卻僅與訴訟第三人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。原告遂以被告“沒有進(jìn)一步核實(shí)、審查，認(rèn)定事實(shí)不清（房屋權(quán)屬關(guān)系）”為由訴請補(bǔ)償安置協(xié)議無效。一審人民法院認(rèn)為案件中的繼承權(quán)問題屬民事糾紛，應(yīng)適用民事規(guī)范一并審理，遂于審理后以被告“認(rèn)定事實(shí)不清，依據(jù)不足”為由確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效。訴訟第三人不服上訴，二審人民法院則以原告所訴糾紛屬民事糾紛，與被訴協(xié)議“不存在行政法意義上的利害關(guān)系”“不具備原告主體資格”為由撤銷一審裁判并駁回原告起訴。一、二審人民法院截然相反的裁判反映出該類案件的關(guān)鍵問題：在行政糾紛是因民事繼承糾紛引起的情況下，原告可否擁有行政糾紛中的原告資格。

4.債權(quán)人型

本類訴訟的特征在于原告與行政協(xié)議相對人之間有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對人（債務(wù)人）之間的行政協(xié)議行為有礙原告?zhèn)鶛?quán)的實(shí)現(xiàn)，債權(quán)人由此訴行政機(jī)關(guān)與債務(wù)人之間協(xié)議的行為。典型如“趙彥良案” 參見：新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院（2016）新行終字第181號行政裁定書。“新世界投資建設(shè)公司訴青島市國土資源和房屋管理局等土地出讓合同案” 參見：山東省青島市中級人民法院（2016）魯02行終字第240號行政判決書。等。

在“趙彥良案”中，第三人通過與被告簽訂國有土地使用權(quán)出讓、出租協(xié)議的方式取得案涉國有土地使用權(quán)，其后訴訟第三人與原告簽訂土地承包協(xié)議，將取得的土地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)租給原告使用。后被告解除與訴訟第三人之間的協(xié)議，原告認(rèn)為該解除行為侵犯自身利益，遂訴至法院請求確認(rèn)解除行為違法。一審人民法院以“趙彥良并非合同相對方”，“不具有行政訴訟中利害關(guān)系人的資格”為由駁回起訴。二審人民法院以被告解除協(xié)議的行為對“趙彥良必然產(chǎn)生影響”，原告是“合同解除后果的利害關(guān)系人，是本案適格原告，其具有合法的訴訟權(quán)利”為由撤銷一審裁判并指定一審人民法院重新審理?？傮w而言，本類案件原告資格的認(rèn)定率較高，在共計(jì)22份裁判中，有10份都承認(rèn)非協(xié)議當(dāng)事人的原告資格。

5.抵押權(quán)人型

本類訴訟原告與協(xié)議相對人之間也存在基礎(chǔ)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但此時(shí)原告的債權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)。如行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收行為所征收之土地、房屋上存在抵押，行政機(jī)關(guān)未告知抵押權(quán)人而直接與土地使用權(quán)人或房屋所有人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，致使抵押權(quán)人的抵押權(quán)益受到侵害。抵押權(quán)人由此訴行政機(jī)關(guān)與抵押人之間協(xié)議的行為。

以“中國建設(shè)銀行沈陽皇姑支行訴沈陽市和平區(qū)土地房屋征收管理辦公室等履行補(bǔ)償職責(zé)違法并賠償案”為例，原告2010年與李某簽訂借款合同并以房屋設(shè)定抵押，被告2011年與李某簽訂《征收與補(bǔ)償協(xié)議》將抵押房屋征收并將征收補(bǔ)償款60余萬元直接發(fā)放給李某。后因李某無法如期償還借款，原告訴至人民法院解除借款合同，法院判決李某應(yīng)返還原告借款及利息11余萬，且原告對抵押房屋享有優(yōu)先受償權(quán)。后因抵押房屋已被拆除且李某無其他可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，人民法院裁定終結(jié)執(zhí)行程序。原告遂起訴被告的協(xié)議行為。原告訴稱被告“在未到房產(chǎn)局核檔，未核實(shí)李殿起（即李案）的房屋已設(shè)定抵押權(quán)的情況下，將房屋拆遷，并將補(bǔ)償款發(fā)放給李殿起的行為，違反了《遼寧省城市房屋拆遷管理辦法》規(guī)定具體為《遼寧省城市房屋拆遷管理辦法》第27條的規(guī)定“拆遷設(shè)有抵押權(quán)的房屋，抵押權(quán)人和抵押人重新設(shè)定抵押權(quán)或者達(dá)成債務(wù)清償協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)按照達(dá)成的協(xié)議對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，抵押人和抵押權(quán)人不能重新設(shè)定抵押權(quán)或者不能達(dá)成債務(wù)清償協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行貨幣補(bǔ)償，并將補(bǔ)償款向公證機(jī)關(guān)辦理提存。”被告與李某簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的行為發(fā)生于2011年7月，該辦法于2011年12月被廢止。，該具體行政行為損害了原告的合法權(quán)益”。一審人民法院以“原告不是征收與補(bǔ)償協(xié)議的合同主體，且與該行政協(xié)議無法律上的利害關(guān)系，不具有訴訟主體資格”為由駁回原告起訴。二審人民法院以相似理由維持原審裁定 參見：沈陽市中級人民法院（2016）遼01行終字第347號行政裁定書。。類似案件如“陳某訴滎陽市京城街道辦事處行政合同案 參見：河南省鞏義市人民法院（2015）鞏行初字第44號行政裁定書。”“顧金花訴博興縣人民政府行政協(xié)議案” 參見：山東省高級人民法院（2016）魯行終字第863號行政裁定書。等。抵押權(quán)人非征收補(bǔ)償協(xié)議的相對人，但被告的征收行為事實(shí)上直接指向其抵押物，其抵押權(quán)確因被告的補(bǔ)償款發(fā)放與拆遷行為而無法實(shí)現(xiàn)，法院直接以“不是被征收人，且不是協(xié)議簽訂人，故不具有提起本案訴訟的主體資格”為由駁回起訴的適當(dāng)性值得思考。

