■文 / 楊文超 王曉萌 孫瑞鈞 程嘉熠 陳虹

一、海洋傾廢管理起源

海洋傾廢在國(guó)際上最早起源于工業(yè)革命和海上貿(mào)易發(fā)展，以向海上傾倒城市垃圾和港口疏浚物為主，以及少量破船殘骸。由于當(dāng)時(shí)海洋傾廢數(shù)量較小，基本能被海洋環(huán)境稀釋，因此直到20世紀(jì)70年代，海洋傾廢活動(dòng)一直處于無(wú)政府狀態(tài)，既沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)管理，也沒(méi)有專門(mén)立法，傾倒點(diǎn)也是隨意設(shè)置。隨著海洋傾廢規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，海洋環(huán)境逐漸不堪重負(fù)，生態(tài)健康遭受嚴(yán)重威脅，海洋環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始引起世界范圍內(nèi)的關(guān)注。

中國(guó)海洋傾倒起源于建港、疏港和維護(hù)航道作業(yè)（例如青島港、天津港、廣州港）產(chǎn)生的疏浚物處置需求，距今約有100多年歷史。隨著中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，疏浚物傾倒量也日益增加，至20世紀(jì)70年代年傾倒量已上升到上千萬(wàn)噸。港口污染物逐步積累，海洋傾倒廢棄物已成為主要的海洋污染源之一。和國(guó)際類似，中國(guó)當(dāng)時(shí)也沒(méi)有相應(yīng)立法和管理機(jī)構(gòu)對(duì)海洋傾廢活動(dòng)實(shí)施管理。

海洋空間、自凈能力和承載力的有限性決定了無(wú)序、盲目、過(guò)度的海洋傾倒勢(shì)必?fù)p害海洋生態(tài)環(huán)境、破壞海洋資源、影響用海功能、危及人類健康。隨著環(huán)保意識(shí)的提高，海洋傾廢活動(dòng)中傾倒區(qū)的科學(xué)合理選劃、傾倒物質(zhì)成分檢測(cè)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)等管理理念已達(dá)成國(guó)際廣泛共識(shí)。

二、國(guó)際公約的形成與發(fā)展

海洋作為人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境一直受到廣泛關(guān)注。從古代捕魚(yú)、曬鹽、航運(yùn)，到現(xiàn)代海洋能源、海洋旅游業(yè)興起，都是以海洋為載體掀起的利用方式。隨著利用范圍和形式的擴(kuò)大化和多樣化，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，西方一些海洋大國(guó)開(kāi)始利用海洋作為處置廢物和生化武器的場(chǎng)所，嚴(yán)重?fù)p害了海洋健康。為此，聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議籌備委員會(huì)在1971年2月設(shè)立了政府間海洋污染工作組，并于1971年6月在倫敦舉行了第一次會(huì)議，一致建議制定一項(xiàng)控制由陸地運(yùn)輸廢物至海洋進(jìn)行傾倒的國(guó)際協(xié)定；同年11月，第二次會(huì)議又通過(guò)了《大洋傾廢若干條款草案》。

圖1 海洋傾廢活動(dòng)管理起源

圖2 中國(guó)海洋傾廢法律法規(guī)體系

1972年召開(kāi)的斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議，是世界環(huán)境與發(fā)展歷史上一次重要的會(huì)議。這次會(huì)議審議了《防止海上傾倒廢物造成污染的公約草案》，通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，敦促和建議各國(guó)政府確?！皩?duì)其國(guó)民在任何區(qū)域進(jìn)行的或任何人在其管轄下的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的海洋傾廢活動(dòng)的控制，并建議各國(guó)政府繼續(xù)工作，以便盡快完成控制海洋傾廢的綜合性法律文件，以及在該文件范圍內(nèi)必要的區(qū)域協(xié)定，特別是對(duì)于更容易遭受污染的封閉海和半封閉海區(qū)域的協(xié)定，并使之生效”。根據(jù)這一建議，1972年12月3日，關(guān)于海上傾倒廢棄物公約的政府間會(huì)議在倫敦召開(kāi)，會(huì)上通過(guò)了《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》（簡(jiǎn)稱 《倫敦公約》）。