6.共有人型

本類訴訟中原告與協(xié)議相對人之間存在對協(xié)議標(biāo)的物的共有關(guān)系，即部分共有人訴行政機(jī)關(guān)與其他共有人之間的協(xié)議行為，所訴行政協(xié)議在實(shí)踐中一般也表現(xiàn)為征收補(bǔ)償協(xié)議。其與繼承人型訴訟不同的是，這里的共有人不是因繼承糾紛而起訴。本類訴訟可進(jìn)一步分為兩類：（1）共有人之間對協(xié)議標(biāo)的物存有糾紛;（2）共有人之間不存糾紛，甚至具有一致利益。

對于前者，人民法院多以“糾紛通過其他途徑解決”等理由駁回原告起訴，典型如“余小芳訴紹興市上虞區(qū)人民政府房屋征遷行政協(xié)議案” 參見：浙江省高級人民法院（2016）浙行終字第546號行政裁定書。。對于后者，大比例案件均表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與家庭成員之一者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，后其他家庭成員以未經(jīng)過其同意為由提起訴訟，協(xié)議相對人對原告訴請無意見。在“施晟等訴杭州市濱江區(qū)人民政府西興街道辦事處其他行政行為糾紛案”中，人民法院以“被告選擇以作為戶主及家庭的主要成員的陳潔為簽訂拆遷協(xié)議的相對人符合房屋拆遷管理工作的實(shí)際。施晟、俞堅(jiān)不是案涉補(bǔ)償安置協(xié)議的當(dāng)事人，不具有起訴確認(rèn)案涉補(bǔ)償安置協(xié)議無效的原告資格”為由駁回起訴 參見：杭州市濱江區(qū)人民法院（2016）浙0108行初字第3號行政裁定書。。同類型案件中，除了“不是協(xié)議當(dāng)事人，不具有原告資格”這一裁判理由，部分裁判從代理權(quán)角度進(jìn)行裁判說理。如在“邵國來訴淳安縣千島湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案”中同類型案件中，部分裁判從代理權(quán)角度進(jìn)行裁判說理。如在邵國來訴淳安縣千島湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案中，法院即認(rèn)為“被告有理由相信邵小平（協(xié)議當(dāng)事人、共有人之一）具有代理權(quán)，且善意無過失，故涉案協(xié)議書的效力及于其他共有權(quán)人（原告）”。（參見：浙江省淳安縣人民法院（2015）杭淳行初字第88號行政判決書。），人民法院即認(rèn)為“被告有理由相信邵小平（協(xié)議當(dāng)事人、共有人之一）具有代理權(quán)，且善意無過失，故涉案協(xié)議書的效力及于其他共有權(quán)人（原告）”。

7.被征讓人型

該類訴訟多因原告擁有對行政協(xié)議出讓之土地的使用權(quán)或土地上房屋的所有權(quán)，而原告的土地、房屋等權(quán)益在未經(jīng)征收或未經(jīng)合法征收的基礎(chǔ)上被出讓給了第三人，土地使用權(quán)人或房屋所有人等由此訴行政機(jī)關(guān)訴訟第三人之間的出讓協(xié)議行為，故本類原告簡稱為“被征讓人型原告”。典型如“梁洪彥訴本溪市國土資源局等行政協(xié)議案” 參見：遼寧省本溪市中級人民法院（2015）本立行終字第00047號行政裁定書。，“張秀敏訴保定市國土資源局資源土地行政管理案” 參見：河北省保定市中級人民法院（2016）冀06行終字第185號行政裁定書。等。

在“梁洪彥案”中，原告訴稱“市國土局出讓該宗土地時(shí)，該宗地所涉房屋征收拆遷尚未實(shí)施，且國有土地使用權(quán)亦未依法收回”，原告起訴前已得到“簽訂《出讓合同》程序違法”的復(fù)議決定。經(jīng)審查后，一審人民法院以“請求不屬于行政審判權(quán)限范圍”裁定不予立案，二審法院指正一審裁判理由，但以原告與所訴協(xié)議“無法律上的利害關(guān)系，實(shí)際影響上訴人梁洪彥權(quán)益的是安置補(bǔ)償問題并非《出讓合同》，因此上訴人梁洪彥無原告資格”為由維持一審裁定結(jié)果。同類型案件中常見的裁判理由有“原告不是行政協(xié)議當(dāng)事人” 參見：河北省保定市中級人民法院（2016）冀06行終字第185號行政裁定書?！俺鲎屝袨榘l(fā)生在征收行為之前” 參見：廣西壯族自治區(qū)靈川縣人民法院（2016）桂0323行初字第13號行政裁定書。等。

實(shí)踐中，除以上典型類型之外，還存在（1）公司成員型原告：公司股東、法人代表、員工訴行政機(jī)關(guān)與公司之間的協(xié)議行為，如“張佰強(qiáng)等訴慈溪市人民政府、慈溪市掌起鎮(zhèn)人民政府行政補(bǔ)償案” 參見：浙江省寧波市中級人民法院（2015）浙甬行初字第32號行政裁定書。;（2）特許權(quán)人型原告：特許權(quán)人訴行政機(jī)關(guān)與其他特許權(quán)人之間的協(xié)議行為，如“湘西華潤燃?xì)庥邢薰驹V瀘溪縣人民政府特許經(jīng)營協(xié)議案” 參見：湖南省湘西土家族苗族自治州中級人民法院（2015）州行初字第40號行政裁定書。;（3）磋商人型原告：磋商人訴行政機(jī)關(guān)的協(xié)議行為，如“高維義訴明光市人民政府拆遷行政協(xié)議案”參見：安徽省滁州市中級人民法院（2015）滁行初字第00004號行政裁定書。本類案件的特點(diǎn)在于事實(shí)上并不存在與行政機(jī)關(guān)締結(jié)行政協(xié)議的第三人，原告即與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)議磋商的人（簡稱“磋商人”），但原告最終因協(xié)議未成立、不存在而不具有協(xié)議當(dāng)事人的身份。之所以將該類案件原告也列為行政協(xié)議第三人原告類型，乃在于實(shí)踐中許多裁判不將該原告視為協(xié)議當(dāng)事人從而依據(jù)《行政訴訟法》第25條判斷原告資格。即在部分司法實(shí)踐中其與以上幾類原告擁有同等的身份——行政協(xié)議第三人。等行政協(xié)議第三人型原告類型。

三、行政協(xié)議第三人原告資格的裁判理由及其分析 ?為了進(jìn)一步分析把握司法實(shí)踐判斷行政協(xié)議第三人原告資格的基本框架與態(tài)度，特別是檢視法官關(guān)于各類型中原告資格的否定性判斷是否意味著利害關(guān)系的絕然不存。筆者對法院的裁判理由進(jìn)行了類型化梳理。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，人民法院根據(jù)不同情形判斷行政協(xié)議第三人原告資格的理由大致可以歸納為以下幾個(gè)方面（見表1）：

（1）原告是否為協(xié)議當(dāng)事人如“邵玉平訴淳安縣千島湖鎮(zhèn)人民政府房屋行政協(xié)議案”（參見：浙江省杭州市中級人民法院（2016）浙01行終字第23號行政裁定書）。。此理由在每一類型原告訴訟中幾乎都有出現(xiàn)，其這實(shí)際上遵循的是一種行政相對人原告資格標(biāo)準(zhǔn)。（2）相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋等是否有關(guān)于原告資格的特殊規(guī)定，有則適用特殊規(guī)定判斷原告資格如“王云杰訴西安市國土資源局行政行為違法案”（參見：陜西省西安市長安區(qū)人民法院（2015）長安行初字第00525號行政裁定書等）。。該類理由主要可見于集體成員型原告訴訟、承租人型原告訴訟之中。具體適用的特殊規(guī)定有《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《集體土地規(guī)定》）第3條，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱“征收與補(bǔ)償條例”）等。（3）如果原告與協(xié)議當(dāng)事人之一的協(xié)議相對人因特定關(guān)系而存在基礎(chǔ)糾紛，糾紛可另案解決成為法院否定原告資格的理由如“任士貴訴天津市紅橋區(qū)房地產(chǎn)管理局房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案”（一審部分）（參見：天津市第一中級人民法院（2017）津01行終字第5號行政裁定書）。。該類理由主要出現(xiàn)于繼承人型原告訴訟、有糾紛的共有人型訴訟之中。（4）如果原告與行政機(jī)關(guān)的前行為存在關(guān)系，以前行為存在與否判斷原告資格如“靈川縣靈川鎮(zhèn)禾家鋪村委東家山二隊(duì)訴被告靈川縣國土資源局行政協(xié)議糾紛案”（參見：廣西壯族自治區(qū)靈川縣人民法院（2016）桂0323行初字第13號行政裁定書）。，該類理由主要出現(xiàn)于被征讓人型原告訴訟之中，此時(shí)征收行為構(gòu)成出讓行為的前行為。（5）原告權(quán)益是否受到被訴行政行為的實(shí)際影響如“新世界投資建設(shè)公司訴青島市國土資源和房屋管理局等土地出讓合同案”（參見：山東省青島市中級人民法院（2016）魯02行終240號行政判決書）。，該類理由主要可見于承租人型原告訴訟、債權(quán)人型原告訴訟、抵押權(quán)人型原告訴訟之中。

實(shí)踐中，人民法院認(rèn)為，對于以上五個(gè)層面的否定回答都將構(gòu)成其否定原告資格的理由。筆者以為，除第五個(gè)層面的審查理由之外，其余四個(gè)層面的否定性裁判理由——不是協(xié)議當(dāng)事人、不滿足特殊規(guī)定、與協(xié)議相對人存在糾紛、與行政協(xié)議的前行為存在糾紛——均難言審查審慎、說理充分。以下本文主要就這些典型的否定性裁判理由進(jìn)行分析：