《倫敦公約》是控制廢物向海洋傾倒的全球性公約，通過(guò)對(duì)物質(zhì)進(jìn)行分類來(lái)控制傾倒活動(dòng)。該公約對(duì)“傾倒”的定義是：任何從船舶、航空器、平臺(tái)或其他人工構(gòu)筑物上有意地在海上傾倒廢物或其他物質(zhì)的行為；任何有意在海上棄置船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)筑物的行為。《倫敦公約》將傾倒廢物分為三個(gè)等級(jí)：l.黑名單：列入的物質(zhì)是對(duì)海洋環(huán)境有極大危害而禁止向海洋傾倒的，諸如有機(jī)鹵化物、汞、鎘、塑料等；2.灰名單：含有顯著量的砷、鉛、銅、鋅、有機(jī)硅等物質(zhì)對(duì)海洋環(huán)境有所危害，但經(jīng)特殊批準(zhǔn)后可在海洋處置。此外，容易沉于海底可能對(duì)捕魚(yú)和航行造成嚴(yán)重障礙的大塊廢物，均應(yīng)申請(qǐng)?zhí)貏e許可證以嚴(yán)肅態(tài)度對(duì)待；3.白名單：“黑名單”和“灰名單”之外的物質(zhì)因?qū)Ｑ蟓h(huán)境不產(chǎn)生毒害，經(jīng)過(guò)一般批準(zhǔn)可以向海洋傾倒。隨后，各個(gè)國(guó)家又相繼出臺(tái)了本國(guó)的海洋傾廢法律和規(guī)定，建立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法實(shí)施管理。至此，海洋傾廢走上了科學(xué)法制的管理軌道。

由于《倫敦公約》的“禁止名單”規(guī)定的物質(zhì)類型較為寬泛，1996年《倫敦公約96議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱96議定書(shū)）簽署，并于2006年生效，通過(guò)“反列名單”，嚴(yán)格限定了允許傾倒入海的物質(zhì)種類，除“反列名單”外的其他物質(zhì)概不允許向海洋傾倒?！胺戳忻麊巍币?guī)定的物質(zhì)類型基本是無(wú)害的陸源物質(zhì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)極低的海源物質(zhì)，真正意義上實(shí)現(xiàn)了海洋傾倒活動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的根本控制。一定程度上，在所有干擾海洋環(huán)境、影響可持續(xù)發(fā)展的人類活動(dòng)中率先踐行了生態(tài)文明所倡導(dǎo)的人海和諧、良性互動(dòng)的宗旨。

三、中國(guó)海洋傾廢管理

國(guó)際公約的加入，極大推動(dòng)了中國(guó)海洋傾廢管理工作的發(fā)展進(jìn)步。1983年前，中國(guó)海洋傾廢活動(dòng)基本處于分散管理狀態(tài)，對(duì)疏浚物的傾倒管理主要從航行安全角度考慮，其他廢物如工業(yè)廢渣、生活垃圾等常存在隨意海上棄置的現(xiàn)象。由于缺乏傾倒區(qū)選劃、廢棄物分類標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)管理手段，部分港灣和沿岸水域被污染，造成港區(qū)淤積、航道堵塞、大面積海灘和耕地被侵占，海濱風(fēng)景游覽區(qū)受到破壞。隨著沿岸工業(yè)發(fā)展，中國(guó)廢棄物傾倒無(wú)論在數(shù)量上還是危害程度上都成為突出問(wèn)題。

為杜絕因海洋傾廢活動(dòng)隨意性和盲目性造成的海洋污染事件，依法嚴(yán)格控制海洋傾倒，防止海洋環(huán)境污染損害，中國(guó)于1982年8月23日頒布了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，該法作為中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī)，其中專門(mén)對(duì)防止傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的污染損害進(jìn)行了規(guī)定，從此正式開(kāi)啟了中國(guó)對(duì)海洋傾廢活動(dòng)的依法管理。

從1983年到2018年，原中國(guó)國(guó)家海洋局一直是海洋傾廢活動(dòng)的主管部門(mén)。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)后，海洋傾廢活動(dòng)的管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，依據(jù)《倫敦公約》和環(huán)保法有關(guān)規(guī)定，中國(guó)逐步形成了一系列的管理制度，包括《海洋傾廢管理?xiàng)l例》（1985年）、《海洋傾廢管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（1990年）、《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》（2002年）、《疏浚物海洋傾倒分類標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)程序》（2002年）。

2006年96議定書(shū)正式生效后，中國(guó)于同年6月29日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)加入，成為第29個(gè)96議定書(shū)締約國(guó)（東亞國(guó)家中第一個(gè)加入）。為配合96議定書(shū)在中國(guó)的順利實(shí)施，自2007年中國(guó)開(kāi)始陸續(xù)啟動(dòng)《海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》修訂，以及《海洋傾倒物質(zhì)名錄》《海洋傾倒區(qū)選劃技術(shù)導(dǎo)則》《海洋傾倒物質(zhì)評(píng)價(jià)程序—疏浚物》《海洋傾倒物質(zhì)評(píng)價(jià)程序—惰性無(wú)機(jī)地質(zhì)材料》等法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定。在國(guó)際公約框架下，目前中國(guó)已逐步建立了較為完整的海洋傾廢管理體系。