（一）理由（1）：原告是否是行政協(xié)議當(dāng)事人

該理由在各類型行政協(xié)議第三人類訴訟中幾乎都有存在，但卻難言無虞?！缎姓V訟法》第25條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”，修法后行政行為概念囊括行政協(xié)議，所以行政協(xié)議的相對人以及其他與行政協(xié)議有利害關(guān)系的非行政協(xié)議的相對人也有權(quán)提起訴訟。即除了行政協(xié)議的相對人可以起訴外，“與行政行為可能存在利害關(guān)系的”行政協(xié)議第三人也應(yīng)該有權(quán)提起訴訟。筆者在探討行政協(xié)議第三人原告資格實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，基于固有權(quán)益與履行權(quán)益的二分，依據(jù)現(xiàn)有合同規(guī)范與理論資源，認(rèn)定行政協(xié)議第三人針對履行權(quán)益的起訴需遵循行政相對人標(biāo)準(zhǔn)。但在本文目前所檢索到的裁判中，本理由下的裁判均為基于“固有權(quán)益”的起訴?；诠逃欣娴钠鹪V，應(yīng)該進(jìn)入到利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行判斷。也即理論上雖存在著基于“履行利益”起訴而采用行政相對人原告資格標(biāo)準(zhǔn)的可能，但實(shí)踐中本理由均針對基于“固有利益”的起訴而做出，因而無法獲得前述理論支持。況且“行政立法者與行政法官根據(jù)行政法律關(guān)系自主建立與發(fā)展行政協(xié)議中的協(xié)議相對性限度也不無可能”[2]127。由此，即便基于“履行利益”的起訴，鑒于原告資格范圍某種程度的政策性，未來行政協(xié)議第三人基于“履行利益”起訴時(shí)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)進(jìn)行調(diào)整也值得進(jìn)一步思考。

出于加強(qiáng)人民法院審查行政協(xié)議第三人原告資格時(shí)的審慎性從而保障行政協(xié)議第三人訴權(quán)的考慮，本文以為，人民法院對于行政協(xié)議第三人原告資格的否定性結(jié)論，應(yīng)當(dāng)盡可能進(jìn)入到利害關(guān)系層面判斷，而非直接以“原告不是行政協(xié)議當(dāng)事人”為由否定原告資格。原告不是行政協(xié)議當(dāng)事人只能作為一個(gè)原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)要件，原告是行政協(xié)議相對人則啟用第25條第一款前半句“行政相對人”標(biāo)準(zhǔn)考慮原告資格，原告不是行政協(xié)議當(dāng)事人則啟用后半句“利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)判斷原告資格。實(shí)踐中法院以理由（1）作為否定原告資格的唯一理由或者明文將行政協(xié)議訴訟原告解釋為“僅限于行政合同中的行政相對人”如“陳有志訴滎陽市京城街道辦事處行政合同案”（參見：河南省鞏義市人民法院（2015）鞏行初字第44號行政裁定書）。均存在適用法律錯(cuò)誤的嫌疑。據(jù)觀察，實(shí)踐中以此理由否定原告資格的一審裁判很多也都被二審法院認(rèn)定為“理由不當(dāng)”如“張關(guān)六等訴義烏市義亭鎮(zhèn)人民政府等土地行政協(xié)議案等”（參見：浙江省高級人民法院（2015）浙行終字第827號行政裁定書）;“趙彥良訴察布查爾錫伯自治縣國土資源局土地行政行為并行政賠償案”（參見：新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院（2016）新行終字第181號行政裁定書）;“王強(qiáng)訴蕪湖市鳩江區(qū)人民政府官陡街道辦事處拆遷行政協(xié)議案”（參見：安徽省蕪湖市中級人民法院（2017）皖02行終字第31號行政裁定書）等。。

（二）理由（2）分析：原告是否滿足關(guān)于原告資格的特殊規(guī)定

相關(guān)法律、行政法規(guī)、司法解釋的特殊規(guī)定構(gòu)成行政訴訟法上利害關(guān)系的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，形式上看似乎并無問題?；趯?shí)踐的觀察結(jié)論卻表明，事實(shí)并非如此。

如在集體成員型原告訴訟中，法院多以“原告人數(shù)未過集體總?cè)藬?shù)半數(shù)或未以集體名義起訴”為由否定村委會村民或居委會居民個(gè)人的原告資格。人民法院適用的特殊規(guī)定為《集體土地規(guī)定》第3條“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟?！钡鋵?shí)該條規(guī)定只是集體組織“對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的”，而并未涉及個(gè)人就自身個(gè)體權(quán)益的起訴資格。結(jié)合《集體土地規(guī)定》第4條的規(guī)定，“土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”，可知《集體土地規(guī)定》第3條只是針對集體中集體權(quán)益的訴訟，有關(guān)集體中自身個(gè)體權(quán)益的訴請應(yīng)該適用第4條（見表2）。

如此規(guī)定（第3條）背后的法理在于，我國農(nóng)村實(shí)行基層自治，村民（或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）作為自治體的一份子，完全可以基于成員的身份，對不屬于自己使用但屬于自治體的土地提出權(quán)益維護(hù)要求。但另一方面?zhèn)€人只是集體成員之一，為防范以集體利益之名行個(gè)體利益之實(shí)的情形，集體利益要集體意志支撐才有維護(hù)正當(dāng)性，。所以規(guī)范要求此類訴訟原告必須過集體成員人數(shù)半數(shù)，以此完成對于訴請中集體利益集體屬性是否真實(shí)的檢測。但依據(jù)土地功能與用途的不同，我國的集體土地可以劃分為承包經(jīng)營用地、宅基地、自留山、自留地、集體建設(shè)用地等多種類型參見：《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第8、11、14條等。。如果原告只是訴請集體之上的已經(jīng)交易給個(gè)體的權(quán)益（如土地承包經(jīng)營使用權(quán)），則完全是對一項(xiàng)個(gè)體權(quán)益的維護(hù)，此時(shí)，無需檢驗(yàn)權(quán)益的集體屬性，而徑直適用第4條之規(guī)定，也即無需要求原告起訴人數(shù)過半數(shù)。

實(shí)踐中的問題在于，行政機(jī)關(guān)與集體組織所簽訂之行政協(xié)議往往并非僅單純涉及集體權(quán)益或某個(gè)成員個(gè)體權(quán)益。在村委會將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的協(xié)議中，很多情況下，連同集體所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移的還有土地之上的個(gè)體使用權(quán)。此時(shí)，人民法院往往直接適用第3條要求原告人數(shù)過集體人數(shù)半數(shù)，否則即否定原告資格。顯然，適用第3條或者第4條并非以行政協(xié)議整體所涉及權(quán)益性質(zhì)、范圍為準(zhǔn)，而要以原告的訴請為準(zhǔn)。實(shí)踐中，原告一般都因個(gè)人的土地使用權(quán)受到行政協(xié)議行為的影響而以自己的名義起訴，只有極少成員會就集體權(quán)益提起訴訟。就前者，按照以上分析結(jié)論，無疑應(yīng)適用第4條。部分原告訴請雖表述為請求“撤銷協(xié)議”“判令協(xié)議違法”等，但結(jié)合事實(shí)與理由綜合判斷，實(shí)質(zhì)上也僅為訴請與個(gè)人使用權(quán)益相關(guān)的部分如“徐永良訴寧波市北侖區(qū)（開發(fā)區(qū)）征地拆遷辦公室征地補(bǔ)償協(xié)議案”（參見：浙江省寧波市中級人民法院行政裁定書（2016）浙02行終字第153號）;“單林林訴紹興市國土資源局等土地其他行政行為案”（參見：浙江省紹興市中級人民法院行政裁定書（2016）浙06行終00272號）;“張季云訴長沙市雨花區(qū)人民政府行政合同案”（參見：湖南省長沙市中級人民法院（2014）長中立行初字第00057號行政裁定書）;“王云杰訴西安市國土資源局行政行為違法案”（參見：陜西省西安市長安區(qū)人民法院（2015）長安行初字第00525號行政裁定書）等。進(jìn)言之，即便原告證據(jù)上存在瑕疵，其土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人身份不被法律承認(rèn)，也應(yīng)以不符合第4條為由駁回起訴，而非第3條。實(shí)際上，本文觀察到，只有極少量原告為保障集體權(quán)益而起訴，如“戚惠法等訴杭州市國土資源局土地行政合同案”（參見：浙江省杭州市江干區(qū)人民法院（2016）浙0104行初59號行政裁定書），此時(shí)法院即應(yīng)該適用《集體土地規(guī)定》第3條判斷原告資格。。對此，人民法院應(yīng)采取審慎的態(tài)度，在了解起訴人訴訟權(quán)利類型后再做出判斷。比較法上，《德國行政法院院法》第88條，即規(guī)定“法院不能得超出訴訟請求的范圍作出裁判，但不受申請表述的限制”《德國行政法院法》第86條還明確了法官的澄清義務(wù)：“首席法官致力于（促使當(dāng)事人）消除形式瑕疵，說明不清楚的申請、提出有益的申請、補(bǔ)充不充分的事實(shí)陳述，并作出所有對確認(rèn)與判斷案件事實(shí)構(gòu)成有意義的陳述。”（何海波編.中外行政訴訟法匯編[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印書館，2018：699、702.）。人民法院若一律默認(rèn)“撤銷行政協(xié)議”之表述即為撤銷行政協(xié)議整體，涉及全集體利益，從而需要適用第3條“過半數(shù)”的規(guī)定，看似依據(jù)了關(guān)于原告資格的特殊規(guī)定，實(shí)質(zhì)上可能是出于規(guī)避行政權(quán)、消解案件壓力等因素之考量，進(jìn)行的規(guī)范上的選擇性適用。

再以承租人型原告訴訟為例，承租人征收補(bǔ)償案件中的原告資格在2011年之前并不成為一個(gè)問題。1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》均將承租人作為征收行為的補(bǔ)償對象。但2011年頒行的替代前者的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》卻只字未涉征收補(bǔ)償中承租人的權(quán)益問題。雖然《征收與補(bǔ)償條例》第35條明確規(guī)定“本條例自公布之日起施行”，“《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止”，但實(shí)踐中對于2011年后發(fā)生的拆遷補(bǔ)償案件仍有較大比重依據(jù)該條例或該條例精神進(jìn)行裁判據(jù)對前述樣本的分析，在13起承租人案件的16條關(guān)于原告資格的裁判理由中，以是否是承租人為標(biāo)準(zhǔn)的裁判理由達(dá)7條，以是否是所有人為標(biāo)準(zhǔn)的僅2條。相關(guān)裁判中的征收行為均發(fā)生于2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺后。。針對同一領(lǐng)域的三部條例，先前兩部均承認(rèn)承租人拆遷利益，現(xiàn)行《征收與補(bǔ)償條例》雖未提及承租人利益保障問題但亦未作禁止規(guī)定?；诖耍跓o其他強(qiáng)制性或高位階規(guī)范明確否定承租人征收補(bǔ)償權(quán)益的情形下，人民法院僅以相關(guān)特殊規(guī)定未提及承租人權(quán)益問題認(rèn)定原告與被訴行為之間不存在利害關(guān)系，說理并不充分。法律未規(guī)定并不代表利害關(guān)系不存在，《行政訴訟法》第25條將“法律上的利害關(guān)系”修訂為“利害關(guān)系”，“為將法律未明文規(guī)定的正當(dāng)利益納入合法權(quán)益范圍預(yù)留了空間”[5]。