管理程序上，中國(guó)根據(jù)制定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展傾倒區(qū)選劃，確定廢棄物傾倒地點(diǎn)。傾倒區(qū)的選擇要避開(kāi)海洋保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等，保障其他用海需求，并盡量選擇遠(yuǎn)海海域。需要傾倒廢棄物的單位必須向海洋傾廢活動(dòng)的主管部門(mén)提出申請(qǐng)，廢棄物經(jīng)成分檢驗(yàn)通過(guò)后方可頒發(fā)海洋廢棄物傾倒許可證。在申請(qǐng)傾倒之前，必須要優(yōu)先考慮能否進(jìn)行其他利用，上報(bào)廢棄物減量化和資源化利用方案，海洋傾倒只作為廢棄物處置的最后選擇。

圖3 海洋疏浚和傾倒活動(dòng)使用船舶

四、中國(guó)海洋傾廢特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)

中國(guó)海洋傾倒量巨大，近5年年均約1.6億立方米，位居世界前列，傾倒物質(zhì)以清潔疏浚物為主。中國(guó)疏浚物資源利用方式較單一且規(guī)模較小，主要用于填海造陸，少量用于吹泥上灘、灘涂養(yǎng)護(hù)等，其余疏浚物固化處置技術(shù)等尚處于研究階段。2017年以來(lái)由于中國(guó)圍填海政策收緊，疏浚物用于吹填的資源化利用方式受限，導(dǎo)致2018年疏浚物海洋傾倒量激增，預(yù)期未來(lái)幾年疏浚物傾倒量難以下降，國(guó)際履約壓力增加。中國(guó)疏浚物資源化利用水平和國(guó)際差距較大，需進(jìn)一步進(jìn)行政策引導(dǎo)和技術(shù)研發(fā)。此外，港口航道疏浚物受近岸人類活動(dòng)影響較大，沾污（污染）疏浚物比例不容忽視。然而，中國(guó)廢棄物限制性處置措施水平低，沾污（污染）疏浚物處置尚未出臺(tái)技術(shù)依據(jù)。

基于此，中國(guó)廢棄物由粗放型產(chǎn)出正被逐步引導(dǎo)向無(wú)害化、減量化、循環(huán)化過(guò)渡。中國(guó)管理部門(mén)和相關(guān)技術(shù)支撐單位正在抓緊制定相關(guān)政策措施，加強(qiáng)廢棄物資源化利用技術(shù)研究；大力倡導(dǎo)實(shí)施實(shí)用性強(qiáng)且處理效果好的無(wú)害化處置技術(shù)。與96議定書(shū)“負(fù)面清單”配套的中國(guó)國(guó)內(nèi)傾倒物質(zhì)名錄也將盡快出臺(tái)，這將進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)管理鏈條。

從沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)估計(jì)，未來(lái)中國(guó)海洋年傾倒量將逐步趨于穩(wěn)定，疏浚物的來(lái)源將繼續(xù)集中在港口及航道的維護(hù)性疏浚。沿海土地資源稀缺以及臨海產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等會(huì)引發(fā)其他類型廢棄物的海上處置需求，包括惰性無(wú)機(jī)地質(zhì)材料、漁業(yè)廢料、塊狀物、船舶、平臺(tái)等。這些物質(zhì)傾倒量的日益增長(zhǎng)和疏浚物資源化利用比例的逐步提高，將最終改變疏浚物占絕大多數(shù)傾倒比例的格局。傾倒物質(zhì)種類的多樣化將迫使海洋傾倒管理者轉(zhuǎn)換思路，提高水平，以適應(yīng)新的海洋傾倒發(fā)展形勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

海洋傾廢是人類利用海洋環(huán)境資源處置廢物的傳統(tǒng)方式。面對(duì)資源約束、環(huán)境污染和生態(tài)影響等嚴(yán)峻問(wèn)題，需要將海洋生態(tài)文明理念全面融入海洋傾廢的法規(guī)政策、行政管理、施工操作和技術(shù)服務(wù)等各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，推進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，特別是盡快建立廢棄物海洋傾倒的無(wú)害化、減量化和資源化利用的管理導(dǎo)向和技術(shù)研發(fā)，從源頭扭轉(zhuǎn)海洋傾廢對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。