以特殊規(guī)定判斷原告資格存在與否形式上看并沒有問題，但基于實(shí)觀察的結(jié)果表明，若審查僅止步于特殊規(guī)定階段，依然會將有利害關(guān)系者排除在原告資格之外。因?yàn)橐环矫?，?guī)范抽象與現(xiàn)實(shí)具體之間存在難以彌合的內(nèi)在張力，特殊規(guī)定之特殊也僅是相對特殊，其無法一一明解。如上所述，特殊規(guī)定內(nèi)部可能還存在關(guān)于某一事項(xiàng)的多重規(guī)定、模糊規(guī)定和空白規(guī)定，這都可能成為法院否定原告資格的裁量空間。另一方面毋庸諱言的原因是，由于行政的強(qiáng)勢，有限的司法資源可能并不愿意甚至盡量避免介入到原告與行政主體的角力之中。由此，客觀上存在的解釋空間與人民法院的規(guī)避心態(tài)相結(jié)合便形成了對于原告資格審查上的不充分現(xiàn)狀。綜上，筆者以為，止步于特殊規(guī)定的審查，會削弱人民法院判斷利害關(guān)系人原告資格時(shí)的審慎性。大量裁判若止步于在特殊規(guī)定中找到某一原告資格的否定理由，則大量有利害關(guān)系者會被排除在訴訟大門之外。利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的樹立為起訴人原告資格的獲得提出了進(jìn)一步判斷的要求，人民法院應(yīng)進(jìn)入到第25條利害關(guān)系層面展開對原告資格的最后的審慎判斷與充分說理。

（三）理由（3）分析：原告與協(xié)議相對人之間存在基礎(chǔ)糾紛

在行政協(xié)議第三人訴訟中，諸多訴訟的訴因均在于原告與協(xié)議相對人之間存在糾紛（簡稱“基礎(chǔ)糾紛”），繼承人型糾紛是其中的典型。此時(shí)，“糾紛可通過其他途徑解決”成為部分裁判駁回原告起訴的理由。但需進(jìn)一步思考的是，基礎(chǔ)糾紛是否只要事實(shí)上存在就一定構(gòu)成對于原告與協(xié)議行為之間利害關(guān)系的否定。

這里有必要明確，行政協(xié)議行為的作出是否已在基礎(chǔ)糾紛關(guān)系上形成了必須本案解決的二次糾紛。是否存在必須解決的二次糾紛，應(yīng)以原告與第三人之間的基礎(chǔ)糾紛是否因行政機(jī)關(guān)的行為而受到新的影響而論。如行政機(jī)關(guān)征收已知有繼承糾紛的房屋，做法一是，與糾紛雙方均簽訂協(xié)議，然后將補(bǔ)償款提存;做法二是，只與一方簽訂協(xié)議，并直接將補(bǔ)償款發(fā)放給一方。此二者對于基礎(chǔ)糾紛的影響是不同的，前者基本上未對基礎(chǔ)糾紛造成影響，后者卻已然對基礎(chǔ)糾紛施加了二次影響，形成了二次糾紛。所以，在原告與第三人存有糾紛，而原告又起訴行政協(xié)議的訴訟中，大致存在兩類情形：（1）原告權(quán)益的狀態(tài)取決于基礎(chǔ)糾紛的解決，行政糾紛案涉行為未對原告權(quán)益造成影響;（1）原告權(quán)益的狀態(tài)不僅取決于基礎(chǔ)糾紛，也有待行政糾紛的解決。即存在原告通過另案能實(shí)現(xiàn)或者不能實(shí)現(xiàn)訴訟目的兩種情況。因此，本文以為，并非存有基礎(chǔ)糾紛需解決者，原告與案涉協(xié)議行為均無利害關(guān)系而無原告資格，法官在程序上還須進(jìn)一步考量另案可否解決本案糾紛，能否保護(hù)原告本案權(quán)益。

（四）理由（4）分析：原告與行政機(jī)關(guān)的其他行為存在關(guān)聯(lián)

這一理由主要出現(xiàn)被征讓人型原告訴訟中，其原告與協(xié)議相對人并無特別關(guān)系，原告提起訴訟僅在于認(rèn)為出讓之前的征收行為或者直接出讓行為侵害了其權(quán)益。除“原告為非協(xié)議相對人”理由外，此處法院常見裁判理由為“出讓之土地已被征收”。人民法院的裁斷邏輯在于征收行為將原告與出讓行為之間的利害關(guān)系鏈截?cái)?，兩者不具備引起與被引起的因果關(guān)系。但同樣需要進(jìn)一步分析的是，僅因前行為（或基礎(chǔ)糾紛）的事實(shí)存在是否可以直接截?cái)嘣媾c案涉行政行為的利害關(guān)系。裁判中存在兩種截然不同的態(tài)度。部分案件中，被告在出讓前確已作出了征收行為，但該征收行為并不合法。部分人民法院并不對征收行為的合法性作進(jìn)一步審查，即使出讓經(jīng)違法征收之土地，也徑行認(rèn)定原告與出讓行為無利害關(guān)系。如“項(xiàng)有芝等訴銅陵市國土資源局土地行政合同案” 參見：安徽省銅陵市銅官山區(qū)人民法院（2016）皖0705行初字第12號行政裁定書。。而在“位改芹等訴洛陽市國土資源局國有土地使用權(quán)出讓合同案”中，在出讓前的征地行為被確認(rèn)違法后，人民法院則認(rèn)定原告與出讓行為有利害關(guān)系，從而肯定了原告資格 參見：洛陽鐵路運(yùn)輸法院（2016）豫7102行初字第159號行政判決書。。在“林阿華訴華安縣國土資源局土地其他行為案”中，人民法院以“被告將未經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地的集體所有土地掛牌出讓”為由，認(rèn)定被告關(guān)于原告“不具有本案原告主體資格”的理由不能成立 參見：福建省漳州市中級人民法院（2016）閩06行終字第104號行政判決書。。可以看到，在后兩案中，“位改芹案”中因行政機(jī)關(guān)征收行為違法，原告與出讓行為間有了值得保護(hù)的利害關(guān)系;“林阿華案”中則因行政機(jī)關(guān)征收不作為違法，原告與出讓行為間有了值得保護(hù)的利害關(guān)系。也即實(shí)踐中，部分裁判的審查止步于前行政行為的事實(shí)存在，部分裁判卻認(rèn)為前行政行為的合法性會影響到原告與行政協(xié)議之間的利害關(guān)系。

當(dāng)前后的兩個(gè)行為均為行政行為，且相互承接之時(shí)，人民法院對原告與后行為之間利害關(guān)系的判斷不應(yīng)止步于前行為的事實(shí)存在，還應(yīng)根據(jù)已掌握事實(shí)對前行為的合法性做初步考量。當(dāng)后行為的完成是建立在前行為的基礎(chǔ)之上，后行為的合法性將受前行為合法性的影響。有論者秉持“司法監(jiān)督主義”的行政訴訟目的，主張只要后行為確定違法，則前行為即使合法也不截?cái)嘣媾c后行為之間的利害關(guān)系在類似的關(guān)于頒證—征地—拍賣前后三項(xiàng)行為違法性的判斷中，論者就表示“由于第三項(xiàng)行為的完成是建立在前述兩行為之上的，因而其違法性不言而喻?！倍℃迹苷亮?行政訴訟原告資格及訴訟目的探討——“李某訴市政府、國土局”系列案評析[J]，江蘇社會科學(xué)，2014（4）：111-115.。本文以為，如果作為先決行為的征收行為涉嫌違法，原告可能仍是權(quán)屬之人，出讓行為與原告之間則可能存在利害關(guān)系——被告可能直接出讓了原告的權(quán)益，即前行為的合法性將影響到原告與案涉行為之間的利害關(guān)系判斷。

以非協(xié)議當(dāng)事人、特殊規(guī)定、與協(xié)議相對人的糾紛可另案解決、與行政協(xié)議前行為的糾紛可另案解決直接切斷協(xié)議第三人利害關(guān)系的裁判反映了實(shí)踐中法院認(rèn)定原告資格的嚴(yán)格態(tài)度?；谝陨嫌^察可見，仍有大量可能具備利害關(guān)系的行政協(xié)議第三人被排除在原告之外?？傮w而言，目前人民法院對于行政協(xié)議第三人原告資格的審查不盡審慎和充分。

四、行政訴訟原告資格審慎審查的意涵與路徑 ?行政訴訟實(shí)踐中長期存在著“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等現(xiàn)象，行政協(xié)議原告資格的前述情形并非個(gè)例。前文已述，對于實(shí)踐中原告資格認(rèn)定過于嚴(yán)格的情形，諸多論者旨在以擴(kuò)大對合法權(quán)益、利害關(guān)系的解釋緩和實(shí)踐中人民法院對待原告資格的此種態(tài)勢。其為規(guī)范司法審查的視角之一。本文以為，所謂司法謙抑，在于相對于訴請范圍的審查范圍等[6]，而不在于訴請范圍內(nèi)的審查態(tài)度。也即這種謙抑與消極不應(yīng)轉(zhuǎn)換為法官在原告訴請范圍內(nèi)審查態(tài)度的消極與審查義務(wù)的豁免。相較于對原告資格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的探求，從行政訴訟審查程序義務(wù)的視角對行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)展開探討在現(xiàn)實(shí)語境下顯得更為必要。

（一）人民法院現(xiàn)有審查態(tài)勢

根據(jù)審查的深度，前文梳理的裁判理由可進(jìn)一步提煉為三個(gè)層面，理由（1）僅以原告有否協(xié)議當(dāng)事人身份判斷原告資格，審查深度最淺;理由（2）以司法解釋等特殊規(guī)定裁斷原告資格，雖未直接以非協(xié)議相對人身份結(jié)論，但尚未完全進(jìn)入《行政訴訟法》第25條利害關(guān)系層面展開司法判斷;理由（3）、（4）與（5）中，雖然（3）、（4）并未進(jìn)入到利害關(guān)系層面進(jìn)行最后的判斷，但未停留于相對人身份或特殊規(guī)定，出現(xiàn)從利害關(guān)系形式上展開判斷的跡象，故將其與（5）劃分為一個(gè)層面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在179份否定原告資格的裁判中，僅進(jìn)行到第一個(gè)層面審查的裁判共39份，審查到第二個(gè)層面的裁判共51份，涉及到第三個(gè)層面的裁判共89份。即約一半的案件，法院并未進(jìn)入利害關(guān)系條款判斷利害關(guān)系人具備原告資格的可能性。結(jié)合前述，這種對于原告資格的審查路徑大致可以歸結(jié)為一種分散扁平化的審查，即以上每一個(gè)層面的裁判理由均可能直接導(dǎo)致對于原告資格的否定（如圖1所示）。

分散扁平的審查路徑表明，在行政協(xié)議第三人訴訟中，凡有利害關(guān)系否定理由之一或者部分行政法官即從整體上否定利害關(guān)系的存在，進(jìn)而否定協(xié)議第三人的原告資格。這實(shí)質(zhì)上顯示了行政訴訟中對待利害關(guān)系人原告資格的消極態(tài)度，法院的表現(xiàn)表明其并非著眼于利害關(guān)系人是否受有協(xié)議行為的實(shí)際影響，從而去判斷原告資格肯定理由的存在與否，而是盡量避免對利害關(guān)系展開自主判斷，消極地止步于各個(gè)層面的否定理由，呈現(xiàn)出一種盡量壓縮利害關(guān)系人憑借利害關(guān)系條款進(jìn)入行政訴訟的態(tài)勢。這無疑值得商榷。前文已述，首先，以理由之一否定者，該理由是否為真需要審視，如僅以“非協(xié)議當(dāng)事人”為由否定原告資格，則有違背《行政訴訟法》第25條第一款規(guī)定之嫌;其次，以特殊規(guī)定為由否定原告資格，因特殊規(guī)定亦存在適用解釋空間，在行政審判資源十分有限的現(xiàn)狀下，二者結(jié)合可能出現(xiàn)對特殊規(guī)定的選擇適用和限縮解釋，出現(xiàn)違背立法目的的裁判。是以，本文主張明確法官在程序上的審慎義務(wù)。這種義務(wù)具體表現(xiàn)為法官對于原告訴請的一種積極的審查態(tài)度與縱向遞進(jìn)式的原告資格審查路徑。

（二）審慎審查的概念及理由

審慎，意指“周密而謹(jǐn)慎”[7]。其源于我國古代認(rèn)真、謹(jǐn)慎的律法思想。《漢書·于定國傳》謂之“其決疑平法，務(wù)在哀鰥寡，罪疑從輕，加審慎之心”，意指官員（此處指于定國）在斷案執(zhí)法時(shí)，力求對于鰥夫寡婦等群體，有的疑惑就從輕處理，時(shí)刻加著謹(jǐn)慎的心。唐朝在強(qiáng)調(diào)“一斷以律”、依法審案的同時(shí)，也高度重視審慎裁判，突出表現(xiàn)在對死刑案件的裁判慎之又慎[8]。就第三人而言，其雖非行政行為當(dāng)事人，但卻可能是行政行為的利害關(guān)系人。其身份本身容易使人先入為主產(chǎn)生其不具有利害關(guān)系的潛在判斷?；谑聦?shí)上易受忽視的特殊身份，在其提起的訴訟中，審判者更加應(yīng)該秉承審慎的態(tài)度。

質(zhì)言之，審慎審查要求，在當(dāng)事人訴請的范圍內(nèi)，人民法院應(yīng)秉持權(quán)益保障與司法監(jiān)督的立場，在其他層面審查（行政相對人身份、特殊規(guī)定）出現(xiàn)否定結(jié)果之時(shí)，仍負(fù)有進(jìn)入《行政訴訟法》第25條“利害關(guān)系”條款下尋求原告資格有無的程序義務(wù)。具體而言，對行政訴訟原告資格須進(jìn)行審慎審查理由如下：

首先，審慎審查是司法權(quán)利救濟(jì)屬性使然。在行政領(lǐng)域，為保障真實(shí)權(quán)利人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)在行使行政登記等職責(zé)時(shí)有審慎審查申請人申請的義務(wù)[9]。司法作為社會正義的最后一道防線，“堅(jiān)定、一貫尊重憲法所授之權(quán)與人權(quán)”[10]，乃其所必具的品質(zhì)，理應(yīng)更加審慎。原告資格的審慎審查目前尚未為理論研究所關(guān)注，但同理的審慎裁判已為司法政策參見最高人民法院關(guān)于印發(fā)《2019年人民法院工作要點(diǎn)》的通知（法發(fā)〔2019〕7號）;最高人民法院發(fā)布的9起行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例（2018年10月30日）之“七、孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案”之“（三）典型意義”部分等。、實(shí)踐[11]和理論[12]所強(qiáng)調(diào)與重視。審慎裁判主要體現(xiàn)在對訴訟當(dāng)事人權(quán)益進(jìn)行限制、否定、剝奪之時(shí)，法官應(yīng)該恪守認(rèn)真、謹(jǐn)慎、專業(yè)的職業(yè)美德。對于原告資格的否定評價(jià)將使得原告無法進(jìn)入實(shí)體救濟(jì)的大門，無法獲得兩造平等對抗的機(jī)會，是一種重要的權(quán)益限制。因而，司法審慎裁判的要求同樣要落實(shí)在原告資格審查階段。

其次，審慎審查是裁判文書說理充分性的必然要求?！安门形臅闹谱鬟^程是協(xié)商對話的過程，也是一個(gè)說理的過程，裁判文書通過說理，給出當(dāng)事人在法律適用和事實(shí)認(rèn)定上的明晰理由，說服而不是強(qiáng)制當(dāng)事人接受裁判結(jié)果，使當(dāng)事人感受到公正對待，增強(qiáng)裁判文書的正當(dāng)性、合法性和可接受性。”[13]2018年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》特別明確“法官行使自由裁量權(quán)處理案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、合理、公正和審慎的原則，充分論證運(yùn)用自由裁量權(quán)的依據(jù)，并闡明自由裁量所考慮的相關(guān)因素?！迸袥Q必須（充分）說理“是反對專斷的判決的保證，也許還是作出深思熟慮的判決的保證”[14]。說理是否充分除取決于法官能力 [15]、裁判策略 [16]、裁判目標(biāo)[17]等因素影響之外，另外一個(gè)重要因素是法官對案件的審查深度，說理是否充分實(shí)質(zhì)上取決于審查是否充分。從裁判文書說理要求上看，以部分理由即下判斷，有違裁判文書說理充分性的要求。另外，說理充分性要求不僅對個(gè)案有積極意義，司法審判也有普遍意義。雖然我國非判例法國家，但同類案件之間會發(fā)生事實(shí)上的參照關(guān)系，前案的充分說理對后案裁判的一致性、效率性無疑是一種促進(jìn)。